III SA/LU 244/22

III SA/Lu 244/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Iwona Tchórzewska /sprawozdawca/
Robert Hałabis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 291/23 - Wyrok NSA z 2024-03-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 28 ust. 2; art. 29 ust. 1, ust. 1c. ust. 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U. 2018 poz 1936
art. 18 ust. 4
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
Dz.U. 2013 poz 361
§ 4 pkt 5; § 39 ust. 2 pkt 2a
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1; art. 5 ust. 3
Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151; art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.
Uzasadnienie
UZASADANIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2022 r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia [...] 2020 r., nr [...] oraz ustalił skarżącej A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. [...] kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 15 maja 2012 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu decyzją z dnia [...] 2013 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł, w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 – w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha. Jednocześnie organ odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.10 – Użytki przyrodnicze – Natura 2000 i nałożył sankcje wieloletnie w wysokości [...] zł.
W dniu 15 maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2013 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości [...] zł, w ramach pakietu 5, w tym: wariant 5.1 – w wysokości [...],20 zł, do powierzchni [...] ha, wariant 5.10 -– w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha.
W dniu 15 maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, a w dniach 11 czerwca 2014 r. i 16 września 2014 r. złożyła zmiany do wniosku. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2014 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w ramach pakietu 5, w tym: wariant 5.1 – w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha, wariant 5.10 – w wysokości [...] zł, do powierzchni [...] ha.
W dniu 25 maja 2015 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2016 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł w ramach pakietu 5, w tym: wariant 5.1 - w wysokości [...],50 zł, do powierzchni [...],65 ha, wariant 5.10 – w wysokości [...],00 zł, do powierzchni [...] ha.
W dniu 15 marca 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi skarżąca złożyła: umowę dzierżawy z dnia [...] 1998 r., która dotyczyła działek wskazanych we wniosku i została zawarta pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, a J. P., reprezentującym skarżącą, protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania w dzierżawę nieruchomości rolnej, stanowiący załącznik nr [...] do umowy, wykaz gruntów przekazanych w dzierżawę stanowiący załącznik nr [...] do umowy, aneks nr [...] z dnia [...] 1996 r. do umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] 1996 r., aneks nr [...] z dnia [...] 2011 r., z którego wynika, że umowa dzierżawy została zawarta na okres 20 lat, umowę użyczenia zawartą w dniu [...] 2011 r. pomiędzy J. P., a skarżącą, aneks nr [...] z dnia [...] 2016 r. do umowy użyczenia z dnia [...] 2011 r., z którego wynika, że umowa użyczenia obowiązuje do [...] 2020 r. oraz oświadczenie, zgodnie z którym umowę z Agencją Nieruchomości Rolnych zawarł J. P..
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu decyzją z dnia [...] 2017 r. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową za rok 2016 w wysokości [...],80 zł, w ramach pakietu 5, wariant 5.1, do powierzchni [...] ha oraz odmówił przyznania płatności do działek zadeklarowanych w ramach wariantu 5.10 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.
W dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR Zamościu wpłynęły pisma Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w Lublinie informujące, że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w [...], zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P., została wypowiedziana przez Agencję Nieruchomości Rolnych ze skutkiem natychmiastowym z dniem [...] 2011 r. oraz, że w okresie trwania umowy dzierżawy Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P., a skarżącą.
Postanowieniem z dnia 10 września 2018 r. organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016.
Następnie decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu uchylił decyzję z dnia [...] 2017 r. i przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości [...],30 zł w ramach wariantu 5.1 oraz odmówił przyznania płatności do działek zadeklarowanych w ramach wariantu 5.10.
Decyzją z dnia [...] 2019 r., nr [...], Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2019 r.
W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu w dniu 10 czerwca 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącej z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.
Decyzją z dnia [...] 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w łącznej wysokości 303.408,01 zł.
