I GSK 271/23

I GSK 271/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 982/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-08-30
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 76 § 1, art. 77 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9, art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 982/21 w sprawie ze skargi A na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 9 czerwca 2021 r., nr 1783/RR/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie realizacji projektu, 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A na rzecz Województwa Śląskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 982/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA w Gliwicach) po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w W. (dalej zwanej skarżącą, spółką lub beneficjentką) na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 9 czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach RPO Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, wykorzystanego z naruszeniem procedur, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy w dniu 3 sierpnia 2018 r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej a beneficjentką umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]", współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach RPO Województwa Śląskiego na lata 2014-2020. Projekt zakładał poprawę dostępności usług opiekuńczych nad dziećmi do 3 roku życia poprzez zwiększenie o 15 liczby miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 na terenie województwa śląskiego. Pierwotny okres realizacji projektu został przewidziany od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2020 r.
Beneficjentka 11 września 2018 r. po raz pierwszy zwróciła się z prośbą o przesunięcie terminu realizacji projektu na okres od 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2021 r., uzasadniając ją tym, że w okresie lipiec - sierpień zaplanowana była adaptacja lokalu pod żłobek. Jednakże w związku z podpisaniem umowy o dofinansowanie w miesiącu sierpniu, beneficjent nie mógł rozpocząć zaplanowanych prac. Cały proces adaptacji i przygotowania pomieszczeń zajmuje ok. 2 miesiące, w związku z tym żłobek nie zacząłby przyjmować dzieci wraz z rozpoczęciem nowego roku szkolnego. Brak podpisanej umowy o dofinansowanie uniemożliwił również rozpoczęcie rekrutacji do żłobka, która była przewidziana na miesiące lipiec - sierpień. W związku z tym zaproponowała, aby rozpoczęcie realizacji projektu nastąpiło od 1 marca 2019 r. Beneficjentka podniosła także, że na adaptację ma zaplanowane jedynie 2 miesiące. Nie mogą to być miesiące zimowe, w których wykonywanie prac wykończeniowych jest utrudnione ze względu na aurę. Marzec jest optymalnym miesiącem na rozpoczęcie prac remontowych, które zakończyłyby się z końcem kwietnia. W tym czasie rozpoczęte zostałyby również działania rekrutacyjne, tak aby od maja 2019 r. rozpocząć opiekę w żłobku.
IZ wyraziła zgodę na zmianę okresu realizacji projektu od 1 marca 2019 r. do 28 lutego 2021 r., zatwierdzając zaktualizowany wniosek o dofinansowanie projektu.
Pismem z 29 marca 2019 r. beneficjentka ponownie zawnioskowała o zmianę terminu realizacji przedsięwzięcia, na okres od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r. Jako uzasadnienie proponowanej zmiany wskazała brak odpowiedniego lokalu, który mógłby zostać przeznaczony na żłobek. Miejsce do opieki nad dziećmi do lat 3 musi posiadać pozwolenia, m.in. z Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i Straży Pożarnej. Żaden dotychczas znaleziony budynek nie spełniał stawianych wymagań. Aby jak najszybciej znaleźć lokal, który będzie nadawał się do adaptacji pod żłobek, skierowała dodatkowe osoby do poszukiwania budynków w terenie. Po zmianie okresu realizacji projekt byłby realizowany w terminie 1 maja 2019 – 30 kwietnia 2021 r.
IZ przyjęła do wiadomości propozycję zmiany terminu realizacji projektu. Zgodnie z art. 52a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 r. umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione w przypadku, gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. W ocenie IZ proponowane przez beneficjenta zmiany dokonane w projekcie spełniają ww. warunek. W związku z powyższym wezwano beneficjenta do dostarczenia zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie projektu. Został on przedłożony 16 maja 2019 r., a następnie zatwierdzony przez IZ pismem z 31 maja 2019 r.
