I GSK 290/26

I GSK 290/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Koszty sądowe
Sygn. powiązane
III SA/Gl 256/25 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2025-10-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 § 2 pkt 4,  art. 58 § 1 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 383
art. 286 § 1
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 256/25 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi A. J. na czynność Wojewody Śląskiego z dnia 9 stycznia 2025 r. nr RWII.805.3.2800.2024 w przedmiocie wpisu na listę podmiotów wykluczonych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 21 października 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 256/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), w pkt 1/ odrzucił skargę A. J. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na czynność Wojewody Śląskiego (organ, Wojewoda) z dnia 9 stycznia 2025 r., nr RWII.805.3.2800.2024 w przedmiocie wpisu na listę podmiotów wykluczonych; w pkt 2/ zwrócił skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. (złożonym za pośrednictwem ePUAP), A. J. zwróciła się do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach o wyjaśnienie:
"- na jaką "listę podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację [...]" zostały wpisane podmioty: I. sp. z o.o., F. sp. z o.o., E. sp. z o.o. przez Śląski Urząd Wojewódzki?
- jakie przepisy regulują zasady dokonywania wpisów na w/w listę, jej przetwarzania i usuwania? kto prowadzi w/w listę?
- jaki był powód dokonania wpisu w/w podmiotów na tę listę i kiedy został dokonany?
- kiedy i z jakiego powodu na w/w listę została wpisana spółka Z. sp. z o.o. (dawna K. sp. z o.o.)? "
Wojewoda Śląski, pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. poinformował ww. skarżącą, że:
- podmioty I. sp. z o. o., F. sp. z o. o. i E. sp. z o.o. zostały "wypisane" na listę podmiotów wykluczonych, o której mowa w punkcie 8.1.9 Programu [...];
- zasady dokonywania wpisów na listę podmiotów wykluczonych, jej przetwarzania i usuwania reguluje punkt 8.1.9 ww. Programu, opracowany przez ministra właściwego do spraw rodziny na podstawie przepisów ustawy [...], listę prowadzi minister właściwy do spraw rodziny;
- powodem wpisania tych podmiotów na listę były przesłanki, o których mowa w punkcie 8.1.8.6 Programu, a Wojewoda przekazał ministrowi informację o wykluczeniu tych podmiotów z dofinansowania niezwłocznie po ustaleniu ziszczenia się tych przesłanek;
- powodem wpisania spółki Z. sp. z o.o. (dawniej K. sp. z o.o.) na listę podmiotów wykluczonych, o której mowa w punkcie 6.1.11 Resortowego programu [...] i w konsekwencji na listę podmiotów wykluczonych, o której mowa w punkcie 8.1.9 Programu, były przesłanki, o których mowa w punktach 6.1.10.2, 6.1.10.4, 6.1.10.5, 6.1.10.6 ww. Resortowego programu, a Wojewoda przekazywał ministrowi informację o wykluczeniu tego podmiotu z dofinansowania niezwłocznie po ustaleniu ziszczenia się przesłanek.
Skargę na powyższą czynność Wojewody z dnia 9 stycznia 2025 r. wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) w związku z art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy czynności, a w szczególności brak ustalenia stanu faktycznego, co uniemożliwiło poznanie motywów, którymi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Jednocześnie w oparciu o wskazane zarzuty domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że podstawą do odstąpienia przez Wojewodę od zawarcia umowy jest wykluczenie podmiotu na podstawie punktów 8.1.8.1. - 8.1.8.7. Programu [...]. W badanej sprawie wykluczenie z Programu było konsekwencją toczących się postępowań administracyjnych oraz postępowania karnego dotyczących poprzednich edycji Programu, w których stroną była K. Sp. z o.o. w K., a obecnie Z. Sp. z o.o. Organ wyjaśnił, że K. Sp. z o.o. zawarła z Wojewodą Śląskim umowę nr [...] z dnia [...] września 2021 r. oraz umowę nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Spółka nie rozliczyła otrzymanej dotacji z tytułu obu umów. Organ poinformował również, że w tej sprawie toczy się także postępowanie karne (sygn. akt [...]) w związku między innymi z podejrzeniem popełnienia czynu z art. 286 § 1 Kodeksu karnego, w którym pokrzywdzonym, oprócz Wojewody, jest miasto K. i województwo [...].
Sąd I instancji postanowieniem z dnia 21 października 2025 r. skargę odrzucił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgłoszenie/wpisanie spółki i skarżącej przez Wojewodę do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności (pisma stanowiącego część korespondencji) było rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków spółki, czy też skarżącej. Podobnie, zdaniem Sądu, nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej czynność przekazania przez Wojewodę informacji o wpisie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych, jak również pismo z dnia 9 stycznia 2025 r. informujące stronę o tym fakcie. Sąd wyjaśnił, że samo zgłoszenie/wpisanie nie ma wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent, i jest to czynność wtórna wobec wcześniej ujawnionej merytorycznej podstawy wykluczenia.