Na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, uzyskanych na mocy decyzji: z dnia [...] 2013 r., z dnia [...] 2013 r., z dnia [...] 2014 r., z dnia [...] 2016 r. oraz decyzji z dnia [...] 2017 r., w łącznej wysokości [...] zł.
Decyzją z dnia [...] 2020 r. nr [...] organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2020 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca podjęła się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 14 marca 2016 r. na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W 2012 r. skarżąca podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 do powierzchni [...] ha oraz wariant 5.10 Użytki przyrodnicze – Natura 2000 do powierzchni [...] ha. Natomiast w 2014 r. skarżąca dokonała zmiany zobowiązania w ramach realizowanego pakietu i ostatecznie powierzchnia realizowanego zobowiązania wyniosła: w wariancie 5.1 –[...] ha oraz w wariancie 5.10 – [...] ha.
We wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 skarżąca w ramach wariantu 5.1 oraz wariantu 5.10 zadeklarowała będące własnością Skarbu Państwa działki ewidencyjne nr: [...] położone w miejscowości D.. Na podstawie przedstawionych przez skarżącą dokumentów ustalono, że skarżąca na dzień 31 maja 2016 r. posiadała tytuł prawny do zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych będących własnością Skarbu Państwa. Powierzchnia tych działek została uwzględniona do płatności za rok 2016. Natomiast z pism nadesłanych w dniach 21 maja 2018 r. i 15 czerwca 2018 r. przez Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Lublinie wynika, że umowa zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P. została wypowiedziana przez Agencję ze skutkiem natychmiastowym z dniem [...] 2011 r. W czasie trwania umowy dzierżawy Agencja nie wyraziła zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P., a skarżącą. Po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w postaci działek ewidencyjnych nr: [...] [...], a tym samym nie spełniła warunku do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
W związku z tym z płatności zostały wykluczone działki rolne zadeklarowane w ramach wariantu 5.1, to jest działki rolne: A (na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha, C (na działkach ewidencyjnych nr [...]) o powierzchni [...] ha, E (na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha, H (na działce ewidencyjnej nr [...], [...]) o powierzchni [...] ha, łącznie o powierzchni [...] ha oraz działki rolne zadeklarowane w ramach wariantu 5.10, to jest działki rolne: B (na działce ewidencyjnej nr [...]) o powierzchni [...] ha, D (na działkach ewidencyjnych nr [...]) o powierzchni [...] ha, łącznie o powierzchni [...] ha.
Konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości było uchylenie decyzji z dnia [...] 2017 r. i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 w wysokości [...] zł z tytułu wariantu 5.1 oraz odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.10.
Powołując się na przepis § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 r. poz. 361, z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), organ odwoławczy wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.
W konsekwencji organ odwoławczy ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...],[...] zł, na którą składały się kwoty: [...],[...] zł za rok 2012, [...],[...] zł za rok 2013, [...] zł za rok 2014, [...] zł za rok 2015 i [...] zł za rok 2016.
Jednocześnie organ stwierdził, że nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, ponieważ kwoty przekraczały równowartość 100 euro. Organ podkreślił również, że wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki organu, ponieważ dopiero w dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu wpłynęły pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Lublinie, z których wynika, że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w [...], zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P., została wypowiedziana przez Agencję ze skutkiem natychmiastowym z dniem [...] 2011 r.
Na skutek skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 marca 2921 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 271/20, uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1936; dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") – po nowelizacji dokonanej 15 marca 2016 r. na podstawie ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337) – w art. 18 ust. 4 stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. Z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 9 marca 2016 r. wynika, że do pomocy finansowej unormowanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności i tej pomocy wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a także zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Sąd zauważył, że przed wskazaną zmianą ani ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ani przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych z 2009 r. i 2013 r nie uzależniały przyznania pomocy od legitymowania się wnioskodawcy tytułem prawnym do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W 2016 r. w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. dodano § 23 ust. 1a, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy, we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do którego ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny.
