I GSK 296/25

I GSK 296/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Joanna Wegner
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
658
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 12 par. 1, art. 35 par. 3 i 5, art. 36, art. 37 par. 1 i 2, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt V SAB/Wa 3/24 w sprawie ze skargi W. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowania w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego z tytułu strat w produkcji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt V SAB/Wa 3/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego z tytułu strat w produkcji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
20 czerwca 2023 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek W.K. o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 – 2021.
29 sierpnia 2023 r. do organu wpłynęła korekta wniosku.
Decyzją z 12 września 2023 r. Dyrektor OR ARiMR odmówił udzielenia W.K. wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 – 2021.
6 października 2023 r. W.K. złożył do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie od powyższej decyzji.
Pismem z 10 listopada 2023 r. Prezes ARiMR na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił skarżącego, że z uwagi na skomplikowany charakter oraz okoliczności niezależne od organu, postępowanie nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że odwołanie zostanie rozpatrzone do 12 grudnia 2023 r.
5 grudnia 2023 r. skarżący złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, natomiast 7 grudnia 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ARiMR. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz niepodjęcia żadnych rzeczywistych czynności zmierzających do jej rozpoznania. Strona wniosła o stwierdzenie, że Prezes ARiMR dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ARiMR miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Prezesowi ARiMR grzywny i zasądzenie od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w maksymalnej ustawą przewidzianej wysokości, tj. połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2022 r., ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w łącznej kwocie 31 730,75 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Prezes ARiMR nie podjął żadnych realnych działań mających przyczynić się do terminowego załatwienia sprawy od dnia przekazania odwołania. Zdaniem skarżącego, nie istniały żadne niezależne od organu okoliczności wpływające na niemożność terminowego załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że skarga wpłynęła do organu wcześniej, niż ponaglenie. Podniósł, że pełnomocnik skarżącego trzykrotnie umawiał się na spotkanie w organie, za każdym razem uprzedzając o nowym pełnomocniku, jednak dopiero w ostatnim terminie pojawił się nowy pełnomocnik strony. Zdaniem Prezesa ARiMR, umawianie spotkań w organie, które okazały się bezskuteczne spowodowało dezorganizację procesu rozpoznania odwołania ze względu na konieczność obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi strony. Prezes ARiMR dodał, że sprawa uległa istotnej komplikacji, gdyż konieczne było dokonanie oceny dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie przyznania pomocy po 30 września 2023 r., czyli terminie określonym w art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2022/2406 z 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz.Urz.UE.L.317.56). Ponadto konieczna była ponowna analiza kilkudziesięciu dokumentów, weryfikacja okoliczności i wyjaśnień strony.
W załączeniu przedstawiono decyzję Prezesa ARiMR z 12 grudnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora OR ARiMR z 12 września 2023 r.
W piśmie z 13 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego uzupełnił stanowisko wyrażone w skardze, wskazując m.in. na fakt wydania przez Prezesa ARiMR decyzji z 12 grudnia 2023 r.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego z tytułu strat w produkcji zaznaczając na wstępie, że przed wniesieniem skargi skarżący wystąpił z ponagleniem do właściwego organu. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność wskazująca na kolejność rejestrowania wpływających pism w kancelarii Prezesa ARiMR i nadanie korespondencji z ponagleniem przez pracowników organu numeru późniejszego, niż numer korespondencji zawierającej skargę.
Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że Prezes ARiMR przed upływem miesiąca od otrzymania odwołania, pismem z 10 listopada 2023 r. zawiadomił skarżącego (reprezentowanego przez pełnomocnika) o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i nowy termin załatwienia sprawy i pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko Prezesa ARiMR, że sprawa miała charakter skomplikowany, co usprawiedliwiało niezałatwienie sprawy (tj. brak zakończenia postępowania odwoławczego) w terminie, o którym mowa w art. 35 k.pa. Sprawa dotyczy wsparcia finansowego z tytułu strat w produkcji poniesionych na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 – 2021, do którego zastosowanie znajdowały m.in. szczególne przepisy Unii Europejskiej, w tym rozporządzenie nr 2022/2406, w którym określono (art. 1), że Unia zapewnia częściowe finansowanie odpowiadające 50 % wydatków poniesionych przez Polskę w celu wsparcia rynku jaj i mięsa drobiowego poważnie dotkniętego wystąpieniem 392 ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków podtypu H5, które zostały wykryte i zgłoszone przez Polskę między 29 grudnia 2019 r. a 13 maja 2020 r. oraz między 24 listopada 2020 r. a 28 lipca 2021 r. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie odwołania skarżącego wymagało od Prezesa ARiMR dokonania analizy tych, jak i szeregu innych przepisów w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, w tym weryfikacji wszystkich przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy. Skomplikowany charakter sprawy wiązał się w szczególności z koniecznością dokonania analizy skutków wyekspirowania po wydaniu kwestionowanej przez skarżącego decyzji Dyrektora OR ARiMR terminu określonego w art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2022/2406 z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz.U.UE.L.2022.317.56). Przepis ten określa, że wydatki poniesione przez Polskę kwalifikują się do częściowego finansowania przez Unię jedynie, jeśli zostały wypłacone beneficjentowi przez Polskę najpóźniej do dnia 30 września 2023 r. W tych okolicznościach brak rozpoznania odwołania w terminie 30 dni od jego otrzymania przez Prezesa ARiMR był usprawiedliwiony. Sąd zwrócił również uwagę, że w niniejszym postępowaniu nie kontroluje prawidłowości (legalności) stanowiska Prezesa ARiMR zawartego w decyzji z 12 grudnia 2023 r. Dla rozpoznania niniejszej skargi istotne jest jedynie to, że konieczność zajęcia stanowiska wymagała pogłębionej analizy, co wpłynęło na ocenę o skomplikowanym charakterze sprawy i czyniło dopuszczalnym przedłużenie terminu do załatwienia odwołania.
