I GSK 285/22

I GSK 285/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Kowalski
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 480/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-10-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2114
art. 23 ust. 1
Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 480/21 w sprawie ze skargi K. O. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 480/21 oddalił skargę K. O. (dalej "skarżący") na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 czerwca 2021 r. nr 123/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Skarżący skierował do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wniosek o przyznanie płatności na rok 2021 w formie papierowej. Postanowieniem z dnia 18 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
W wyniku rozpoznania zażalenia Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy w związku z art. 17 ust. 2 lit. c rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 809/2014" wszystkie wnioski o przyznanie płatności na rok 2021 składane są w wersji elektronicznej, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego udostępnionego na stronie internetowej ARiMR w ramach aplikacji eWniosekPlus, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie formularza wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2019 r., poz. 487). Jeżeli beneficjent nie jest w stanie samodzielnie złożyć wniosku o przyznanie pomocy za pomocą aplikacji eWniosekPlus, zgodnie z art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 istnieje możliwość skorzystania z pomocy technicznej w najbliższym (dowolnym) biurze powiatowym ARiMR. W konsekwencji organ stwierdził, że niezłożenie przez stronę wniosku w formie elektronicznej, za pomocą aplikacji eWniosekPlus, skutkuje brakiem możliwości wszczęcia postępowania o przyznanie płatności na rok 2021.
Skarżący zaskarżył tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 480/21 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał na obowiązujące przepisy i podzielił stanowisko organów, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu płatności nie mogło być wszczęte z "innych przyczyn", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., a mianowicie z uwagi brak prawidłowo złożonego wniosku o przyznanie płatności. Tym samym wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania było uzasadnione. Podkreślił, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w formie papierowej na formularzu, który był właściwy dla wnioskowania o przyznanie płatności na rok 2020. Skarżący sam dokonał stosownych zmian na tym formularzu, zaznaczając na nim, że ubiega się o przyznanie płatności na rok 2021. Wniosek, który nie został przez skarżącego złożony na udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa formularzu właściwym dla roku 2021 i nie został wniesiony w wymaganej formie za pomocą służącej do tego celu aplikacji eWniosekPlus, nie mógł skutecznie wszcząć postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Następnie skarżący, zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. sygn. III SA/Lu 480/21. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. wskazując jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "p.p.s.a", naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a, art. 151 p.p.s.a i art 144 §4 p.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organy zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to:
a) art. 61a §1 k.p.a. przez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna stanowiąca przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
b) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2114) dalej "ustawa o płatnościach", przez błędne uznanie, że obowiązek wynikający z tej normy może zostać zrealizowany przez organ w rozstrzygnięciu kończącym sprawę , gdy wezwanie do uzupełnienia braków winno zostać wysłane do rolnika przed wydaniem tego orzeczenia,
c) art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach przez niezastosowanie, gdy wniosek skarżącego zawierał wszystkie dane konieczne do wydania decyzji o przyznaniu płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego, a więc nadawał się do merytorycznej kontroli,
d) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 107 § 3 poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i błędną ocenę dowodów, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych przez:
i. pominięcie, że skarżący domagał się przeniesienia swojego wniosku do wersji elektronicznej formularza geoprzestrzennego z uwzględnieniem treści materiału graficznego zawierającego zgodnie z stanem faktycznym dane dotyczące działek objętych systemem wsparcia bezpośredniego,
ii. brak zmiany treści materiału graficznego zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, pomimo stosownych wniosków skarżącego składanych w latach 2016-2021.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr 123/2021 z dnia 22 czerwca 2021 roku oraz postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Chełmie z dnia 18 maja 2021 roku nr dokumentu: 0040-00000030710/21,
2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,
3. przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi,
4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W toku postępowania sądowego skarżący pismem z dnia 2 sierpnia 2023 r. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, powstałych już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie:
1. wniosku o przyznanie płatności za rok 2022, pisma stanowiącego uzupełnienie tego wniosku oraz decyzji o przyznaniu płatności za rok 2022 w celu stwierdzenia, że pomimo braku wypełnienia wniosków za pomocą aplikacji eWniosekPlus postępowanie zostało wszczęte i płatności przyznane,
2. wniosku o przyznanie płatności za rok 2023 w celu stwierdzenia, że pomimo braku wypełnienia wniosku za pomocą aplikacji eWniosekPlus postępowanie zostało wszczęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia, tamże).
Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Istota sporu dotyczy ustalenia, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o przyznanie skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021, który został złożony w formie papierowej, a nie wymaganej przepisami.