Nowe uregulowanie zostało wprowadzone na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 kwietnia 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 609). Przepis przejściowy (§ 2) określa, że do przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem 15 marca 2016 r., 2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia 15 marca 2016 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Sąd wskazał, że z powyższych przepisów nie wynika, aby w latach: 2012, 2013, 2014 i 2015, w przypadku zgłoszenia do płatności działek będących własnością Skarbu Państwa, wnioskodawca musiał spełniać nowe kryterium pomocowe określone w art. 18 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz w § 23 ust. 1a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W związku z tym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności za 2016 r., przesądzającej o nieprawidłowościach w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i oznaczającej, że skarżąca nie wywiązała się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, wystąpiły podstawy do żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie. Sąd nie podzielił poglądu organu, że stwierdzony w sprawie brak spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa należy zakwalifikować zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodują obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił, na czym polegały nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego w latach 2012-2015.
W ocenie Sądu sprawa płatności za rok 2016 r. nie budzi wątpliwości, gdyż beneficjent pomocy musiał legitymować się tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a skarżąca takiego tytułu prawnego nie posiadała.
Sąd podkreślił, że zasadą jest zwrot nienależnie pobranych płatności. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu z obowiązku podania podstaw faktycznych ustalenia, że program rolnośrodowiskowy nie był prawidłowo realizowany. Rzeczą organu było odnieść się do podstawowej kwestii, a mianowicie, jak faktycznie wyglądała realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego, z nawiązaniem do wymogów określonych w przepisach określających przesłanki do uzyskania płatności w każdym roku gospodarczym: 2012, 2013, 2014 i 2015. Wyjaśnienie tego zagadnienia było konieczne w aspekcie art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca nie dysponowała gruntami rolnym wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wstrzymywała się od rzeczywistej realizacji przyjętego na siebie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ nie odniósł się do materialnoprawnych przesłanek przyznawania płatności rolnośrodowiskowej i jej zwrotu w kontekście przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych z 2009 i 2013 r.
Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 815/21 oddalił skargę kasacyjną organu.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nowy (dodatkowy) warunek do przyznania płatności rolnośrodowiskowych, w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, ma zastosowanie od chwili jego wprowadzenia, to jest od dnia 30 kwietnia 2016 r. Od tej daty warunek w postaci posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa należy wykazywać we wnioskach o płatności. W tej sytuacji nie mam podstaw do przyjęcia, że za lata 2012-2015 skarżąca nie spełniła "innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu", to jest posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, określonego w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Pogląd ten wzmacnia treść § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w myśl którego inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest: inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Taką sytuacją jest zmiana stanu prawnego w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Podejmując pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2012 r. skarżąca czyniła to w ówczesnych warunkach prawnych niewymagających tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a jedynie posiadania gruntów rolnych rozumianych jako faktyczne użytkowanie. Skarżąca nie mogła antycypować, że ustawodawca w piątym roku realizacji zobowiązania wprowadzi w istocie nowy warunek przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Taką sytuację należy zatem traktować jako przypadek, o jakim mowa w § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do zakwestionowania zasadności płatności za lata 2012-2015 organ winien podać podstawy faktyczne świadczące o tym, że program rolnośrodowiskowy nie był prawidłowo realizowany.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2022 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2020 r. oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności łącznej wysokości [...] zł.
Organ podtrzymał ustalenia co do ujawnienia w 2018 r., że skarżąca w roku 2016 nie posiadała tytułu prawnego do zadeklarowanych do płatności gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w związku z czym nie spełniała warunku do przyznania do tych działek płatności rolnośrodowiskowej. Organ podkreślił, że w konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2019 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] 2017 r. przyznająca płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości [...] zł oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości [...] zł.