Beneficjentka 6 czerwca 2019 r przedstawiła wniosek o dofinansowanie, w którym w pkt. B.2 wskazał, że w okresie od maja 2019 r. do końca czerwca 2019 r. zostanie zaadaptowany i wyposażony budynek pod nowy żłobek oraz zapewniona zostanie się możliwość pobytu i funkcjonowania w żłobku 15 dzieciom. We wniosku przewidziano realizację trzech zadań. W zadaniu nr 1 pn. "Adaptacja i wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka". W zadaniu nr 2 pn. “Bieżące funkcjonowanie żłobka dla 15 dzieci", (realizacja w okresie od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r.) wskazano działania właściwe dla utworzenia żłobka dla 15 dzieci z [...], z godzinami otwarcia dostosowanymi do potrzeb ich rodziców. Z kolei w ramach zadania nr 3 pn. “Zajęcia dodatkowe dla 15 dzieci", którego czas realizacji wskazano analogicznie do zadania nr 2, przewidziano organizację w żłobku zajęć z logopedą, z rytmiki oraz z języka angielskiego.
Jednocześnie beneficjentka została wezwana do przedłożenia zaktualizowanego Harmonogramu składania wniosków o płatność oraz wniosku o płatność uwzględniającego zmianę okresu rozliczeniowego w terminie 7 dni roboczych od dnia zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie. W dniu 22 lipca 2019 r. zatwierdzony został zaliczkowy wniosek o płatność, na podstawie którego wypłacono pierwszą transzę dofinansowania w wysokości 234 000 zł.
Zgodnie z "Harmonogramem składania wniosków o płatność". beneficjent powinien do 30 października 2019 r. złożyć drugi wniosek o płatność za okres od 3 maja 2019 r. do 16 października 2019 r., rozliczając otrzymaną zaliczkę.
Wniosek został złożony 17 grudnia 2019 r. Powinien on obejmować rozliczenie wydatków w wysokości 200 361,88 zł oraz zawierać wniosek o wypłatę kolejnej transzy dofinansowania w kwocie 105 105,83 zł. Tymczasem beneficjentka przedstawiła do rozliczenia wydatki w łącznej kwocie 6 323,45 zł i nie wnioskowała o przekazanie kolejnej transzy zaliczki (rozliczane w ramach dofinansowania wydatki nie stanowiły co najmniej 70% dotychczas otrzymanych środków). Złożony wniosek o płatność rozliczał wyłącznie wydatki poniesione na wynajem lokalu, w którym planowane było otwarcie żłobka oraz opłaty za media za czerwiec i lipiec 2019 r. Według IZ wskazywało to na to, że beneficjentka pomimo dwukrotnej zmiany okresu realizacji projektu, nie realizowała projektu zgodnie z zakresem i terminami przyjętymi we wniosku o dofinansowanie projektu.
Z uwagi na fakt, iż wg. stanu na dzień ostatniego dnia okresu rozliczeniowego drugiego wniosku o płatność (tj. 16 października 2019 r.) beneficjentka nadal nie uzyskała wpisu do rejestru żłobków oraz nie rozpoczęła bieżącego funkcjonowania miejsc żłobkowych, które zaplanowane było na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r., IZ w piśmie z 20 stycznia 2020 r. wezwała ją do złożenia szczegółowych wyjaśnień na temat stanu realizacji projektu oraz przedstawienia przewidywanego terminu uzyskania wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych oraz rozpoczęcia bieżącego funkcjonowania placówki.
W dniu 16 kwietnia 2020 r. beneficjentka przedłożyła dokument pn. "Formularz zgłoszenia zmian w projekcie wymagających wyrażenia zgody Instytucji", w którym zwróciła się z prośbą o możliwość przesunięcia zaoszczędzonych środków w wysokości 57 864 zł przeznaczonych na wynajem lokalu, na dodatkowe wyposażenie lokalu, zakup sprzętu oraz pokrycie kosztów projektu architektonicznego. Jednocześnie pismem z 20 kwietnia 2020 r. przedłożyła wraz z wyjaśnieniami uzupełnienie wniosku o płatność. Wyjaśniając przyczyny opóźnienia w zakresie realizacji projektu wskazała m.in. na zmiany kadrowe w swojej firmie oraz problemy mające związek z pracami remontowymi/adaptacyjnymi lokalu, spowodowane brakiem odpowiednich zezwoleń i odbiorów. Nie podała jednak dokładnego terminu rozpoczęcia funkcjonowania placówki i sprawowania opieki nad dziećmi, nie przedstawił żadnych postępów realizacji projektu ani harmonogramu konkretnych działań celem wprowadzenia planu naprawczego.