Na początku Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który uznaje za niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie prowadzone przez organy nie zawierało wad i wyjaśniało w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy, gdy taka ocena zdaniem skarżącego kasacyjnie jest nieusprawiedliwiona, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji okazał się chybiony.
Odnośnie zarzutu błędnego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. należy na wstępie zaznaczyć, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, nie merytorycznym, a organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Dlatego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże ). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z tego też względu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, wówczas gdy na "pierwszy rzut oka" stwierdzić można, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13), a taka sytuacja zdaniem NSA miała miejsce w niniejszej sprawie.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie że wniosek o przyznanie płatności sporządzony przez skarżącego w formie pisemnej zawierał wszelkie niezbędne elementy i że "norma ta nie mogła być podstawą odmowy wszczęcia postepowania, skoro wniosek został złożony" (s. 5 skargi kasacyjnej). Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 17 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 809/2014, wszystkie wnioski o przyznanie płatności na rok 2021 składane są w wersji elektronicznej, za pośrednictwem formularza geoprzestrzennego udostępnionego na stronie internetowej ARiMR w ramach aplikacji eWniosekPlus, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2019 r. w sprawie formularza wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2019 r., poz. 487). Biorąc pod uwagę ww. przepisy wniosek nie został złożony w wymaganej formie i w konsekwencji nie mógł skutecznie wszcząć postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2021 rok, co uzasadniało zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. przewidującego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy podkreślić, że wobec uznania, że w sprawie wystąpiła formalna przeszkoda do wszczęcia postępowania na wniosek, organ nie miał obowiązku ustalać wskazanych przez skarżącego kasacyjnie okoliczności. Za nieusprawiedliwione, należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., których precyzyjnego (a w zasadzie żadnego) wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na próżno szukać, podobnie jak i wykazania istotnego wpływu naruszenia tych przepisów na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 23 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach. W postanowieniu organu pierwszej instancji wydanym w dniu 18 maja 2021 r. i doręczonym skarżącemu w dniu 20 maja 2021 r. zawarta była zarówno informacja o konieczności złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 wyłącznie za pośrednictwem aplikacji eWniosek plus, jak i pouczenie, że postanowienie pozostaje bez wpływu na prawo złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 w przewidzianym przepisami prawa terminie, to jest do dnia 17 czerwca 2021 r., a ostatecznie do dnia 12 lipca 2021 r., z uwzględnieniem zmniejszenia płatności w wysokości 1 % należnej kwoty płatności za każdy dzień roboczy opóźnienia. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie że poinformowanie o stwierdzonych brakach oraz skutkach ich nieusunięcia w terminie w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami "to odrębna czynność i musi ona poprzedzać wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie płatności" (s. 5 skargi kasacyjnej). Nie ma wątpliwości że organ ma obowiązek informowania rolników o stwierdzonych brakach we wniosku oraz wymaganych prawem załącznikach. Ze względu na rolę oraz zadania, jakie spoczywają na organach w ramach przyznawania i kontroli płatności rolnych, obowiązek ten dotyczy zarówno braków materialnych jak i formalnych wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarcie niezbędnych pouczeń w postanowieniu doręczonym 20 maja 2021, a więc w terminie umożliwiającym zastosowanie odpowiedniej formy było wystarczające i prawidłowo Sąd I instancji uznał, że niewystosowanie do skarżącego odrębnego wezwania (art. 23 ust.1 ustawy o płatnościach) nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z kolei jak wskazano wcześniej wniosek który nie pozwalał na wszczęcie postępowania nie poddawał się merytorycznej kontroli. W konsekwencji nie mógł być zastosowany art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach, w myśl którego w przypadku nieusunięcia braków w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów.
Niezależnie od powyższego Sąd drugiej instancji zauważa, zaskarżony wyrok nie może naruszać przepisów p.p.s.a. w sposób przyjęty w skardze kasacyjnej. Mianowicie, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 3 marca 2023 r. sygn. akt. II GSK 6/20, tamże) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. nie pozostają w żadnym związku, który warunkowałby zakres ich stosowania. Jedyny związek jaki istnieje między tymi przepisami jest tylko taki, że są to jednostki redakcyjne jednej ustawy, które może stosować sąd pierwszej instancji. Jednak z tego faktu nie można wyprowadzać wniosków przyjętych w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył jednocześnie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wszakże Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bo przecież WSA nie uwzględnił skargi tylko ją oddalił. Zatem zarzut kasacyjny podnoszący tego rodzaju naruszenia należy uznać za nietrafny.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.