W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że kwota stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą płatności przekazaną na rachunek skarżącej na podstawie pierwotnej decyzji z dnia [...] 2017 r. (145.959,80 zł) a kwotą płatności przyznanych w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2019 r. (87.666,30 zł), stanowi płatności pobrane nienależnie. Z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której skarżąca uzyskała płatność rolnośrodowiskową na rok 2016, skarżąca utraciła bowiem uprawnienie do uzyskania płatności na rok 2016 w pierwotnej wysokości. W związku tym wypłacone skarżącej środki w wysokości [...],50 zł zostały pobrane nienależnie.
Ponadto organ podniósł, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji zobowiązań wynikających z wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2012 r. do dnia 14 marca 2016 r. W roku 2012 skarżąca zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 5; w wariancie 5.1 – na powierzchni [...] ha oraz w wariancie 5.10 – na powierzchni [...] ha. W wyniku zmian zobowiązania w kolejnych latach, w roku 2014 powierzchnia realizowanego zobowiązania wynosiła: w wariancie 5.1 – [...],[...] ha oraz w wariancie 5.10 – [...] ha.
Podczas postępowania dotyczącego płatności na rok 2016 ustalono, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na ten rok strona zadeklarowała w wariancie 5.10 działki rolne o powierzchni [...] ha. Natomiast po wykluczeniu działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha, powierzchnia deklarowana kwalifikowana w ramach wariantu 5.10 wynosiła 3,17 ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 5.10 wyniosła zaś [...] ha, gdyż kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni następujących działek rolnych:
- w przypadku części działki TA wariant 5.10 (działka ewidencyjna nr [...]) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni ([...] ha) wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów [...] ha (powierzchnia stwierdzona [...] ha),
- w przypadku części działki TC wariant 5.10 (działka ewidencyjna nr [...]) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni (0,50 ha) wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów [...] ha (powierzchnia stwierdzona 0,00 ha).
Łącznie stwierdzono zmniejszenie powierzchni obszaru objętego zobowiązaniem o [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 5.10, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 48,83%. W związku z tym w oparciu o art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w odmówiono przyznania skarżącej w 2016 r. płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.10.
Wobec ustalenia zmniejszenia w 2016 r. powierzchni obszaru objętego zobowiązaniem organ wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarżąca na podstawie § 39 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest także zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata wcześniejsze. Mianowicie za lata 2014 oraz 2015 zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach wariantu 5.10, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem (1,04 ha) do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant (5 ha). Uwzględniając stawkę płatności, która w latach 2014 i 2015 wynosiła [...] zł/1 ha, organ ustalił, że za rok 2014 zwrotowi podlega kwota w wysokości [...] zł ([...] ha/5 ha x [...] zł) oraz za rok 2015 – kwota [...] zł ([...] ha/5 ha x [...] zł).
W konsekwencji organ stwierdził, że łącznie kwota podlegająca zwrotowi z tytułu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych wynosi [...],50 zł, na którą składają się kwoty: [...] zł za rok 2014, [...] zł za rok 2015 oraz [...] zł za rok 2016.
Organ podkreślił, że każda z wymienionych kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 907/2014. Tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności przewidziane w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. Płatności nie zostały bowiem dokonane na skutek pomyłki organu. Płatności za 2016 r. zostały wypłacone na podstawie decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] 2017 r. Natomiast dopiero w dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu wpłynęły pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w Lublinie, z których wynika, że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w [...], zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych, a J. P., została wypowiedziana przez Agencję ze skutkiem natychmiastowym z dniem [...] 2011 r.
Organ wskazał również, że decyzja nr [...] z dnia [...] 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego została doręczona przed upływem terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z dnia 23 grudnia 1995 r. z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 2988/95). W ocenie organu za moment powstania nieprawidłowości należało uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2016, to jest dzień 15 marca 2016 r. Czteroletni bieg terminu przedawnienia wynikający z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 został zaś przerwany przez pierwsze powiadomienie strony w sprawie nieprawidłowości. Zatem skarżąca jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności w kwocie [...],50 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia następującego po upływie 60 dni od daty doręczenia decyzji.