W terminie do 29 stycznia 2020 r. beneficjentka była zobowiązana do złożenia kolejnego (trzeciego) wniosku o płatność za okres od 17 października 2019 r. do 15 stycznia 2020 r. Wniosek o płatność w tym terminie nie został złożony, natomiast 27 kwietnia 2020 r. ponownie zawnioskowała o zmianę harmonogramu składania wniosków o płatność. IZ w piśmie z 7 maja 2020 r. nie wyraziła na to zgody i zobowiązała beneficjenta do złożenia szczegółowych wyjaśnień.
W odpowiedzi z 4 maja 2020 r. beneficjentka poinformowała, że żłobek oczekuje na odbiory ze strony Straży Pożarnej i Sanepidu, przedłużające się z powodu pandemii Covid-19. W związku z tym placówka nadal nie pełni opieki nad dziećmi i nie prowadzi żadnym form wsparcia.
Pismem z 11 maja 2020 r. dotyczącym kolejnej aktualizacji "Harmonogramu składania wniosków o płatność" IZ odrzuciła propozycję beneficjenta w zakresie zmiany okresu rozliczeniowego od 17 października 2019 r. do 1 maja 2020 r., jednocześnie wzywając do bezzwłocznego jego złożenia.
Wniosek o płatność został złożony 15 maja 2020 r. beneficjentka rozliczyła w nim koszt modernizacji pomieszczeń oraz koszt wynajmu lokalu i mediów za okres od sierpnia 2019 r. do lutego 2020 r. w wysokości 54 058,08 zł. W treści wniosku o płatność wskazała, że w okresie sprawozdawczym uzyskała pozwolenie na budowę i przeprowadził remont lokalu, niemniej z uwagi na sytuację epidemiologiczną w kraju w związku z Covid-19, nie uzyskała odbiorów oraz wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Następnie pismem z 12 maja 2020 r. (wpływ 21 maja 2020 r.) poinformował, że prace w lokalu zostały ukończone, jednak ze względu na sytuację epidemiologiczną w kraju brak jest możliwości uzyskania odbiorów lokalu, w związku z zaangażowaniem służb sanitarnych w zakresie przeciwdziałania rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Dodatkowo, 5 czerwca 2020 r. Beneficjent za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) potwierdził powyższą informację.
Z uwagi na fakt, że projekt powinien być realizowany w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2021 r., a w dalszym ciągu pozostawał w początkowej fazie realizacji, IZ pismem z 15 czerwca 2020 r. wszczęła procedurę rozwiązania umowy zgodnie z jej § 34 ust. 1 pkt 3. W dniu 22 lipca 2020 r. Zarząd Województwa Śląskiego podjął uchwałę nr [...] o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu na podstawie § 34 ust. 1 pkt 3 tejże umowy, tj. w trybie natychmiastowym.
Beneficjentka została poinformowana o rozwiązaniu umowy oraz wezwana do zwrotu wypłaconego dofinansowanie w kwocie 234 000 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy dofinansowania, tj. 30 lipca 2019 r. do dnia zwrotu, w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia przedmiotowego wezwania.
Beneficjentka zwróciła 19 sierpnia 2020 r. środki w wysokości 73 545,16 zł. Zostały one zakwalifikowane jako zwrot części należności głównej w wysokości 67 794,77 zł oraz zapłatę części należnych odsetek w wysokości 5 750,39 zł. Do zwrotu pozostała kwota należności głównej w wysokości 166 205,23 zł wraz z odsetkami. Beneficjent nie dokonał zwrotu pozostałej części należności.
