I GSK 2892/18

I GSK 2892/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Cezary Kosterna
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1327/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-03-14
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
art. 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1327/17 w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa oddala skargę kasacyjną. NSA/wyr.1 – wyrok
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1327/17 oddalił skargę Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 maja 2017 r. nr FG3.4144.3.2017 w przedmiocie zwrotu należności do budżetu państwa.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Powiat S.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), zarzucił:
1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 z późn. zm., dalej: u.f.p.) w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a) u.f.p., poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji tychże przepisów, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż czynsz i opłaty eksploatacyjne nie stanowią jednolitej należności, co miałoby znaczenie dla wysokości kwot należnych z tego tytułu Skarbowi Państwa, podczas gdy dostarczanych przez Powiat S. wyrobów i usług nie można traktować jako świadczenia odrębnego od czynszu najmu lub dzierżawy i definiować jako "opłaty eksploatacyjne", albowiem przedmiotem świadczenia na rzecz najemców i dzierżawców jest usługa główna, tj. najem lub dzierżawa powierzchni, a koszty dodatkowe (pomocnicze), w tym opłaty z tytułu mediów ("opłaty eksploatacyjne"), służą realizacji tegoż celu, a tym samym, stanowią element rachunku kosztów zmierzający do ustalenia kwoty odpłatności za usługę najmu lub dzierżawy, gdyż - z ekonomicznego punktu widzenia - dopełniają świadczenie zasadnicze jakim jest najem/dzierżawa i nie należy sztucznie oddzielać ich od tegoż świadczenia, co potwierdza tezę, iż najem/dzierżawa powierzchni oraz za opłaty media stanowią świadczenie jednolite;
2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 111 pkt 14 u.f.p. w zw. z art. 111 pkt 8 u.f.p., poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji tychże przepisów, a w konsekwencji niewłaściwie przyjęcie, iż opłaty za media stanowią odrębne od usługi najmu lub dzierżawy świadczenie, które należy kwalifikować jako sprzedaż majątku, rzeczy i praw, podczas gdy dopełniają one świadczenie zasadnicze jakim jest najem lub dzierżawa powierzchni, co czyni zasadnym przyjęcie, iż należy traktować je jako świadczenie jednolite, albowiem dopełniają świadczenie zasadnicze jakim jest usługa najmu powierzchni, a tym samym, jako nierozerwalne, nie mogą być sztucznie oddzielane od tegoż świadczenia;
3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a u.f.p w zw. z art. 111 pkt 14 u.f.p. w zw. z art. 111 pkt 8 u.f.p. poprzez błędną wykładnię tychże przepisów przez Sąd I instancji, a w konsekwencji przyjęcie, iż bez znaczenia - dla zakwalifikowania czynszu i opłat eksploatacyjnych, jako świadczenia jednolitego - pozostają zapisy umów najmu i dzierżawy, albowiem o wysokości rozliczeń opłat eksploatacyjnych decydują przepisy prawa, podczas gdy właściwa egzegeza zapisów umownych oraz kontekstu sytuacyjnego, prowadzi do wniosku o nierozłączności świadczenia, gdyż podmioty gospodarujące na nieruchomościach po byłym Terminalu Towarowych Odpraw Celnych (dalej; "TTOC") i Drogowym Przejściu Granicznym (dalej: "DPG") nie zawierałyby rzeczonych umów, gdyby nie fakt że opłaty za media nie stanowiły celu samego w sobie, lecz były środkiem do pełnego zrealizowania lub wykorzystania usługi zasadniczej, jaką była usługa najmu/dzierżawy.