[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję z dnia [...] 2022 r., zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 7, art. 77 i art. [...] § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji twierdzeń Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 15 maja i 15 czerwca 2018 r. o braku po stronie skarżącej tytułu do dysponowania gruntami Skarbu Państwa w roku 2016 i w latach następnych;
b) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez wydanie decyzji o zwrocie płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2007-2013, mimo pozostawania w obrocie prawnym decyzji te płatności przyznających;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, poprzez brak zastosowania tych przepisów mimo, że:
- błąd w ustaleniach faktycznych, związanych z przyznaniem stronie płatności, został wykluczony przez organ pierwszej instancji na skutek pisma KOWR z dnia 15 maja i 15 czerwca 2018 r., a przez to zaskarżona decyzja mogła być wydana jedynie do 15 czerwca 2019 r.;
- wydania decyzji o zwrocie płatności rolnośrodowiskowych po upływie 12 miesięcy od momentu ustalenia zaistnienia błędu po stronie skarżącej, związanego z zadeklarowaniem płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2016.
Powołując się na tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia [...] 2019 r. nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia [...] 2020 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...],[...] zł i ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...],[...] zł.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym i właściwie ocenionym materiale dowodowym. Rozstrzygając w sprawie organ nie dopuścił się także mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1, ust. 1c. ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157). Przepis ten zawiera samoistną przesłankę wydania decyzji ustalającej kwotę przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy środki publiczne; 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowe, przeznaczone na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały przyznane nienależnie lub zostały pobrane w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków. Ustalenie kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w ust. 1, następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1c art. 29 ). Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2 art. 29).
Powołany przepis nakazuje zatem właściwemu organowi wydanie decyzji ustalającej kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Decyzja nie ma charakteru uznaniowego; obowiązkiem organu jest jej wydanie, jeżeli do nienależnego pobrania doszło, a nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych uzasadniających odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i żądania ich zwrotu.
Jak stanowi art. 28 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Na mocy art. 28 ust. 2 tej ustawy pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; 2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; 4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.
Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego przyznania lub pobrania w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, występuje niewątpliwie wówczas, gdy środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego. W takiej sytuacji zadaniem organu w postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranych płatności nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, to jest czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną oraz czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II GSK 822/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, że decyzja o przyznaniu środków została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do przyznania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r. sygn. II GSK 1302/17).
W okolicznościach niniejszej sprawy, po wznowieniu postępowania dotyczącego przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] 2017 r. przyznającą powyższą płatność w kwocie [...],[...] zł z tytułu wariantu 5.1 – do powierzchni [...],[...] ha oraz odmawiającą przyznania płatności w ramach wariantu 5.10 i przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w wysokości [...],[...] zł z tytułu wariantu 5.1. – do powierzchni [...] ha oraz odmówił przyznania płatności w ramach wariantu 5.10. Podstawę uchylenia dotychczasowej decyzji stanowiło ustalenie w oparciu o nieznane wcześniej organowi dokumenty, że skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, obejmujących działki ewidencyjne nr: [...] [...] miejscowości D., na których położone były działki rolne zadeklarowane przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Natomiast wymóg posiadania tytułu prawnego do zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności w ramach działania rolnośrodowiskowego gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa obowiązywał w 2016 r. na mocy art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2138), w brzmieniu nadanym przepisem art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach z w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337).
Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia [...] 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2019 r., nr [...], a skarga wniesiona przez stronę od ostatnio wymienionej decyzji została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem wydanym w dniu 22 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 84/20, a nie – jak podnosi skarżąca w skardze – postanowieniem wydanym w sprawie III SA/Lu 515/19, która to sprawa dotyczy innych stron. Postanowienie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 84/20 jest prawomocne. Zatem decyzja wydana w przedmiocie uchylenia wcześniejszej decyzji przyznającej skarżącej płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...],[...] zł i przyznająca z tego tytułu płatność w niższej kwocie [...],[...] zł jest ostateczna i prawomocna. Nie zachodzą zatem podstawy do jej kwestionowania w niniejszym postępowaniu dotyczącym kontroli legalności decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydanej w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej istotna jest okoliczność, że decyzja ta została podjęta w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wcześniej w tej sprawie wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 271/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2020 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...],[...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 815/21, oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu pierwszej instancji.
Na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji, a także sądu, oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi w tym orzeczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt I GSK [...]).
Natomiast już rozstrzygając w sprawie III SA/Lu 271/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie ma uzasadnionych przyczyn do uznania, iż decyzja Dyrektora Lubelskiego Oddziału ARiMR z dnia [...] 2019 r. nr [...], kończąca ostatecznie postępowanie wznowieniowe, powinna podlegać kontroli w niniejszej sprawie i jako wadliwa - podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie przepisu art. 135 p.p.s.a.
W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącej zmierzające do podważenia ustaleń, które stały u podstaw wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...] 2019 r., a także kwestionujące sposób wydania tej decyzji z powodu jej podpisania przez działającą z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu M. K., która podpisała również wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] 2017 r. Tożsame zarzuty były powoływane przez skarżącą w skardze wniesionej w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 271/20 i zostały negatywnie ocenione przez Sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekający w sprawie o sygn. III SA/Lu 271/20 uznał także za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który przewiduje, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Jak podkreślił Sąd, okoliczność, że w obrocie prawnym pozostają decyzje przyznające płatność za lata poprzedzające rok 2016, nie oznacza, że rozstrzygnięcie o zwrocie płatności nie mogło zapaść w tej sprawie.
Jak bowiem zostało to już wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Lu 271/20, postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia kwoty przyznanych nienależnie lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ma charakter samodzielny.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. III SA/Lu 271/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że sprawa płatności za 2016 r. nie budzi wątpliwości w zakresie obowiązku beneficjenta legitymowania się tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także co do tego, że skarżąca tytułu prawnego do działek należących do tego Zasobu nie posiadała, czego dowodem są pisma Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Lublinie. Z pism tych wynika mianowicie, że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w [...], zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych, a J. P., została wypowiedziana przez Agencję ze skutkiem natychmiastowym z dniem [...] 2011 r. i w okresie trwania umowy dzierżawy Agencja Nieruchomości Rolnych nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P., a spółką [...].
Wobec wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania przytoczoną oceną prawną Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nieskuteczny jest zarzut naruszenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych płatności przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji twierdzeń Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zawartych w pismach, które wpłynęły do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. informujących o braku po stronie skarżącej tytułu do dysponowania gruntami Skarbu Państwa w roku 2016.
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu, że kwota [...],50 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą [...] zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 przyznaną i wypłaconą skarżącej na podstawie decyzji z dnia [...] 2017 r., a kwotą rzeczywistej należności z tego tytułu w wysokości [...] zł, wynikającej z wydanej na skutek wznowienia decyzji z dnia [...] 2019 r., stanowi płatności nienależnie pobrane.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśniono także przesłanki uznania za nienależnie pobraną kwoty [...] zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na rok 2014 i rok 2015.
Zgodnie bowiem z przepisem § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., dodanego przez § 1 pkt 15 lit. a tiret drugie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 324), zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dniem 15 marca 2014 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.
W § 4 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego został wymieniony pakiet 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000. Pakiet ten był realizowany przez stronę skarżącą. Przy tym, jak prawidłowo ustalono w zaskarżonej decyzji, a co pozostaje w zgodzie z ustaleniami przyjętymi za podstawę ostatecznej decyzji z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 oraz treścią decyzji przyznających płatności rolnośrodowiskowe na lata 2014 i 2015, powierzchnia zadeklarowana w ramach wariantu 5.10 Użytki przyrodnicze – Natura 2000 w latach 2014, 2015 oraz 2016 wynosiła 5 ha. Natomiast w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności na rok 2016 w ramach kontroli administracyjnej, przeprowadzonej w oparciu o bazę referencyjną Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), wykluczono powierzchnię [...] ha w ramach działki rolnej TA oraz powierzchnię [...] ha w ramach działki rolnej TC, łącznie [...] ha.