Z uwagi na fakt, że beneficjentka nie dokonał zwrotu całości środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, Zarząd Województwa uchwałą z 23 września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przez beneficjenta.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdził, że beneficjentka nie realizowała projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, nie składała wniosków o płatność w ustalonych terminach, nie informował IZ o problemach w realizacji projektu, oraz nie przedstawiała w wyznaczonych terminach wyjaśnień na wezwanie IZ. Powyższe stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. tj. zapisów § 3 ust. 4 i ust 5, § 4 ust. 1, § 12 ust.2, § 19 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu.
Według IZ wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: Rozporządzenie 1303/2013). Naruszenie ww. przepisów wspólnotowych oraz wytycznych krajowych wpisuje się w dyspozycję normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako "wykorzystane z naruszeniem procedur" w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Zarząd Województwa wydał 27 stycznia 2021 r. decyzję nr [...], zobowiązującą beneficjentkę do zwrotu dofinansowania w kwocie 166 205,23 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek spółki, Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję zobowiązującą beneficjentkę do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 166 205,23 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia postępowania naprawczego IZ wskazała, że spółka realizując projekt powinna przygotować analizę ryzyka, aby uniknąć nieprzewidzianych sytuacji. Jeżeli jednak z jakiegoś powodu analiza ryzyka nie została wykonana lub w projekcie wystąpiły nieprzewidziane zdarzenia, beneficjent jak najszybciej powinien przygotować plan naprawczy. Beneficjentka nie przedstawiła wyjaśnień na temat stanu realizacji projektu oraz szczegółowego harmonogramu działań w celu wprowadzenia działań naprawczych wraz z planem osiągnięcia celu projektu.
Zgodnie z założeniami projektu beneficjentka miała w ciągu dwóch pierwszych miesięcy jego realizacji czyli w maju i czerwcu 2019 r. wykonać zadanie nr 1 polegające na adaptacji i wyposażeniu pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka. Analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazuje, że od maja 2019 r. do maja 2020 r (13 miesięcy) tego zadania nie zrealizowała. W kolejnych wersjach wniosku o dofinansowanie projektu, jak i w korespondencji kierowanej do IZ spółka podkreślała, iż proces adaptacji i przygotowania pomieszczeń wynosi ok. 2 miesiące. Zmiany okresu realizacji projektu każdorazowo dotyczyły przesunięcia daty początkowej, nigdy zaś modyfikacji okresu realizowania zadania polegającego na adaptacji i remoncie placówki. Fakt otrzymania pozwolenia na budowę i prowadzenia prac adaptacyjnych został zgłoszony do IZ dopiero we wniosku o płatność za okres rozliczeniowy od 17 października 2019 r. do 1 maja 2020 r. W ocenie IZ taki stan rzeczy potwierdza nieprawidłowości w przygotowaniu założeń projektowych i brak aktywności beneficjentki we wprowadzaniu skutecznych działań naprawczych, umożliwiających prawidłowe kontynuowanie zadań projektowych.
Realizacja kolejnych zadań w projekcie nr 2 i 3, uwarunkowana wykonaniem zadania nr 1 - które nie zostało zrealizowane, nie została nawet rozpoczęta.
Na tej podstawie IZ uznała, że beneficjentka już na etapie aplikowania o środki w sposób nienależyty opracowała założenia projektowe. Brak staranności w tym zakresie na wstępnym etapie realizacji projektu spowodował, że stało się przesuwanie okresów realizacji zadań projektowych.