4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1 - 5 u.f.p., poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a w konsekwencji powtórzenie za organem, iż Powiat S. jest zobowiązany do zwrotu do budżetu państwa nieodprowadzonych "opłat eksploatacyjnych", pobieranych od najemców, dzierżawców oraz władających nieruchomościami po byłym TTOC i DPG w Ś., podczas gdy Skarżący kasacyjnie, traktował opłaty za media jako element świadczenia zasadniczego, jakim jest usługa najmu/dzierżawy, a tym samym - z uwagi na jednorodność tegoż świadczenia - nie miał obowiązku przekazywania tychże opłat na rzecz budżetu państwa, albowiem winien to czynić w ramach pobieranego od najemców oraz dzierżawców czynszu za korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa, jako usługi zasadniczej, co uzasadnia wadliwość stanowiska organu w tymże zakresie;
5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198 ze zm., dalej: "u.d.j.s.t."), poprzez ich błędną wykładnię oraz subsumpcję przez Sąd I instancji, a w konsekwencji przyjęcie, iż Powiat S. był zobowiązany do odprowadzenia na rzecz budżetu państwa 95% pobranych - od najemców, dzierżawców i innych władających nieruchomościami po byłym TTOC i DPG - "opłat eksploatacyjnych", podczas gdy opłaty za media stanowiły element świadczenia zasadniczego, jakim jest usługa najmu oraz dzierżawy, co bezspornie przemawia za tym, iż Skarżący kasacyjnie nie był obowiązany do przekazywania w/w opłat na rzecz Skarbu Państwa, co - z uwagi na jednorodność świadczenia - powinien był czynić w ramach odprowadzanego czynszu, z których to kwot 25% stanowi dochód Powiatu;
6) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 w zw. 1 z art. 111 pkt 8 i pkt 14 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Starosta S. - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, polegające na gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa - pobierał opłaty za media od najemców bądź dzierżawców prowadzących działalność na terenie TTOC i DPG w Ś., podczas gdy opłaty te były wyłącznie wnoszone za pośrednictwem Starosty S., stanowiąc tym samym jedynie przychód budżetowy, stosownie do brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. e lub 5 u.f.p.;
7) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1-5 u.f.p., poprzez niewłaściwie ich zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Powiat S. był zobowiązany do przekazania do budżetu państwa 95% pobranych od najemców/dzierżawców opłat za media ("opłaty eksploatacyjne"), podczas gdy wskazane opłaty stanowią tylko i wyłącznie przychód, a nie dochód budżetowy, co implikowało wadliwym zastosowaniem tychże przepisów;
8) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 255 ust. 4 u.f.p., poprzez błędną wykładnię tychże przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż zawarte w art. 255 ust. 1 u.f.p. ustawowe określenie "przekazuje pobrane dochody" rozumieć należy jako dochody przekazane przez zobowiązane podmioty na rachunek bankowy jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy sformułowanie to odnosi się tylko i wyłącznie do dochodów, które w momencie wydania decyzji - o której mowa w art. 255 ust. 4 u.f.p. - muszą znajdować się na rachunku bankowym jednostki samorządu terytorialnego, co jest równoznaczne z przyjęciem, iż pojęcie "nieprzekazywane dochody budżetowe" tyczą się pobranych uprzednio (od w/w podmiotów) wierzytelności pieniężnych, które na dzień wydania przez dysponenta części budżetowej decyzji administracyjnej znajdują się na rachunku jednostki samorządu terytorialnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem środki finansowe do zwrotu których zobowiązano Powiat zostały przez Skarżącego spożytkowane;
9) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż organ II instancji nie ustosunkował/nie odniósł się (pominął milczeniem) do większości zarzutów podniesionych przez Powiat S. w treści odwołania z dnia 9 marca 2017 r., co stanowi o uchybieniu naczelnej zasadzie przekonywania, prowadzenia postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników oraz zasadzie dwuinstancyjności, a w konsekwencji zaświadcza o wadliwości wydanej przez organ decyzji;
10) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż decyzja Wojewody L. z dnia 8 lutego 2017 r., znak: [...] została utrzymana w mocy przez organ II instancji, podczas gdy zapadła z rażącym naruszeniem przepisów postępowania;
11) rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym wskazanie przez Sąd I instancji, iż niepodpisanie załączników stanowiących integralną cześć decyzji nie dyskwalifikuje samej decyzji, podczas gdy niepodpisanie przez osobę upoważnioną do wydania decyzji załączników stanowiących integralną część decyzji - do tegoż orzeczenia dołączonych - powoduje, iż wydana przez organ I instancji decyzja nie może być kwalifikowana jako wydana w sposób prawidłowy - jako właściwie podpisana - co obligowało Sąd I instancji do uwzględnienia skargi Powiatu S. i uchylenia zaskarżonej decyzji;
12) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez ogólnikowe odniesienie się do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, co dowodzi, że kontrola działań organu administracji - dokonana przez Sąd I instancji - nie była przeprowadzona w sposób właściwy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił argumentację zawartą w skardze kasacyjnej załączając kopię wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną.
