I GSK 3/19

I GSK 3/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Sygn. powiązane
I SA/Go 344/18 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2018-10-04
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt I SA/Go 344/18 w sprawie ze skargi Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 10 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt I SA/Go 344/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z [...] maja 2018 r. nr [...] [...]-18-026610 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego: w pkt 1 stwierdził nieważność w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z [...] listopada 2017 r., w pkt 2 zasądził od organu na rzecz Prezesa ARMiR - [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2016 r., nr [...] wystawionego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Prezes ARR), Naczelnik Urzędu Skarbowego w G.. prowadził postępowanie egzekucyjne z majątku dłużnika celem wyegzekwowania nienależnie pobranych środków określonych decyzją Prezesa ARR.
W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny wystawił zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Ponadto organ egzekucyjny wystawił zawiadomienie, na podstawie, którego dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłaty w podatku od towarów i usług. Dokonanie tych czynności egzekucyjnych skutkowało naliczeniem kosztów egzekucyjnych w wysokości [...]zł, w tym: [...]zł - opłaty za zajęcie wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku od towarów i usług, [...]zł - opłaty manipulacyjnej oraz [...]zł tytułem wydatków za doręczoną korespondencję.
Względem dłużnika wyegzekwowano kwotę [...]zł, którą rozliczono na koszty egzekucyjne. W związku z powyższym pozostały do zaspokojenia koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...]zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1678/16 uchylił decyzję z [...] września 2014 r., będącą podstawą wystawienia tytułu wykonawczego z [...] maja 2016 r., oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2014 r. Wyrok ten uprawomocnił się [...] czerwca 2017 r., a egzekwowana wierzytelność straciła walor wymagalności.
Z uwagi na wycofanie z obrotu prawnego decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w G.. postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., umorzył postępowanie egzekucyjne. Na postanowienie to nie zostało złożone zażalenie.
W dniu [...] sierpnia 2017 r. do organu egzekucyjnego wpłynęło podanie Zobowiązanego, w którym powołując się na prawomocny wyrok WSA w W. sygn. akt V SA/Wa 1678/16, wniósł o zwrot pobranych kosztów egzekucyjnych.
W dniu [...] września 2017 r. organ egzekucyjny zwrócił Zobowiązanemu wyegzekwowane koszty egzekucyjne w kwocie [...]zł wraz z odsetkami.
W związku z tym, że z dniem [...] września 2017 r. Prezes ARiMR wstąpił w prawa i obowiązki ówczesnego Wierzyciela - Prezesa ARR, pismem z [...] września 2017 r., organ egzekucyjny zawiadomił Wierzyciela o wysokości obciążających go kosztów egzekucyjnych.
Prezes ARMiR podaniem z [...] września 2017 r. wystąpił do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w G.. postanowieniem z [...] listopada 2017 r. orzekł: w pkt 1) o określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku egzekucji administracyjnej w kwocie [...]zł, na którą składają się: opłata w wysokości [...]zł. za zajęcie wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku od towarów i usług, opłata manipulacyjna w wysokości [...]zł, wydatki za korespondencję w wysokości [...]zł, w pkt 2) o obciążeniu Wierzyciela - Prezesa ARiMR kosztami egzekucyjnymi w wysokości [...]zł, wyegzekwowanymi w dniu [...] czerwca 2016 r. i zwróconymi zobowiązanemu oraz kwotą [...]zł z tytułu wypłaconych ww. odsetek ustawowych od wyegzekwowanej i zwróconej kwoty, kosztów egzekucyjnych za okres od [...] czerwca 2016 r. do [...] września 2017 r., jak i kwotą w wysokości [...]zł z tytułu pozostałych, niewyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych.
Orzekając na skutek zażalenia Prezesa ARMiR Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. postanowieniem z [...] maja 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając stwierdzenie nieważności obu ww. postanowień WSA w G.. podkreślił, że akty te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.). Organ wadliwie uznał bowiem, iż następcą prawnym Prezesa Agencji Rynku Rolnego w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes ARiMR.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z [...] lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 624 ze zm.) zniesiono Agencję Rynku Rolnego. Zgodnie z art. 47 ust. 2 tej ustawy w sprawach egzekucyjnych, w których stroną są organy Agencji Rynku Rolnego stroną stają się, stosownie do swej właściwości Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa lub jego organy albo ARiMR lub jej organy. Zatem o tym, który z organów ARIMR staje się następcą Agencji Rynku Rolnego, jako strony postępowania egzekucyjnego rozstrzygają przepisy regulujące właściwość organów ARiMR w odniesieniu do przedmiotu sprawy. W kwestii właściwości organu administracji w sytuacji, gdy dany organ utracił byt prawny i został zastąpiony innym, znajduje zastosowanie koncepcji ciągłości kompetencji administracji, wedle, której w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w określonych sprawach i na tej podstawie określa się aktualną właściwość organu. Oznacza to, że właściwość funkcjonalną następcy znoszonego organu ustalać należy poprzez zestawienie hierarchicznej struktury poprzednika i następcy prawnego i zgodnie z przepisami regulującymi właściwość organu aktualnie właściwego.
W ocenie WSA następstwo prawne znoszonego organu, jakim był Prezes ARR wyznaczały przepisy regulujące właściwość organów ARiMR w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu tym stronami postępowania są wierzyciel i zobowiązany. Pojęcie wierzyciela zostało zdefiniowane art. 1a pkt 13 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r., [...] ze zm.; dalej: upea).
Sąd podał, że w sprawie podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja Prezesa ARR określająca kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu wsparcia w sektorze owoców i warzyw z [...] czerwca 2014 roku, utrzymana następnie w mocy decyzją tego samego organu z [...] września 2014 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w W. z [...] marca 2017 r. W związku z tym ustalenie, komu przysługuje przymiot wierzyciela w sprawie należy ocenić w świetle art. 29 ust. 10 ustawy z [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137; dalej: ustawa o ARMiR), w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. z 2011 r., [...] ze zm.; dalej: rozporządzenie). Art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR stanowi, że do egzekucji należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z tym, że uprawnienia wierzyciela określone w u.p.e.a. przysługują m. in. dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR (art. 29 ust. 10 pkt 2 ustawy o ARiMR). Natomiast w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wsparcie jest udzielane na wniosek uznanej organizacji producentów owoców i warzyw albo producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem tej organizacji, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę wnioskodawcy. Tym samym organem właściwym do wydania decyzji merytorycznej w sprawie zwrotu płatności, których dotyczyła decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, był dyrektor oddziału regionalnego ARiMR. W związku z tym przymiot wierzyciela przysługiwał temu organowi, a nie Prezesowi ARiMR.
Zdaniem WSA zarówno zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych jak postanowienia organów obu instancji dotyczące tych kosztów skierowano do niewłaściwego organu, a zatem ich orzeczenia dotknięte były nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Sąd podniósł, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji, która została później uchylona przez sąd administracyjny, jest niezgodne z prawem w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a. Skoro w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, – co może być rezultatem, np. wad w samym tytule wykonawczym (art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a.), mających często jedynie formalny charakter – istnieje wywodzony z art. 64c § 3 u.p.e.a. prawny nakaz nieobciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, to tym bardziej nakaz taki powinien istnieć w przypadku uznania za niezgodny z prawem aktu administracyjnego, bo tylko taka mogła być przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, w wykonaniu, którego to aktu prowadzona była egzekucja. Innymi słowy okoliczność wszczęcia i prowadzenia egzekucji w sposób sprzeczny z prawem zostanie ujawniona po wyegzekwowaniu należności z tytułu kosztów egzekucyjnych, nawet, jeżeli w dacie wszczęcia egzekucji administracyjnej i powstania pierwszych kosztów egzekucyjnych organ nie mógł wiedzieć, że realizowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wydanie wadliwego aktu prawnego nie może skutkować powstaniem negatywnych konsekwencji prawnych po stronie zobowiązanego.