Za nieuzasadniony IZ uznała zarzut spółki co do błędnej oceny przyczyn opóźnień w realizacji projektu, które w ocenie beneficjentki były od niej niezależne i miały charakter obiektywny, a co za tym idzie nie mogą być uznane za obciążające beneficjenta. Według IZ na stan realizacji projektu przedstawiony przez beneficjentkę nie miał żadnego wpływu na obowiązujący od 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego oraz ogłoszony 20 marca 2020 r. stan epidemii. Od samego początku posiadała ona wiedzę dotyczącą wielkości nakładów i zaangażowania środków - nie tylko finansowych - potrzebnych do pozyskania lokalu i uruchomienia działalności żłobka. Od czasu podpisania umowy o dofinansowanie projektu czyli od 3 sierpnia 2018 r. do dnia 20 marca 2020 r. czyli oficjalnego wprowadzenia w kraju stanu epidemii dysponowała ona wystarczającą ilością czasu (ponad rok i siedem miesięcy) aby znaleźć właściwy lokal do prowadzenia żłobka oraz wyremontować i zaadaptować go na potrzeby projektu. Beneficjentka zawarła umowę o dofinansowanie projektu 3 sierpnia 2018 r., jednak nie podejmowała od tego czasu działań zmierzających do pozyskania lokalu właściwego do realizacji zadań w projekcie. Powyższe dowodzi braku zaangażowania we właściwą realizację projektu już od samego początku, co doprowadziło do sytuacji braku lokalu nadającego się do prowadzenia żłobka, a w konsekwencji do niemożności realizacji pozostałych działań w projekcie. Zgodnie § 19 ust. 1 ww. umowy spółka zobowiązała się do niezwłocznego informowania o problemach w realizacji projektu, w szczególności o zamiarze zaprzestania jego realizacji. Ciążący zaś na niej obowiązek terminowego składania wniosków o płatność wskazany został w § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu.
IZ podkreśliła, że uzyskanie pozwolenia na budowę oraz wpis do rejestru żłobków powinno nastąpić przed dniem 15 stycznia 2020 r. Tymczasem beneficjentka, co wskazuje w piśmie z dnia 20 kwietnia 2020 r., nie posiadała wówczas potencjału kadrowego umożliwiającego jej terminową i rzetelną realizację obowiązków umownych, w szczególności nie zapewniła architekta oraz ekipy remontowo-budowlanej, której zadaniem byłaby adaptacja lokalu. Powyższe okoliczności potwierdzają fakt, że pomimo dwukrotnej zmiany okresu realizacji projektu, nie realizowano go zgodnie z zakresem i terminami, przyjętymi we wniosku o dofinansowanie. Beneficjentka do czerwca 2020 r. nie uzyskał wpisu do rejestru żłobków, co powodowało istotne ryzyko niezrealizowania celu projektu i nieosiągnięcia założonych wskaźników. W czerwcu 2020 r. nadal pozostawała w początkowej fazie realizacji projektu, której realizacja zgodnie z wnioskiem dofinansowanie powinna zakończyć się do 30 czerwca 2019 r.
WSA w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi spółki, przedmiotową skargę oddalił.
W ocenie Sądu IZ dopełniła wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w sposób wszechstronny i prawidłowy zgromadziła materiał dowodowy w sprawie, następie przeprowadziła ocenę wszystkich dowodów łącznie. Dokonane ustalenia są przekonywujące i poparte odpowiednią argumentacją. Tym samym nieuzasadnionym jest postawiony IZ zarzut dokonywania dowolnej oceny dowodów.
Sąd uznał, że podnoszone przez beneficjentkę trudności w realizacji projekt nie miały charaktery nadzwyczajnego, bo za takie nie można uznać problemów z zatrudnieniem personelu o odpowiednich kwalifikacjach czy konieczności przeprowadzenia przedsięwzięcia (tutaj adaptacji pomieszczeń) zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagającymi uzyskania stosownych zezwoleń. Nie mogą więc być one zakwalifikowane jako przez niego niezawinione. Opóźnienia w realizacji projektu nie były wyłącznie konsekwencją wprowadzenia ograniczeń w funkcjonowaniu organów związanych z epidemią COVID-19, zgodnie z oczekiwaniem spółki. Powstały one znacznie wcześniej, a na ich pojawienie się ograniczenia i wprowadzane rygory związane ze zwalczaniem epidemii COVID-19 nie miały wpływu. Zauważyć tutaj należy, że według założeń projektu beneficjenta w ciągu dwóch pierwszych miesięcy - czyli w maju i czerwcu 2019 r. miała wykonać zadanie nr 1 polegające na adaptacji i wyposażeniu pomieszczeń przeznaczonych na działanie żłobka - tymczasem od maja 2019 r. do maja 2020 r (13 miesięcy) tego zadania nie zrealizowała i w tym czasie nie była ogłoszona epidemia COVID-19.