Jak wynika z art. 174 pkt 2 ppsa zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, gdy wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa może mieć nie jakikolwiek, ale istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ppsa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji.
Autor skargi kasacyjnej podnosząc liczne zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie próbuje nawet wykazać, jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazywane uchybienia. Nie wskazuje, jaki wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji miałoby przeprowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazywanych uchybień. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej (pkt 9-12 petitum skargi kasacyjnej) w ogóle nie odnosiły się do kwestii ustalenia stanu faktycznego (naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80). Ponadto w uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa procesowego nie wykazano, jaki istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) mogłyby mieć wskazane tam uchybienia. Dlatego też wobec braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania odnosząc się do tych zarzutów łącznie, zwłaszcza, że stan faktyczny ustalony w sprawie był w istocie nie kwestionowany, a spór zasadniczo dotyczył wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego co do charakteru opłat eksploatacyjnych. Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych wskazujące na obowiązek organu odwoławczego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania nie odnoszą się do obowiązków sądu administracyjnego kontrolującego decyzję w ramach rozpatrywania skargi na nią. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną badającą sprawę w jej całokształcie, lecz kontroluje tylko zgodność decyzji z prawem, mogąc ją wyeliminować z obrotu prawnego tylko w przypadku stwierdzenia jej nieważności, naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynika sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd I instancji odniósł się do zarzutów dotyczących odmowy wyłączenia z udziału w sprawie pracowników organu. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej nie podważa oceny tej kwestii przez Sąd I instancji, nie wskazuje jaki istotny wpływ na wynik sprawy (postępowania sądowoadministracyjnego) miałoby ewentualne uznanie przez Sąd I instancji konieczności wyłączenia tych pracowników. Sąd I instancji również odniósł się do zarzutu niepodpisania załączników do decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tą podziela. Załącznik do decyzji stanowiąc jej integralną część co do zasady powinien być podpisany przez reprezentującego organ. Jednak w realiach tej sprawy Sąd I instancji słusznie zauważył, że przedmiotowe załączniki stanowiły zestawienia liczbowe kwot, których łączne wyniki jako stanowiące o treści decyzji, zostały zawarte w samym uzasadnieniu decyzji, podpisanym przez przedstawiciela organu. Tak więc decyzja nawet i bez tych załączników była kompletna i zrozumiała, podobnie jak motywy jej wydania.
Tak więc Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujących potrzebę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., dokonał więc kontroli działalności organów administracji zgodnie z art. 3 § 1, stosując przewidziane prawem środki określone w ustawie, to jest oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, przedstawia argumentację Sądu I instancji w sposób pozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę prawidłowości tego wyroku w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.
Biorąc to wszystko pod uwagę należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania postawione w skardze kasacyjnej (pkt. 9-12 petitum skargi kasacyjnej) za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że zarzuty podniesione w pkt. 1-6 petitum skargi kasacyjnej dotyczą w istocie kwestii, to jest czy opłaty eksploatacyjne (opłaty pobierane za udostępnianie korzystającym z nieruchomości ogrzewanie, energię elektryczną, wodę itp.) stanowią element świadczenia zasadniczego, jakim jest usługa najmu, od których traktowanych łącznie Powiat S. powinien odprowadzać do budżetu Państwa 75% (jak chce Skarżący), czy też odrębnie. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że opłaty eksploatacyjne, ze względu na to, że Powiat nie otrzymał dotacji celowych na utrzymanie TTOC i DPG stanowić mają wyłącznie charakter zwrotny i nie powinny w ogóle być przekazywane do budżetu państwa. Dlatego też do zarzutów tych, ze względu na ich komplementarny charakter, należało odnieść się łącznie. Należy przy tym zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może polegać zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Autor skargi kasacyjnej ponosząc zarzucenie prawa materialnego, nie wskazuje precyzyjnie, którą z tych dwóch postaci naruszeń prawa w odniesieniu do poszczególnych przepisów zarzuca. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. Przepisy art. 5 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 lit. a) u.f.p. wskazują dwie odrębne kategorie dochodów publicznych: wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych (art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p.), oraz dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze (art. 5 ust. 2 pkt. 4 lit. a u.f.p.). Dla wykładni tych przepisów niezbędne jest odniesienie się do przepisów ustawy 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, dalej: kc), gdyż przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają własnej definicji tych pojęć. Podstawową cechą umów najmu i dzierżawy, a zatem i umów o podobnym charakterze jest oddanie rzeczy (w tym wypadku nieruchomości) do używania najemcy (dzierżawcy, korzystającemu) w zamian za umówiony czynsz stanowiący wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy (art. 659 kc odnoście najmu i art. 693 § 1 kc – odnośnie dzierżawy). Nie należy do essentialia negotii, a więc nie jest obowiązkiem wynajmującego, wydzierżawiającego (czy udostępniającego rzecz na podobnych zasadach co najem lub dzierżawa) tych umów zapewnienie korzystającemu z rzeczy innych świadczeń umożliwiających korzystanie z rzeczy, takich jak (w przypadku nieruchomości), zapewnienie elektryczności, ogrzewania, wody itp.). Tak więc w przypadku, gdy jednostka samorządowa pobiera dochody z czynszu z tytułu umowy najmu (dzierżawy czy podobnych umów) składników majątkowych Skarbu Państw, to zaliczane są one do dochodów z mienia jednostek sektora finansów publicznych, mowa w art. 5 ust. 2 pkt. 4 lit. a u.f.p., natomiast gdy dostarcza korzystającym z wynajętego (wydzierżawionego lub udostępnionego na podobnych warunkach) mienia Skarbu Państwa usług i towarów takich jak energia elektryczna, ogrzewanie, gaz, woda itp., to są to wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 u.f.p. W ramach swobody zawierania umów nie jest przy tym wykluczone, by ustalony łącznie ryczałtowo czynsz obejmował również wynagrodzenie za udostępnienie rzeczy wraz z przydatnymi do korzystania z nich usługami dostarczania mediów. Jednak w okolicznościach sprawy to sam Powiat S. zawierając umowy rozdzielił w ramach opłat pobieranych od korzystających z nieruchomości czynsz sensu stricto rozumiany zgodnie z art. 659 kc (art. 693 § 1 kc), od opłat pobieranych od korzystających z nieruchomości za dostarczane im media, nawet jeśli te ostatnie opłaty miały charakter zryczałtowany. Poza tym Powiat S. księgował dochody z tytułu udostępnienia nieruchomości na koncie [...] w odrębnych paragrafach przychodów: w § 0750 dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze, natomiast w § 0830 dochody netto z tytułu płatności opłat eksploatacyjnych, to jest: obsługi, energii elektrycznej, ogrzewania, zużycia wody, odprowadzania ścieków, wywozu nieczystości, rozmów telefonicznych. Do rozdzielenia tych dwóch rodzajów płatności dawały też podstawę przepisy art. 111 pkt 8 i pkt 14 u.f.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów dochodami podatkowymi i niepodatkowymi budżetu państwa są dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, natomiast zgodnie z drugim z nich dochodami budżetu państwa są dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, (niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b dochody ze sprzedaży papierów wartościowych i prywatyzacji – co w sprawie bez wątpienia nie miało miejsca), a sprzedaż właśnie towarów i usług w ramach dostarczania "mediów" miała miejsce. Wreszcie nie dawał podstaw do jednolitego (łącznego) traktowania czynszu i opłat eksploatacyjnych art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Rozdzielający pierwszą cześć zdania i słowo nieruchomości myślnik (znak " – ") ma to znaczenie, że wpływy ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania czy to czynszu dzierżawnego lub najmu mają się odnosić do nieruchomości, a nie do sprzedaży innych niż nieruchomości rzeczy lub usług.
W sprawie organ administracyjny i Sąd I instancji ustaliły, że w okresie od 23 lutego 2013 r. do 21 lipca 2016 r. Powiat S. gospodarował de facto mieniem Skarbu Państwa. Pobierane z tego tytułu pożytki stanowiły według Naczelnego Sądu Administracyjnego dochody Skarbu Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie należności, które otrzymał skarżący w ramach udostępniania przedmiotowych dóbr powinny być odprowadzone do budżetu państwa (z odpowiednim pomniejszeniem dochodów wynikających z odrębnych ustaw).
Zatem uwzględniając przedstawioną wykładnię wskazanych wyżej przepisów należało uznać, że biorąc pod uwagę prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy, których prawidłowości w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano, Sąd I instancji słusznie uznał, że organy nie dokonały błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, ani nie dokonały ich wadliwej subsumcji, uznając za prawidłowe rozdzielenie czynszu za najem (dzierżawę lub korzystanie na podobnych zasadach) i opłat eksploatacyjnych pobieranych przez Powiat S. za media dostarczane korzystającym z nieruchomości, jako podlegających odrębnym regulacjom, zwłaszcza w zakresie zaliczania tylko od tych pierwszych 25% stanowiących dochód powiatu. Tym samym prawidłowe było zobowiązanie Powiatu S. do zwrotu tych środków na podstawie art. 255 u.f.p. Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej (w pkt. 4 petitum skargi kasacyjnej) zarzucił naruszenia art. 255 ust. 1-5 u.f.p. nie precyzując, uchybienie których z jednostek redakcyjnych art. 255 u.f.p. zarzuca, a naruszenie tych przepisów upatrująca w niewłaściwym – jego zdaniem – rozdzieleniu czynszów od opłat eksploatacyjnych. Ponieważ nietrafność jego zarzutów w tym względzie została wykazana wyżej, w konsekwencji nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 255, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie okoliczności faktycznych mających wpływ na szczegółowe wyliczenie kwot i okresów liczenia odsetek, wynikających z zastosowania art. 255 u.f.p.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 255 ust. 1 w zw. z art. 255 ust. 4 u.f.p. podniesiony w pkt. 8 petitum skargi kasacyjnej. Art. 255 ust. 1 u.f.p. zobowiązuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego do przekazania pobranych dochodów budżetowych związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Takie właśnie zadania wykonywał Powiat S. w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości Skarbu Państwa i pobierał z tego tytuły dochody budżetowe odpowiadające – jak wyżej wykazano – pobieranym czynszom (bez opłat eksploatacyjnych). To sam fakt ich pobrania rodził obowiązek ich przekazania, a nie to, czy w dacie wydania decyzji o zwrocie Powiat S. nimi dysponował, ani nawet to, czy w dacie ich pobierania uważał się za właściciela nieruchomości. Nieprzekazanie wbrew prawnemu obowiązkowi tych dochodów zobowiązywało uprawnione organy do wydania zgodnie z art. 255 ust. 4 u.f.p. do wydania decyzji określającej kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Zatem nie doszło do naruszenia art. 255 ust. i ust. 4 u.f.p.
Wreszcie niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 111 pkt 8 i pkt 14 u.f.p. zawarte w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Otóż autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnił ww. zarzutów.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.