Sąd podkreślił, że w zawiadomieniu z 10 listopada 2023 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie został wskazany maksymalny termin rozpatrzenia odwołania, tj. do 12 grudnia 2023 r. Z akt administracyjnych wynika, że termin ten został dotrzymany. Decyzja została wydana w ostatnim dniu wskazanego terminu, na co – poza wspomnianym skomplikowanym charakterem sprawy – mogła mieć również wpływ potrzeba zapewnienia skarżącemu możliwości skorzystania z uprawnień procesowych związanych z dostępem do akt, o co – jak wynika ze znajdującej się w aktach notatki służbowej – pełnomocnik skarżącego zabiegał, a organ trzykrotnie wyznaczał terminy spotkania w tym zakresie, na które jednak pełnomocnik skarżącego dwukrotnie się nie stawił (tj. 13 i 24 listopada 2023 r.), skorzystał dopiero z trzeciego wyznaczonego terminu (tj. 1 grudnia 2023 r.). W tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, że Prezes ARiMR pozostawał w bezczynności, ani że prowadził postępowanie w sposób przewlekły.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącego. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:
1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. przez błędne nieuwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wskutek wadliwego uznania, w ślad za stanowiskiem organu administracji - Prezesa ARiMR, że stopień skomplikowania sprawy dostatecznie uzasadniał niezachowanie przez organ terminu do rozpoznania odwołania wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. mimo, że sprawę zarówno z punktu widzenia stanu faktycznego, jak i stanu prawnego cechował niski stopień zawiłości, ponieważ:
a) w sprawie skarżącego nie podjęto żadnych, dodatkowych czynności dowodowych,
b) sprawa skarżącego nie była sprawą wyjątkową, w tym rozumieniu, że jego sytuacja nie różniła się od innych osób starających się o uzyskanie wsparcia finansowego z tego tytułu, bowiem wystąpienie ptasiej grypy w latach 2019-2021 było zjawiskiem powszechnym wśród producentów drobiu na terenach nią objętych,
c) sprawa skarżącego była rozpoznawana przez organy wyspecjalizowane w rozpatrywaniu spraw rolników dotkniętych wirusowymi chorobami zakaźnymi,
d) stan prawny podlegający ocenie w toku rozpoznawania sprawy skarżącego (zarówno przepisy prawa polskiego, jak i szczebla unijnego) był tożsamy dla wszystkich tego rodzaju spraw i nie wymagał szczególnego poszukiwania norm prawnych regulujących daną specyfikę postępowania, zaś problem wykładni jaki pojawił się w toku rozpoznawania sprawy dotyczył wyłącznie rozumienia jednego przepisu rozporządzenia unijnego - art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2406 z dnia 8 grudnia 2022 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (C/2022/8917), który cechuje się niewielkim stopniem skomplikowania redakcyjnego, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem stanowiło podstawę oddalenia skargi złożonej przez skarżącego;
2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że szczególne skomplikowanie sprawy stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą nierozpoznanie sprawy w terminie pomimo, że art. 35 § 3 k.p.a. wobec postępowania odwoławczego nie uzależnia terminu załatwienia sprawy od stopnia jej skomplikowania, lub konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do wadliwego uznania, że istniały po stronie organów ARiMR uzasadnione podstawy do wydłużenia terminu rozpoznania sprawy do 12 grudnia 2024 r.;
3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przyczynienie się strony postępowania do wydłużenia terminu rozpoznania sprawy przez umawianie terminu wglądów do akt, stanowi ogniwo oceny bezczynności, względnie przewlekłości w działaniu organu rozpoznającego sprawę, podczas gdy do terminów załatwienia sprawy wyrażonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych dla organu, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi skarżącego mimo, iż okoliczności powyższe powinny być irrelewantne dla obiektywnej oceny działania organu w toku postępowania administracyjnego.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt V SAB/Wa 3/24 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd oraz o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd oddalając skargę uznał, że organ nie dopuścił się przewlekłości ani bezczynności w sprawie rozparzenia odwołania skarżącego z 6 października 2023 r. wniesionego od decyzji Dyrektora OR ARiMR z 12 września 2023 r. w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 – 2021.
Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, którego skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 oraz w zw. z art. 36 k.p.a. przez błędne nieuwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wskutek wadliwego uznania, że stopień skomplikowania sprawy dostatecznie uzasadniał niezachowanie przez organ terminu do rozpoznania odwołania wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że szczególne skomplikowanie sprawy stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą nierozpoznanie sprawy w terminie, jak również błędne przyjęcie, że przyczynienie się strony postępowania do wydłużenia terminu rozpoznania sprawy przez umawianie terminu wglądów do akt, stanowi ogniwo oceny bezczynności, względnie przewlekłości w działaniu organu rozpoznającego sprawę.
Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów należy przypomnieć, że z powodu zasady związania NSA podstawami kasacyjnymi, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek precyzyjnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały jego zdaniem przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.
Jako całkowicie niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a., gdyż Sąd I instancji w ogóle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stosował. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Obydwa te przepisy stanowią zresztą regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując zarzuty z powołaniem na ten ostatni przepis, autor skargi kasacyjnej nie wykazał ponadto istotnego wpływu uchybień na wynik sprawy - co czyni zarzuty proceduralne nieuprawnionymi. W powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powinien był powiązać z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Formalizm skargi kasacyjnej wymaga precyzji i jednoznaczności zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jednak na czym polegało naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 § 3 i 5 oraz art. 36 k.p.a. przez Sąd i jaki był związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność odniesienia się do argumentacji strony i jej uwzględnienia. Podkreślić należy dodatkowo, że skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, bo art. 174 pkt 2 p.p.s.a. odwołuje się do takiej przesłanki. Ten wpływ musi wykazać strona, a nie sąd kasacyjny.
Wobec tych niedostatków konstrukcyjnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich rekonstrukcji zgodnie z wytycznymi zawartymi w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1) i rozpoznał je łącznie jako zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji polegającego na niezgodnym z art. 151 p.p.s.a. nieuwzględnieniu skargi na bezczynność i przewlekłość Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w rozpoznaniu odwołania skarżącego z 6 października 2023 r. wniesionego od decyzji Dyrektora OR ARiMR z 12 września 2023 r. w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego z tytułu niepodejmowania produkcji w gospodarstwie na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 – 2021.
Stąd też w sprawie znajdują zastosowanie art. 35-37 k.p.a., co oznacza, że Prezes ARiMR zobowiązany był wydać stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania skarżącego w ciągu miesiąca od dnia otrzymania tego odwołania, tj. do 12 listopada 2023 r. Przyjmuje się bowiem, że terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a. dotyczą także postępowania przed organem odwoławczym, dlatego obowiązki określone w art. 36 k.p.a. ciążą również na organie odwoławczym.
Prezes ARiMR w ramach tego postępowania zobowiązany był zatem – zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. – działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ ten zobowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postepowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zaznaczyć przy tym należy, że do wskazanych powyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., w przypadku każdego niezałatwienia sprawy w terminie Prezes ARiMR obowiązany był zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W związku z zarzutami wskazanymi w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 i 2 k.p.a., uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Z bezczynnością mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.
Instytucja bezczynności, podobnie zresztą jak i przewlekłości postępowania, ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej i w konsekwencji doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności.
W sprawach ze skargi na bezczynność konieczne jest ustalenie, że organ administracji jako zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jeżeli – wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w k.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że – pomimo przekroczenia terminów – sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, może rodzić u strony uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu.
