I GSK 278/25

I GSK 278/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Dariusz Dudra
Joanna Wegner /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Rz 576/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2025-01-16
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 55 ust. 1;
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Rz 576/24 w sprawie ze skargi Gminy L. na akt Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rz. z dnia 14 listopada 2024 r. nr PI.521.2.18.2024.KBO w przedmiocie negatywnej oceny projektu. 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Rz. do ponownego rozpatrzenia; 3. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rz. na rzecz Gminy L. 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Rz 576/24 na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z 45 ust. 1 i 2 ustawy z 29 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. poz. 1079 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą wdrożeniową" oddalił skargę Gminy L. na akt Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rz. z 14 listopada 2024 r. o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny merytorycznej o dofinansowaniu projektu "[...]".
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że we wniosku o dofinansowanie projektu Gmina L. nie spełniła "z kryterium dostępu nr 3 dla typu projektu nr 1", odnoszącego się do zapewnienia trwałości miejsc świadczenia usług przez okres odpowiadający co najmniej okresowi realizacji projektu. Wskazał ponadto, że w karcie oceny merytorycznej wniosku podano, że projekt przewiduje 40 nowych miejsc świadczenia usług w formie stacjonarnej, a w części "spełnienie kryteriów dostępu" zaznaczono, że powyższe kryterium "nie dotyczy" tego projektu, zaś deklaracja zachowania trwałości realizowanych usług przez 3 lata od zakończenia realizacji projektu, tj. 30 czerwca 2030 r. odnosi się jedynie do spełnienia specyficznego kryterium dostępu nr 3 dotyczącego projektu 4. Obaj oceniający zgodnie uznali, że informacje zawarte we wniosku nie potwierdzają, że wnioskodawca zapewnia trwałość tworzonych miejsc świadczenia usług.
W proteście Gmina podniosła, że – w celu wypełnienia kryterium dostępu 3 – zawarła zastrzeżenie o odpowiednim okresie trwałości, zakładając dłuższy niż minimalny wymagany w tym kryterium. Wskazano, że są to 3 lata i podano datę trwałości projektu do 30 czerwca 2030 r. Gmina wyjaśniła również, że słowa "nie dotyczy" stanowiła niezamierzoną omyłkę pisarską spowodowaną kwestią techniczną, która powinna była zostać poprawiona na etapie negocjacji lub w ramach procedury opisanej w punkcie 4.1. Regulaminu wyboru projektów w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027, Priorytet 7 FEPK.07 Kapitał ludzki gotowy do zmian, Działanie 7.18 Usługi społeczne i zdrowotne świadczone w społeczności lokalnej – zwanego dalej "Regulaminem".
Odmawiając uwzględnienia protestu organ podkreślił, że wniosek powinien był zostać przygotowany w sposób jasny i czytelny, nie stwarzając rozbieżności interpretacyjnych. Zauważył, że wnioskodawca wskazał, że kryterium dostępu nr 3 projektu nr 1 go nie dotyczy, a w polu trwałość projektu i trwałość rezultatów odniósł się wyłącznie do kryterium dostępu nr 5 typ projektu nr 4. Nie odniósł się natomiast do obowiązku zachowania trwałości miejsc stacjonarnego świadczenia usług wynikających z kryterium dostępu 3 typ projektu nr 1. Zdaniem organu poprawienie oczywistej omyłki nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku, tj. do zmiany okoliczności opisanych we wniosku.
Oddalając skargę na ten akt Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wymaganie zachowania trwałości rezultatów jest odmiennie regulowane w zależności od danego kryterium. W przypadku kryterium dostępu nr 3 dla typu projektów nr 1 dla miejsc świadczenia usług w formie stacjonarnej należało zapewnić trwałość przez okres odpowiadający co najmniej okresowi realizacji projektu, w przypadku kryterium dostępu nr 5 dla typu projektu nr 4 – przez okres 3 lata od zakończenia realizacji projektu. Sąd zauważył, że we wniosku skarżąca podała, że kryterium dostępu nr 3 typ projektu nr 1 jej nie dotyczy, a w polu trwałość projektu i trwałość rezultatów projektu odnosiła się jedynie do kryterium dostępu nr 5 typ projektu nr 4 i nie można jej rozciągać na inne elementy wniosku. Sąd ocenił, że za wszelkie pomyłki odpowiada wnioskodawca i to on musi spełnić wszystkie wymagania Regulaminu tak, by treść wniosku nie wzbudzała wątpliwości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nieprawidłowość wniosku skarżącej nie stanowiła oczywistej omyłki w świetle punktu 4.1.2 Regulaminu.
