I GSK 85/24

I GSK 85/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 495/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1325
art. 70 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2013 poz 885
art. 252 , art. 235
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 135, art. 151, art. 134 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 495/23 w sprawie ze skarg J.O. oraz Prokuratora Okręgowego w Siedlcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 18 maja 2017 r. nr SKO.4000-281/2017 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 495/23 uwzględnił częściowo skargę J. O. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO) z 18 maja 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Miasta Siedlce poprzez uchylenie punktu 3 w zakresie, w jakim ustalono wysokość przypadającej do zwrotu dotacji otrzymanej przez skarżącą na prowadzenie Niepublicznego Przedszkola "S." w S. w latach 2011–2012 w celu realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2011 w łącznej kwocie 7788.28 zł i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne. Równocześnie Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości (także w zakresie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia – vide pkt 1 orzeczenia) zarzuciła na podstawie:
1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to:
a) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (strona nie wskazała daty uchwalenia i miejsca publikacji ustawy), zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, przyjmując, że terminem tym jest dzień przekazania środków wydatkowanych niezgodnie z prawem — poprzez objęcie zaskarżoną decyzją należności przedawnionej;
b) z rażącym naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy a polegającym na błędnej wykładni treści art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2004.256.2572 ze zm, dalej: u.s.o.) polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o. nie może być wykorzystywana na pokrycie wydatków wskazanych przez skarżącego jako podlegających rozliczeniu z dotacji;
c) z rażącym naruszeniem art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 ze zm., dalej: u.f.p.) polegającego na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej, jaką przewidziano dla tego rodzaju spraw jedynie w przepisie art. 169 ust. 6 u.f.p. – wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w porządku prawnym jako wydana bez podstawy prawnej;
d) z rażącym naruszeniem art. 253 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co w związku z § 5 ust. 9 uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXXII/394/2008 z 29 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne, wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego oraz oceny prawidłowości wydatkowania dotacji;
e) art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z zasadami: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz prawidłowej legislacji, wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i dokonanie rażąco arbitralnej wykładni art. 90 u.s.o.;
f) z rażącym naruszeniem § 5 ust. 9 uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXXIl/394/2008 z 29 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne, poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku rozliczenia dotacji wydatkami poniesionymi z pomięciem treści w/w przepisu, zobowiązującego w okresie objętym kontrolą do rozliczenia dotacji wyłącznie liczbą wychowanków;
g) z rażącym naruszeniem uchwały Rady Miasta Siedlce nr XXII /429/2012 i uchwały nr XXIII/449/2012 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Siedlce przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, poprzez jej zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie ww. uchwał;
2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1, art. 135, art. 151 p.p.s.a., które polegało na niedokonaniu właściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi pomimo jej oczywistej zasadności, wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na negatywnym rozstrzygnięciu w oparciu o art. 151 p.p.s.a., jakkolwiek prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa działalności organów administracji publicznej prowadziłaby, przy uwzględnieniu rażących wad merytorycznych i formalnych decyzji I i II instancji, do uchylenia wadliwych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.;
b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach, lecz z oczywistym naruszeniem ustawy zawęził zakres swej kognicji jedynie do rozpoznania skargi oraz podniesionych w niej zarzutów i wniosków, skupiając się głównie na analizie zasadności argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przejawił się w tym, iż w sprawie niniejszej faktycznie pozostawiono ostatnio wspomnianą decyzję poza kontrolą sądową i oddalono skargę, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego, pozwalałoby Sądowi I instancji na wydanie orzeczenia uchylającego wadliwe decyzje.
Wskazując na powyższe podstawy strona zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, wraz z pozostawieniem temu Sądowi wydania orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z 18 maja 2017 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Siedlce z 1 lutego 2017 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania za instancję kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej mających oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 1a) gdyż sporządzone zostało wadliwie jego uzasadnienie, w szczególności w zarzucie wskazano, że doszło do naruszenia art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej "poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" i "objęcie zaskarżoną decyzją należności przedawnionej". Tak sformułowany zarzut obligował – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – do wskazania, czy nastąpiła błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej (w ramach alternatywy rozłącznej) oraz wykazania, jak należy prawidłowo obliczać termin przedawnienia poszczególnych należności – czego ewidentnie zabrakło (vide str. 16 skargi kasacyjnej). Tego wymogu nie zastąpi powoływanie się na wyrok z 23 października 2014 r. jak też wyrok w sprawie I SA/Kr 1029/15 bez podania daty jego wydania. Sąd II instancji nie będzie poszukiwał tak wadliwie powołanych orzeczeń i zastępował skarżącego kasacyjnie w wykazaniu powiązania ich treści ze stawianym zarzutem.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 1b) skargi kasacyjnej, bowiem w jego uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek próby prawidłowej wykładni art. 90 ust. 2b u.s.o., a także wykazania, że dotacja, o której mowa w tym przepisie "może być wykorzystana na pokrycie wydatków wskazanych przez skarżącego jako podlegających rozliczeniu dotacji".
Na marginesie wskazać należy, że przepis ten (przytoczony na str. 19 uzasadnienia Sądu I instancji) w żaden sposób nie łączy się z treścią zarzutu ujętą wyżej w cudzysłowie.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut 1c) petitum skargi kasacyjnej, gdyż regulacja prawna zawarta w art. 252 u.f.p. zawiera kilkanaście jednostek redakcyjnych; brak precyzji autora skargi kasacyjnej uniemożliwia precyzyjne określenie podstawy zaskarżenia. Sąd II instancji – z uwagi na możliwość popełnienia błędu nie może samodzielnie precyzować tego istotnego elementu zarzutu.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze procesowym, gdyż nie odniesiono się do ich treści w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a taki wymóg przewiduje treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości – co bezpośrednio wynika zarówno z treści wyroku, jak też jego uzasadnienia – że Sąd I instancji częściowo uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję – o czym była mowa na wstępie (prawidłowo wskazując podstawę tego rozstrzygnięcia). To rozstrzygnięcie – korzystne dla strony skarżącej – również przez autora skargi kasacyjnej zostało zaskarżone.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło wskazania na czym polegało wystąpienie "rażących wad merytorycznych i formalnych decyzji I i II instancji", zwłaszcza że "istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego pozwalałoby Sądowi I instancji na wydanie orzeczenia uchylającego wadliwe decyzje", czego wymaga ustawodawca stanowiąc art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu pominięto całkowicie też wykazanie na czym polegało naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., jak też art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.
Zaniechanie, o którym wyżej była mowa, ma o tyle istotne znaczenie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy i są uzależnione od skutecznego wykazania naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut 1d) skargi kasacyjnej, tj. w zakresie naruszenia art. 253 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie (przepis ten stanowi, że art. 251 i art. 252 nie stosuje się, jeżeli odrębne ustawy określają zasady i tryb zwrotu dotacji). W tym kontekście wskazać należy, że przepisy prawa miejscowego (tj. uchwały Rady Miasta Siedlce) wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, nie stanowią przepisów odrębnych rangi ustawowej, o jakiej mowa w art. 253 u.f.p. (vide także str. 24 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji).
Podobnie należy ocenić zarzut 1e) skargi kasacyjnej bowiem – wbrew treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w jej motywach nie uzasadniono stawianego zarzutu. Również zarzuty 1f) i 1g) okazały się bezzasadne. Jak wskazał organ II instancji ustawodawca ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2009.56.458 ze zm.) dokonał określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona, jak też zasady kontroli jej wydatkowania, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Kielcach orzeczeniem z 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 369/11 zaakceptowanym wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 45/12.
Dodatkowo wskazać należy, że samoistną podstawę kontroli stanowi dodany w art. 190 u.s.o. ust. 3d – 3g, a zatem od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej organy były uprawnione do kontroli wykorzystania dotacji na podstawie przepisów u.s.o. niezależnie od podjętych uchwał organów samorządu terytorialnego (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3241/18).
Końcowo wypada dostrzec, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Przedstawione zarzuty i ich uzasadnienie wyznaczają zakres kontroli. Dlatego też zasadniczą rolę odgrywa prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych, których NSA nie może korygować (vide wyrok NSA z 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Monitor Prawniczy 2004.9.392).
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.