Przedmiotem kontroli sądowej pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Niewątpliwie zatem, w niniejszej sprawie na Prezesie ARiMR ciążył obowiązek sygnalizacji, o którym mowa w art. 36 k.p.a., gdyż odwołanie skarżącego nie zostało rozpatrzone w ciągu miesiąca od jego otrzymania przez organ. W związku z tym organ ten, wypełniając powyższy obowiązek, powinien był zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., oczywiście z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. W zawiadomieniu organ powinien z urzędu podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia, wskazując jego przedmiot i tryb jego wnoszenia.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w dacie rozpatrywania skargi Prezes ARiMR nie był w bezczynności, gdyż pismem z 10 listopada 2023 r. - sporządzonym przed upływem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. - zawiadomił skarżącego, że z uwagi na skomplikowany charakter oraz okoliczności niezależne od organu, że postępowanie nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że odwołanie zostanie rozpatrzone do 12 grudnia 2023 r., czyli organ przedłużył termin na rozpatrzenie odwołania z 1 miesiąca do 2 miesięcy. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż decyzja Prezesa ARiMR wydana została w ostatnim dniu terminu wskazanego w zawiadomieniu, tj. 12 grudnia 2023 r. Zawiadomienie z 10 listopada 2023 r. spełniało wymagania określone w art. 36 § 1 i 2 k.p.a., skoro podano w nim przyczyny zwłoki, wskazano nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczono o prawie do wniesienia ponaglenia. NSA podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że w świetle akt sprawy uzasadnione jest stanowisko Prezesa ARiMR, że sprawa miała charakter skomplikowany, co usprawiedliwiało niezałatwienie sprawy (brak zakończenia postępowania odwoławczego) w terminie kodeksowym. Sprawa dotyczy bowiem wsparcia finansowego z tytułu strat w produkcji poniesionych na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków w latach 2019 - 2021. W przypadku takiej pomocy zastosowanie znajdowały m.in. szczególne przepisy Unii Europejskiej, w tym rozporządzenie nr 2022/2406, w którym określono (art. 1), że Unia zapewnia częściowe finansowanie odpowiadające 50% wydatków poniesionych przez Polskę w celu wsparcia - rynku jaj i mięsa drobiowego poważnie dotkniętego wystąpieniem 392 ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków podtypu H5, które zostały wykryte i zgłoszone przez Polskę między 29 grudnia 2019 r. a 13 maja 2020 r. oraz między 24 listopada 2020 r. a 28 lipca 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznanie odwołania skarżącego wymagało od Prezesa ARiMR dokonania analizy tych, jak i szeregu innych przepisów w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, w tym weryfikacji wszystkich przesłanek przyznania pomocy wnioskowanej przez skarżącego. Skomplikowany charakter sprawy wiązał się w szczególności z koniecznością dokonania analizy skutków wyekspirowania po wydaniu kwestionowanej przez skarżącego decyzji Dyrektora OR ARiMR terminu określonego w art. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 2022/2024 (przepis ten określa, że wydatki poniesione przez Polskę kwalifikują się do częściowego finansowania przez Unię jedynie, jeśli zostały wypłacone beneficjentowi przez Polskę najpóźniej do 30 września 2023 r.). W takich okolicznościach brak rozpoznania odwołania skarżącego w terminie 30 dni od jego otrzymania przez Prezesa ARiMR uznać należy za usprawiedliwiony. Wobec tego, na pełną akceptację NSA zasługuje stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w okresie od wniesienia odwołania do dnia wydania decyzji, tj. 12 grudnia 2013 r. organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i bezczynności.
Nie można przy tym zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że brak było podstaw do uznania, że sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter, skoro organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania podtrzymał stanowisko wyrażone przez Dyrektora OR ARiMR, a zatem opierał się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji. Należy mieć na uwadze, że organ rozpatrujący odwołanie strony jest zobowiązany do przeprowadzenia powtórnego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a to oznacza, iż jest zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie, organ nie ocenia prawidłowości zaskarżonej decyzji tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, ale ponownie rozstrzyga sprawę, orzeka w sposób merytoryczny pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, mających zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, biorąc pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili orzekania.
Z powyższych względów zarzuty sformułowane w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 oraz w związku z art. 36 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przyczynienie się strony postępowania do wydłużenia terminu rozpoznania sprawy przez umawianie terminu wglądów do akt, stanowi ogniwo oceny bezczynności, względnie przewlekłości w działaniu organu rozpoznającego sprawę, podczas gdy do terminów załatwienia sprawy wyrażonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych dla organu, co doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi skarżącego mimo, iż okoliczności powyższe powinny być irrelewantne dla obiektywnej oceny działania organu w toku postępowania administracyjnego", wskazać należy, iż sformułowanie tego zarzutu świadczy o niezrozumieniu przez wnoszącego skargę kasacyjną brzmienia przywołanych przepisów. Wyrażenie zawarte w art. 35 § 5 k.p.a., iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się (...) okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu, należy rozumieć właśnie w ten sposób, że okresy opóźnień spowodowanych z winy strony są relewantne dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności lub przewlekłości, ponieważ okresów tych nie wlicza się do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 § 3, 3a i 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, potrzeba zapewnienia skarżącemu możliwości skorzystania z uprawnień procesowych związanych z dostępem do akt, o co – jak wynika ze znajdującej się w aktach notatki służbowej – pełnomocnik skarżącego zabiegał, a organ trzykrotnie wyznaczał terminy spotkania w tym zakresie, na które jednak pełnomocnik skarżącego dwukrotnie się nie stawił, mogło niewątpliwie wpłynąć na tok rozpoznania sprawy przed organem II instancji i przyczynić się do niezachowania przez Prezesa ARiMR terminu z art. 35 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).