Sąd I instancji podkreślił również, że pismo z dnia 9 stycznia 2025 r. stanowi jedynie pismo informacyjne i sporządzone zostało w odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytanie, zawarte we wniosku z dnia 22 listopada 2024 r., i również z tej przyczyny nie mieści się w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd I instancji dodał, że wpisanie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych przez Wojewodę oraz następnie przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania jest czynnością materialno-techniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr (tu: Ministra właściwego ds. rodziny) stwierdzeniem zaistnienia (wcześniej) jednej z przesłanek wykluczenia wskazanych w pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7 Programu. Ma zatem wyłącznie funkcję informacyjną, gdyż o wcześniejszym wykluczeniu podmiotu zadecydowały tylko i wyłącznie przesłanki merytoryczne wymienione w pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7 Programu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości.
Na zasadzie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 1 art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mające istoty wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wpisanie podmiotu na listę podmiotów wykluczonych oraz przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania może być objęte nie może być przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem brak jest podstaw do uznania, że bezpośrednim skutkiem skarżonej czynności jest rozstrzygnięcie przez organ kwestii praw lub obowiązków spółki, co doprowadziło do odrzucenia skargi, podczas, gdy wpis na listę powoduje zaistnienie samodzielnej obligatoryjnej przesłanki odstąpienia od podpisania umowy albo rozwiązania umowy.
Na zasadzie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a to punktu 8.1.9. Programu [...], poprzez uznanie, iż w ustalonym stanie faktycznym wpis na listę nastąpił z mocy prawa po zajściu przesłanek o których mowa w pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7 Programu, podczas gdy skarżąca nigdy nie powinna znaleźć się na liście ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych, bowiem skarżąca nigdy nie była objęta dofinansowaniem z Programu, a zatem nie może być ostatecznym odbiorcą wsparcia.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; ewentualnie, skarżąca wniosła na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Śląski wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o oddalenie skargi w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na podstawie art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą niniejszego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Mając zatem na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy wpisanie skarżącej na listę podmiotów wykluczonych oraz przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Komplementarny charakter zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
W związku z poczynionymi powyżej uwagami, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.
Zgodnie z punktem 8.1.9. Programu [...] (dalej: Program), Wojewoda przekazuje Ministrowi (minister właściwy do spraw rodziny) listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania na podstawie pkt. 8.1.8.2. – 8.1.8.7. niezwłocznie po zaistnieniu zmian w jej treści polegających w szczególności na dodaniu do niej nowych podmiotów, a Minister przekazuje ją pozostałym wojewodom. Wojewoda informuje wnioskodawcę o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz informuje ostatecznego odbiorcę wsparcia o rozwiązaniu z nim umowy.
Jak wynika z akt administracyjnych, Wydział [...] w K. przekazał do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego informację o połączeniu prowadzonych postępowań karnych (sygn. akt [...]) w sprawie podmiotu G. J. oraz w sprawie podmiotu K. sp. z o.o. (obecnie Z. sp. z o.o.), podejrzanym o popełnienie czynu z art. 286 § 1 Kodeksu karnego w którym pokrzywdzonym, oprócz Wojewody jest Miasto K. i województwo [...]. Prowadzone postępowanie w sprawie spółki K. sp. z o.o. (obecnie Z. sp. z o.o.) dotyczy okresu, gdy spółką zarządzała także A. J. (jako członek Zarządu) oraz gdy A. J. była wspólnikiem spółki.
W związku z powziętą przez organ informacją o prowadzonych postępowaniach administracyjnym oraz postępowaniu karnym przeciwko osobie wchodzącej w skład podmiotu wnioskującego o dofinansowanie z Programu [...], a dotyczącym zarzutów w zakresie wcześniejszych edycji Programu, Wojewoda wpisał Z. sp. z o.o. (dawniej: K. sp. z o.o.) na listę podmiotów wykluczonych z dofinansowania w ramach Programu [...].
Mając na uwadze opisane okoliczności faktyczne sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, iż wpisanie spółki i skarżącej na listę podmiotów wykluczonych przez Wojewodę oraz następnie przekazanie ministrowi właściwemu do spraw rodziny informacji o wykluczeniu podmiotu z dofinansowania było czynnością pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta miała bowiem wyłącznie funkcję informacyjną, gdyż o wcześniejszym wykluczeniu podmiotu decydują tylko i wyłącznie przesłanki merytoryczne wymienione w punktach 8.1.8.2. – 8.1.8.7. Programu.
Samo zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych nie może być uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tak samo, czynność przekazania przez Wojewodę informacji o wpisie na listę podmiotów wykluczonych i pismo informujące stronę o tym fakcie nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.
Wprowadzenie ograniczenia kognicji sądu administracyjnego do aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie narusza istoty prawa do sądu. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. SK 21/99), nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu – które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury, (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufania do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają, więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.