W konsekwencji uprawnione było stwierdzenie przez organ, że skarżąca zmniejszyła obszar, na którym powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 5.10. To zaś skutkowało wypełnieniem przewidzianej w § § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego przesłanki zwrotu części przyznanych na rok 2014 oraz na rok 2015 płatności ramach wariantu 5.10, odpowiadających procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem ([...] ha) do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant (5 ha). Mając na względzie wysokość płatności za 1 ha organ prawidłowo ustalił, że w przypadku płatności pobranych w latach 2014 i 2015 zwrotowi podlegają kwoty po [...] zł, to jest łącznie kwota [...] zł.
Jak bowiem wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Lu 271/20, w przepisie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 z 28 stycznia 2011, dalej jako "rozporządzenie nr 65/2011") przewidziano, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Zatem łącznie kwota płatności nienależnie pobranych przez skarżącą za lata 2014, 2015 oraz 2016 wynosi [...] zł, co stanowi sumę kwot [...] zł (za rok 2014), [...] zł (za rok 2015) oraz [...] zł (za rok 2016). Ustalenia i ocena dokonana w tym zakresie w zaskarżonej decyzji są prawidłowe.
Niezasadny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z 31 lipca 2014 r., dalej jako "rozporządzenie nr 809/2014"). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Stosownie zaś do art. 5 ust. 3 akapit pierwszy obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. W akapicie drugim ust. 3 art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 przewidziano, że jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Z kolei przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 przewiduje, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach (akapit pierwszy). Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności (akapit drugi art. 7 ust. 3).
Zdaniem strony skarżącej ze względu na przywołaną treść art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 decyzja o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej mogła być wydana jedynie do dnia 15 czerwca 2019 r. Stanowisko to nie jest jednak uprawnione. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie III SA/Lu 271/20, a która to ocena jest w niniejszej sprawie wiążąca na mocy art. 153 p.p.s.a., w okolicznościach sprawy nie można mówić o pomyłce organu w sytuacji, gdy płatności rolnośrodowiskowe zostały przyznane i wypłacone skarżącej na jej wniosek na podstawie stosownych decyzji. Przyznając płatności organ nie popełnił pomyłki. W konsekwencji chybiona jest argumentacja skarżącej oparta na założeniu, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu.
Sąd podziela stanowisko organu, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia określonego w rozporządzeniu rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r. z późn. zm.). W świetle art. 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia ma ono na celu ochronę interesów finansowych Wspólnot Europejskich (obecnie Unii Europejskiej) i ustanawia ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych oraz kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/951, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach sprawy momentem dopuszczenia się nieprawidłowości jest dzień, w którym skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności, pomimo braku spełnienia wszystkich warunków jej przyznania, a zatem dzień 15 marca 2016 r. Jednocześnie czteroletni okres przedawnienia został przerwany na skutek doręczenia stronie decyzji z dnia [...] 2019 r. nr [...] ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności. Ponieważ po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana przed upływem terminu przedawnienia.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo także wywiedziono w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że żadna z kwot nienależnie pobranych płatności nie przekracza kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. W związku z tym nie zachodzą podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Zatem przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie III SA/Lu 271/20 i wykonał sformułowane przez Sąd wytyczne co do dalszego postępowania. Organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Nie zachodzą zatem przewidziane w art. 145 p.p.s.a. przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wskazanych już wyżej nie zachodziły także podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] 2019 r. nr [...] oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu z dnia [...] 2019 r. nr [...].
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.