Za chybiony Sąd uznał zarzut o braku udzielonej przez IZ informacji do tego, na czym miałaby szkoda w budżecie UE wyrządzona udzielonym jej dofinansowaniem. Przedmiotowa informacja została spółce udzielona w treści decyzji na stronach 30-31. Przy ocenie nieprawidłowości szkoda nie musi być konkretną stratą finansową. Wystarczy samo tylko wykazanie, że określone nieprawidłowości, powstałe wskutek zachowania się beneficjenta, mogły jedynie (choć wcale nie musiały) narazić ogólny budżet UE na uszczerbek.
W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy tym, za inne procedury, o których mowa w wyżej cytowanym art. 184 u.f.p., uważa się procedury zarówno wynikające z aktu prawa powszechnie obowiązującego, jak również reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, w tym procedury określone w umowie o dofinansowanie, zawierającej m.in. prawa i obowiązki beneficjenta oraz zasady dofinansowania projektu. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie należy traktować jak naruszenie procedur, o którym mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Wobec powyższego zgodzić się należy z IZ co do tego, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. utożsamiać należy z naruszeniem umowy o dofinansowanie, w tym przez niezrealizowanie projektu objętego taką umową w zakresie realizacji przez beneficjenta:
Sąd stanął na stanowisku, że beneficjentka ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie). Umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, lecz jest umową celową. Tymczasem, mimo że spółka zawarła skutecznie umowę o dofinansowanie, nie zrealizowała w ramach projektu zadań, nie osiągnęła żadnych wskaźników rezultatu i produktu oraz nie celu projektu.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach wniosła spółka, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
a) art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja została wydana z naruszenie m art. 7 , 76 § 1, 77 i 80 K.p.a. polegającym na (1) zaniechaniu podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebraniu w sposób wystarczający materiału dowodowego, a następnie na (2) zaniechaniu obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, przejawiającym się w pominięciu obiektywnych i niezależnych od spółki przyczyn opóźnień w realizacji projektu i całkowitym odrzuceniu wyjaśnienia spółki w tym zakresie, co skutkowało oparciem decyzji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, które to uchybienia zostały błędne zaakceptowane przez WSA w Gliwicach, co doprowadziło do błędnego uznania, ze spółka naruszyła poprzez swoje działanie lub zaniechanie warunki realizacji projektu określone w umowie o dofinansowanie, co skutkowało uznaniem, ze spełnione zostały przesłanki wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu otrzymanego dofinansowania,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj.:
a) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i ust. 9 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.,) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie tych norm przez WSA w Gliwicach, mimo ze środki otrzymane przez spółkę na podstawie umowy nr [...] na realizację projektu ,,[...]" objęte umową z 3 sierpnia 2018 r. nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. i nie powstała nieprawidłowość, która spowodowała lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE,
b) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Paramentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i poprzestanie na ustaleniu, ze doszło do ,,nieprawidłowości' i naruszenia procedur, bowiem nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania - aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek tj. naruszenie procedur, oraz skutek ich naruszenia w postaci szkody w budżecie ogólnym UE, a tym samym wiąże się to z koniecznością dokonania oceny charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości oraz poniesionej straty finansowej na skutek jej wystąpienia, podczas gdy powyższe w niniejszej sprawie nie zostało wykazane przez organ co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez WSA w Gliwicach, że rozwiązanie umowy o dofinansowanie leży w gestii wyłącznie uznania administracyjnego bez konieczności analizy okoliczności towarzyszących.