W ocenie WSA w ponownym postępowaniu w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ, skieruje swe czynności do właściwego funkcjonalnie organu ARiMR, zaś w przypadku wydawania postanowienia o kosztach postępowania powinien wziąć pod uwagę argumentację Trybunału Konstytucyjnego, zawartą w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2016 r, SK 31/14. Organ powinien uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, które to okoliczności winny być wskazane w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G.. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Autor skargi kasacyjnej w każdym z przypadków wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. Przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) i art. 135 ppsa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ppsa oraz art. 151 ppsa. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i bezzasadne stwierdzenie nieważności w/w postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz niezastosowanie przez Sąd I instancji przewidzianych ppsa środków w postaci oddalenia skargi, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do żadnego naruszenia prawa, a zatem istniały podstawy do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 ppsa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowa ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w pełni odpowiadają prawu, zaś gdyby Sąd I instancji dokonał właśnie takiej prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wówczas bezzasadnie nie naruszył w/w przepisów i wydałby wyrok odmiennej treści, tj. oddalający skargę;
2. art. 145 §1 pkt 2 ppsa art. 135 ppsa art. 3 § 1 i § 2 ppsa. art. 151 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego art. 18 upea, art. 45 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z [...] lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, poprzez dokonanie błędnej oceny kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że skierowano postanowienie DIAS i poprzedzające go postanowienie naczelnika urzędu skarbowego do organu ARiMR niebędącego wierzycielem i było to równoznaczne ze skierowaniem go do osoby niebędącej stroną w sprawie, a jako takie stanowiło przesłankę nieważności tego postanowienia, co spowodowało w konsekwencji bezzasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, iż następcą prawnym Prezesa Agencji Rynku Rolnego w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes ARiMR, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że prawidłowa ocena kontroli legalności zaskarżonego postanowienia powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu i w konsekwencji zaistniały podstawy do oddalenia skargi w całości, zaś gdyby Sąd I instancji dokonał właśnie takiej prawidłowej oceny kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wówczas bezzasadnie nie naruszył w/w przepisów i wydałby wyrok odmiennej treści, tj. oddalający skargę;
II. Prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa w zw. z art. 29 ust. 10 pkt 2 ustawy o ARMiR w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 45 ust 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z [...] lutego 2017 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, poprzez ich zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że z powyższych przepisów wynikało, że organem właściwym do wydania decyzji merytorycznej w sprawie zwrotu płatności, których dotyczyła decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, był dyrektor oddziału regionalnego ARiMR, a w związku z tym przymiot wierzyciela przysługiwał temu organowi, a nie Prezesowi ARiMR i w konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotknięte były nieważnością, ponieważ zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.), w sytuacji, gdy prawidłowa ocena przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji doprowadziłaby WSA do właściwego wniosku, że następcą prawnym Prezesa Agencji Rynku Rolnego w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes ARiMR, a nie dyrektor oddziału regionalnego ARiMR, jako że w sprawie decyzja stanowiąca podstawę egzekucji nie została wydana przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, lecz przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, a powyższe przepisy nie znajdują zastosowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako że prawidłowe zastosowanie w/w przepisu i właściwa ocena kontroli legalności zaskarżonego postanowienia powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu i w konsekwencji zaistniały podstawy do oddalenia skargi w całości, zaś gdyby Sąd I instancji dokonał właśnie takiego właściwego zastosowania w/w przepisów prawa materialnego zaskarżonego postanowienia, wówczas bezzasadnie nie naruszył w/w przepisów i wydałby wyrok odmiennej treści, tj. oddalający skargę;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy o ARMiR w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 47 ust. 2 ustawy z [...] lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, poprzez ich niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ wadliwie uznał, iż w sprawie następcą prawnym Prezesa ARR w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes ARiMR, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji dotknięte były nieważnością, ponieważ zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.), w sytuacji, gdy prawidłowa ocena przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji prowadziłaby Sąd I instancji do właściwego wniosku, że następcą prawnym Prezesa ARR w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes ARiMR, a nie dyrektor oddziału regionalnego ARiMR, jako że zastosowanie w/w prawa materialnego doprowadziłoby Sąd I instancji do właściwego wniosku, że organem ARiMR jest Prezes kierujący działalnością Agencji i reprezentujący ją na, zewnątrz, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że właściwe zastosowanie w/w przepisu i właściwa ocena kontroli legalności zaskarżonego postanowienia powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu i w konsekwencji zaistniały podstawy do oddalenia skargi w całości, zaś gdyby Sąd I instancji dokonał właśnie takiego właściwego zastosowania w/w przepisów prawa materialnego i oceny kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, wówczas bezzasadnie nie naruszył w/w przepisów i wydałby wyrok odmiennej treści, tj. oddalający skargę.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes ARMiR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie art. [...] ust. 3 ustawy z [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak, więc kasator, powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym, więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Jednak warunek ten trzeba zmodyfikować w przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa, który warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego, a więc sposób stosowania przepisów procesowych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, a zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej należało rozpocząć od zarzutów materialnych.
Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W ocenie skarżącego organu, z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wynika, że następcą prawnym Prezesa Agencji Rynku Rolnego w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wynika to z faktu, że organem reprezentującym ARiMR na podstawie art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (D. U. z 2017 r., [...] ze zm.) jest Prezes ARiMR., który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponadto w dniu [...] września 2017 r. organ egzekucyjny otrzymał informację z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, że w niniejszej sprawie Prezes ARiMR wstąpił w prawa i obowiązki ówczesnego wierzyciela Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Organ zauważył przy tym, że z powołanych przez Sąd I instancji przepisów, nie wynika, że w sprawie przymiot wierzyciela przysługiwał dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR, a nie Prezesowo ARiMR, gdyż decyzja stanowiąca podstawę egzekucji nie została wydana przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego, lecz przez Prezesa ARR.
Stanowisko to jest wadliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624) z dniem [...] sierpnia 2017 r. zniesiona została Agencja Rynku Rolnego, a z dniem [...] września 2017 r. utworzony został Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W myśl art. 47 ust. 2 tej ustawy w sprawach egzekucyjnych, w których stroną lub uczestnikiem są Agencja Rynku Rolnego, lub organy Agencji Rynku Rolnego stroną lub uczestnikiem stają się, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosownie do swej właściwości Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa lub organy KOWR albo Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa lub organy ARiMR. Zatem o tym, który z organów ARIMR staje się następcą Agencji Rynku Rolnego, jako strony postępowania egzekucyjnego rozstrzygają przepisy regulujące właściwość organów ARiMR w odniesieniu do przedmiotu sprawy. W kwestii właściwości organu administracji w sytuacji, gdy dany organ utracił byt prawny i został zastąpiony innym, znajduje zastosowanie koncepcji ciągłości kompetencji administracji, wedle, której w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w określonych sprawach i na tej podstawie określa się aktualną właściwość organu. Oznacza to, że właściwość funkcjonalną następcy znoszonego organu ustalać należy poprzez zestawienie hierarchicznej struktury poprzednika i następcy prawnego i zgodnie z przepisami regulującymi właściwość organu aktualnie właściwego. Co za tym idzie następstwo prawne znoszonego organu, jakim był Prezes ARR wyznaczały przepisy regulujące właściwość organów ARiMR w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu tym stronami postępowania są wierzyciel i zobowiązany.
Uszło uwadze skarżącego kasacyjnie organu, że w sprawie podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja Prezesa ARR określająca kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu wsparcia w sektorze owoców i warzyw z [...] czerwca 2014 r., utrzymana następnie w mocy decyzją tego samego organu z [...] września 2014 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w W. z [...] marca 2017 r. W związku z tym ustalenie, komu przysługuje przymiot wierzyciela w sprawie należy ocenić w świetle art. 29 ust. 10 ustawy z [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z Ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw. Art. 29 ust. 10 ustawy o ARiMR stanowi, że do egzekucji należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z tym, że uprawnienia wierzyciela określone w u.p.e.a. przysługują m. in. dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR (art. 29 ust. 10 pkt 2 ustawy o ARiMR). W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wsparcie jest udzielane na wniosek uznanej organizacji producentów owoców i warzyw albo producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem tej organizacji, w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę wnioskodawcy. Tym samym organem właściwym do wydania decyzji merytorycznej w sprawie zwrotu płatności, których dotyczyła decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, był dyrektor oddziału regionalnego ARiMR. W związku z tym przymiot wierzyciela przysługiwał temu organowi, a nie Prezesowi ARiMR. Należy podkreślić, że z samej treści art. 47 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, a w szczególności ze zwrotu "stosownie do swojej właściwości" wynika konieczność ustalenia właściwości organu na podstawie przepisów szczegółowych. Postanowienia organów obu instancji dotyczące obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego zostały skierowane, zatem do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a.). Organ wadliwie uznał, bowiem, iż następcą prawnym Prezesa Agencji Rynku Rolnego w postępowaniu egzekucyjnym, w którym organ ten występował, jako wierzyciel, jest Prezes ARiMR. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność tych postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podobny problem był już rozważany przez ten Sąd w wyrokach z: [...] sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 434/15, [...] listopada 2916 r. sygn. akt II GSK 651/15, [...] sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 436/16, [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2123/15, [...] lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3158/15 ). Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wypowiedziany w uzasadnieniach ww. wyroków, w których stwierdzono, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o zwrocie nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 29 ust. 10 ustawy z dnia [...] maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w pkt 1 i 2 osnowy skargi kasacyjnej zawierające oprócz przepisów procedury sądowej, przepisy procedury administracyjnej i postępowania egzekucyjnego, a także przepisy ustawy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, skonstruowane zostały w taki sposób, iż wskazują na wadliwe wykonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonych postanowień. Wobec oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie nie naruszono przepisów prawa materialnego, również i te zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych postanowień, stwierdzając ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).