Od wyroku Sądu pierwszej instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach i zarzucono po pierwsze naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 55 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, że wezwanie wnioskodawcy do poprawienia lub uzupełnienia wniosku stanowi obowiązek organu, art. 55 ust. 1 w związku z art. 46, art. 68 i art. 77 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ obowiązku organu wezwania wnioskodawcy do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia, że organ rozpatrując protest uczynił to z naruszeniem prawa, art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i art. 188 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 0 zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że niezastosowanie trybu uzupełnienia wniosku naruszyło normy przejrzystości, rzetelności i bezstronności zawarte w tych przepisach z uwzględnieniem wykładni wynikającej z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, błędną wykładnię art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że określona tam zasada równego traktowania polega tylko na zapewnieniu równego dostępu i informacji o warunkach i sposobie wyboru, a nie do mechanizmów proceduralnych, niezastosowanie art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nakazujących, by kryteria wyboru projektów i procedury stosowane do wyboru projektów miały charakter niedyskryminacyjny, niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej w związku z punktem 4.2.8 Regulaminu poprzez zaniechanie ustalenia, że organ związany był przepisami art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a ponadto Regulaminem i załącznikami (załącznik nr 3 do Regulaminu, s. 19), z których wynika, że organ był zobowiązany do wezwania skarżącej do poprawy wniosku, naruszenie art. 55 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że wskazanie przez skarżącą we wniosku okresu obowiązywania trwałości realizowanych usług, tj. 3 lata (wynikający z kryterium dostępu nr 5 dla typu projektu nr 4) nie stanowi podstawy do uznania spełnienia wymogu zachowania trwałości stacjonarnych miejsc świadczenia usług w ramach klubów seniora, wynikającego z kryterium dostępu nr 3 dla typu projektu nr 1.
Druga grupa zarzutów dotyczyła naruszenia art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 73 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, z jakich względów Sąd pierwszej instancji zdyskwalifikował wyjaśnienia skarżącej co do spełnienia przesłanki trwałości miejsc świadczenia usług, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przepisu art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dającego możliwość poprawy wniosku, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ dokonał błędnej wykładni art. 69 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez pobieżne rozpoznanie protestu w oderwaniu od meritum, z pominięciem kluczowej w sprawie kwestii znaczenia tego uchybienia w kontekście całościowej oceny formalnej, naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie oraz art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi, mimo że była uzasadniona, z uwagi na naruszenie art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 4.2.8 Regulaminu poprzez niewezwanie strony do modyfikacji wniosku, mimo że skarżąca na stronie 75 wniosku wskazała, że zobowiązuje się do zapewnienia wymaganej trwałości, naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że była ona uzasadniona, gdyby dokonano prawidłowej wykładni art. 55 ust. 3 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 4.1.1 Regulaminu i niewezwanie do sprostowania oczywistej omyłki.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w istotnej części zasadne.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno Regulamin, jak i formularz wniosku zostały przygotowane w sposób mało czytelny, posługując się trudno zrozumiałym językiem. Świadczą o tym choćby pojęcia używane w tych dokumentach, np. "kryterium dostępu" odwołujące się do innych, niż przyjęte w języku potocznym znaczeń. Niejasny jest także wprowadzony przez organ podział na typy projektów i zadań, nieznajdujący w pełni odzwierciedlenie w tekście formularza wniosku. Nasuwa się uwaga, że poprawne sporządzenie wniosku wymagało nie tylko wysokiego poziomu staranności, ale również unikania pomyłek wynikających z niejasności, niskiego poziomu komunikatywności sformułowań materiałów przygotowanych przez organ administracji.
W takiej sytuacji z jednej strony ryzyko popełnienia błędu było wysokie i skarżąca Gmina się go nie ustrzegła, ale z drugiej strony – dokonując oceny wniosku organ winien był dokonać analizy poszczególnych pól formularza z uwzględnieniem całości tekstu wniosku. Innymi słowy przeprowadzenie oceny na podstawie wyizolowanych punktów formularza mogło rodzić wątpliwości, których usunięciu służyć powinna uważna lektura pełnego tekstu.
Skarżąca Gmina trafnie domagała się zastosowania trybu przewidzianego w art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z punktem 4.2.1 Regulaminu, dlatego że pojęcie oczywistej omyłki zostało (w zamieszczonym na s. 66 Regulaminu, w przypisie 13 wyjaśnieniu) zdefiniowane w taki sposób, że obejmuje nie tylko niedokładności techniczne tekstu, ale także błędy logiczne i usterki wynikające z niewłaściwego (wbrew zamierzeniu wnioskodawcy) użycia wyrazu. Skoro – jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – na stronie 75 wniosku, w rubryce "Trwałości projektu oraz trwałości rezultatów projektu" określono termin trwałości usług na 3 lata od zakończenia realizacji projektu, zaś w odnośnej rubryce wpisano "nie dotyczy", to znaczy że wystąpiła w tekście sprzeczność wewnętrzna, ewidentnie wbrew zamierzeniu wnioskodawcy. Nie sposób zakładać, że wnioskodawca celowo wpisał formułę "nie dotyczy", skoro zapewnił w tekście wniosku wymaganą trwałość projektu. Należy zaakcentować, że w świetle przepisu 4.1.1 poprawienie oczywistej omyłki wniosku jest obligatoryjne.
Nawet jeżeli – zdaniem organu – wspomniany błąd wzbudziłby wątpliwości co do rzeczywistych intencji autora wniosku, to należało – na podstawie przepisu punktu 4.2.8 Regulaminu – wystosować do wnioskodawcy wezwanie celem poprawienia wniosku.
Regulamin zatem przewidywał aż dwa tryby dla usunięcia błędów wniosku, zasadnie zresztą, stwarzając wnioskodawcom możliwość konwalidacji tekstu, sporządzanego na podstawie niejasnej konstrukcji formularza.
Tymczasem organ nie wywiązał się z obowiązku poprawy wniosku, bezpodstawnie ignorując obowiązek wynikający z przepisu 4.1.1. Regulaminu. Wbrew stanowisku organu i Sądu pierwszej instancji – poprawienie w ten sposób wniosku nie prowadziło do istotnej jego modyfikacji, dlatego że skarżąca zadeklarowała na dalszych kartach wniosku wymaganą trwałość projektu. Jest oczywiste, że skarżąca była zobowiązana do starannego przygotowania wniosku. Jednakże, skoro zarówno przepisy ustawy wdrożeniowej, jak i Regulaminu przewidują tryb usuwania omyłek oraz poprawiania wniosku, to nie można ich pomijać i udaremniać skarżącej Gminie uzyskanie dofinansowania tylko dlatego, że organ zrezygnował z wywiązania się z ciążących na nim obowiązków. W ten sposób, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, naruszono zasady oceny wniosków przewidziane w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nakazujących, by kryteria wyboru projektów i procedury stosowane do wyboru projektów miały charakter niedyskryminacyjny. Zaniechanie wyczerpania obligatoryjnego trybu poprawienia wniosku stawiało przecież skarżącą Gminę w sytuacji mniej korzystnej niż sytuacja innych wnioskodawców.
Zasadne są zatem zarzuty skarżącej odnoszące się do błędów niezastosowania przepisów Regulaminu oraz ustawy wdrożeniowej, w tym regulujących podstawę uwzględnienia skargi. Natomiast nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego że – mimo wadliwego rozstrzygnięcia – motywy wyroku są czytelne i nie nasuwają zastrzeżeń co do ich zawartości ani logiki wywodu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona oceny wniosku skarżącej i przeprowadzi wszechstronną analizę jej stanowiska, unikając arbitralnych stwierdzeń. Zrezygnuje z nieznajdującego oparcia w tekście wniosku twierdzenia, że skarżąca nie zapewnia trwałości projektu, lecz dokona koniecznej poprawy wniosku zgodnie z deklaracją Gminy zamieszczoną na stronie 75 wniosku. Dopiero na tej podstawie przeprowadzi należytą ocenę wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 185 § 1 i art. 73 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.