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istotny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Oprócz tego wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Zarząd Województwa Śląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie podniosła przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Gliwicach trzy zarzuty, spośród których pierwszy odnosi się do naruszenia przepisów postępowania, pozostałe zaś dwa do naruszenia prawa materialnego, poprzez ich wadliwe zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe w pierwszej kolejności odnieść się należy do procesowego zarzuty skargi kasacyjnej, w którym to spółka wskazała na naruszenie przez WSA w Gliwicach przepisów: art. 7, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez zaakceptowania zaniechania przez organ podjęcia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności, a także dokonania przez niego wszechstronnego rozpatrzenia jej okoliczności.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, iż nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Z jego twierdzeń wynika, że spółka w tym wypadku, niezależnie od stwierdzeń dotyczących niezebrania odpowiedniego materiału dowodowego, kwestionuje przede wszystkim prawidłowość dokonanej przez organ oceny dowodów, która została uznana za odpowiadającą prawu przez Sąd pierwszej instancji. Świadczy o tym stwierdzenie odnośnie pominięcia "obiektywnych i niezależnych od spółki przyczyn opóźnień w realizacji projektu" co doprowadziło do uznania, że naruszyła ona zasady realizacji projektu, co z kolei skutkowało uznaniem, iż zostały zrealizowane przesłanki do wydania decyzji o zwrocie otrzymanego dofinansowania.
Mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, w szczególności postać poczynionych ustaleń faktycznych i rodzaj dowodów, będących podstawą ich przyjęcia, stwierdzić należy, że nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w tym wypadku doszło do pominięcia obiektywnych i niezależnych od spółki przyczyn opóźnienia w realizacji projektu. Okoliczności związane z ograniczeniami wynikającymi z przyjętych przez władze środków służących zwalczaniu skutków epidemii, wbrew sugestiom ze strony skarżącej kasacyjnie spółki, nie zostały zbagatelizowane. Były one bowiem przedmiotem analiz zarówno organu, jak i Sądu pierwszej instancji, w kontekście nieprawidłowości (w szczególności opóźnień) w realizacji projektu, na który spółka otrzymała dofinansowanie. Uznały one, że ich wpływ na stwierdzone nieprawidłowości był bardzo ograniczony, jako że te miały swe źródło w zaniedbaniach i zaniechaniach leżących po stronie spółki, a występujących już w czasie znacznie poprzedzającym wprowadzenie ograniczeń epidemicznych. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, zgadzając się tym samym z organem, że podnoszone przez spółkę trudności w realizacji projektu, nie miały charakteru nadzwyczajnego, gdyż za takie nie można uznać problemów z zatrudnieniem odpowiedniego personelu czy adaptacją pomieszczeń. Zaakcentował również to, że utrudnienia w prowadzeniu działalności, wynikające z ograniczeń pandemicznych, jakkolwiek wystąpiły, to jednak nie stanowiły wyłącznej przyczyny niezrealizowania projektu, zgodnie z umową.
W związku z powyższym stwierdzić więc należy, że podnoszone przez spółkę uchybienie przez WSA w Gliwicach jego obwiązkom, w zakresie oceny zgromadzonych dowodów, utożsamiane przez nią z naruszeniem art. 7, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a. w rzeczywistości nie miało miejsca.
Co zaś się tyczy drugiej ze wskazanych przez skarżącą kasacyjnie postaci naruszenia wyżej wymienionych regulacji, obejmującej niezebranie odpowiedniego materiału dowodowego, to w tym przypadku stwierdzić należy, że tego rodzaju stwierdzenia spółki są gołosłowne. Nie wyjaśniła ona bowiem jakie to, istotne w sprawie dowody miałyby zostać pominięte. Tym samy zarzut w tym właśnie zakresie nie został na tyle wystarczająco skonkretyzowany, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł się do niego odnieść.
Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania uch zasadności.
I tak w pierwszym z nich skarżąca kasacyjnie wskazała na uchybienie przez WSA w Gliwicach art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez niewłaściwe, jej zdaniem zastosowanie norm wynikających z tychże przepisów, w sytuacji, w której otrzymane przez nią w ramach dofinansowania środki nie zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, w konsekwencji czego nie można mówić o wystąpieniu nieprawidłowości powodującej szkodę w budżecie Unii Europejskiej. W tym wypadku spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błąd subsumpcji nie precyzując jednak swoich twierdzeń w tym zakresie. O ile bowiem zaprzeczyła, aby dokonała wykorzystania środków z dotacji z naruszeniem procedur, to jednak nie wyjaśniła z których to postanowień umowy wynikałaby zasadność jej twierdzeń. Innymi słowy, w przypadku tego zarzutu skarżąca kasacyjnie ograniczyła się do wskazania w jego podstawie wyłącznie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji nakazującej zwrot środków, zupełnie pomijając te regulacje, czy to z zakresu prawa powszechnie obowiązującego czy też postanowień umowy, które wprost określałyby konkretne procedury i wynikające z nich dla spółki obowiązki dotyczące wydatkowania środków dotacji. Tak więc zarzut w takiej postaci jest więc niedostatecznie skonkretyzowany i precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zaś, orzekający w granicach skargi, nie jest władny uzupełniać ani korygować za strony wadliwie sformułowanych przez nie zarzutów. Tak więc już tylko z tego względu stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że dopuszczenie się przez spółkę konkretnych nieprawidłowości, stwierdzonych przez organ, a w konsekwencji obciążenie jej obowiązkiem zwrotu dotacji, było następstwem poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowość nie została podważona. W tej zaś sytuacji zarzut wadliwego zastosowania regulacji takich jak art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i ust. 9 w zw. z art. 184 u.f.p. nie mógł zostać uznany za skuteczny.
Podobne uwagi odnieść należy do drugiego z materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej spółki. W tym wypadku jako uchybiony przez Sąd pierwszej instancji, wskazała ona wyłącznie art. 2 pkt. 36 rozporządzenia 1303/2013, definiujący pojęcie nieprawidłowości, podczas gdy w ramach twierdzeń przedmiotowego zarzutu podkreśliła, że nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania, a jedynie taka która cechuje się odpowiednią wagą i charakterem, co w niniejszej sprawie nie zostało odpowiednio wykazane.
Ze stanowiska spółki, o którym wyżej mowa wynika, że w pierwszej kolejności kwestionuje ona samo rozumienie pojęcia nieprawidłowości, zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji i Instytucję Zarządzającą. Oprócz tego wskazuje na niewykazanie przez organ wystąpienia tego rodzaju nieprawidłowości, o którym traktuje ten przepis. Tak więc w istocie dąży ona do podważenia prawidłowości wykładni przepisu wymienionego w podstawie prawnej zarzutu, a także poczynionych w sprawie ustaleń, odnoszących się właśnie do tego rodzaju nieprawidłowości. Tym samym zarzut ten jest wadliwie sformułowany. Nominalnie kwestionowane w nim zastosowanie art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 nie zostało bowiem należycie umotywowane i wyjaśnione, w kontekście okoliczności sprawy. Zauważyć tymczasem należy, że co do zasady, zarzut błędnego zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego może być skuteczny jedynie w następstwie uprzedniego zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych sprawy, bądź wykładni tegoż przepisu. Z tym jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia. Skarżąca kasacyjnie zarzuca bowiem WSA w Gliwicach błąd w zakresie subsumpcji, utożsamiając go zarówno z błędnym rozumieniem przepisu, jak i łącząc go z postacią dokonanych ustaleń, co jest niezasadne oraz logicznie sprzeczne. W tej więc postaci zarzut ten, jako wewnętrznie niespójny i częściowo sprzeczny, nie mógł zostać uwzględniony.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz Województwa Śląskiego kwotę 4 050 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie.