I GSK 2691/18

I GSK 2691/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1297/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-03-13
Skarżony organ
Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 176, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 114, art. 122
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 154 ust. 4
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1297/17 w sprawie ze skargi "W." Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr 26/CE/2017 w przedmiocie cofnięcia uznania organizacji grup producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "W." Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1297/17 - po rozpoznaniu skargi "W." Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: organ lub Prezes ARR) z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr 26/CE/2017, w przedmiocie cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw – oddalił skargę.
Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
I. Naruszenie przepisów prawa procesowego:
A) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo naruszenia przepisów postępowania, tj.:
1) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), polegające na wadliwej i jednostronnej ocenie materiału dowodowego poprzez:
- przyjęcie, że skarżąca Spółka dwukrotnie w sposób zawiniony uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli w sytuacji, gdy kontrolerzy - pracownicy Agencji Rynku Rolnego - nie okazali przed przystąpieniem do czynności sprawdzających upoważnienia do wykonywania czynności, czym naruszyli art. 20 ust. 4 w zw. z art. 38n w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 lit a) i ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 401 ze zm.; dalej: u.a.r.r.), a co wykluczało przyjęcie, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli nastąpiło z winy skarżącej Spółki;
- oparcie twierdzenia o odmowie poddania się kontroli i braku współpracy ze strony Spółki wyłącznie w oparciu o notatkę służbową z dnia [...] czerwca 2016 roku oraz raport z kontroli uznania/spełnienia warunków uznania, bez uwzględnienia okoliczności, które zarówno od strony prawnej (nieprzedstawienie przez kontrolerów imiennych upoważnień) jak i faktycznej (trwająca równolegle kontrola Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) uniemożliwiały dopuszczenie do kontroli, a także bez uwzględnienia złożonego przez Spółkę oświadczenia o poddaniu się kontroli opartej o przepisy obowiązującego prawa;
2) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku rzetelnego uzasadnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji; nie zostało wyjaśnione skarżącej który z przywołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów obowiązującego prawa - krajowego czy też wspólnotowego - legł u podstaw zastosowania tak radykalnej sankcji za rzekome uniemożliwienie kontroli jakim jest cofnięcia uznania. Żaden ze wskazanych w podstawie prawnej decyzji przepisów nie dozwala właściwemu organowi (tutaj: Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie) na cofnięcie uznania w związku z niewykonaniem kontroli u grupy producentów nawet w sytuacji zawinienia niedopuszczenia do tej kontroli przez podmiot kontrolowany. Wadliwie przyjęto, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w świetle tych przepisów stanowi normatywną przesłankę cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw;
B) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający poznać motywów prawnych rozstrzygnięcia. Sąd w istocie nie wyjaśnił jaki przepis obowiązującego prawa krajowego czy też wspólnotowego uzasadniał cofnięcie uznania, w sytuacji dwukrotnego zawinionego (czemu skarżąca zaprzecza) uniemożliwienia kontroli, koncentrując się na kwestiach bezpośrednio ze sprawą niezwiązanych;
C) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice sprawy wytyczonej zaskarżoną decyzją cofającą uznanie z powodu dwukrotnego zawinionego (czemu zresztą skarżąca Spółka zaprzecza) uniemożliwienia kontroli i oparcie rozważań co do legalności zaskarżonej decyzji na obszernej (str. 14 do 19 uzasadnienia wyroku) ocenie decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2016 roku (nr 5/16) uznającej Spółkę za organizację producentów owoców i warzyw;
D) art. 133 § 1 p.p.s.a przez brak wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy, tj. m.in. znajdującego się w aktach sprawy dokumentu stanowiącego dowód prowadzenia w siedzibie Spółki w okresie od [...] do [...] czerwca 2016 roku kontroli przez upoważnionych pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, potwierdzającego faktyczny brak możliwości doprowadzenia do innej kontroli przez Agencję Rynku Rolnego;
E) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z:
1) art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2016 r. poz. 58 ze zm.);
2) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2015 r. poz. 1530 ze zm.)
3) art. 154 ust. 4 lit. b), c), d) i art. 159 lit. a) ppkt (i) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE. L. 347 z 20.12.2013, s. 671 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1308/2013)
4) art. 114 ust. 3 oraz art. 122 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. L 157 z 15.6.2011, s. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 543/2011), poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów wymienionych powyżej przez ich zastosowanie, za wyjątkiem art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2016 r. poz. 58 ze zm.), jednakże stanowiącym wyłącznie przepis kompetencyjny;
F) art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie - mimo istotnego naruszenia przez organ prawa procesowego i materialnego.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) przez przyjęcie, iż wskazane w podstawie prawnej decyzji i wymienione w zaskarżanym wyroku przepisy:
- § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U. z 2015 r. poz. 1530 ze zm.);
- art. 154 ust. 4 lit. b), c), d) i art. 159 lit. a) ppkt (i) rozporządzenia 1308/2013;
- art. 114 ust. 3 oraz art. 122 rozporządzenia 543/2011;
stanowią - w stwierdzonym stanie faktycznym - podstawę do cofnięcia uznania grupy producentów owoców i warzyw, mimo że takiej podstawy stanowić nie mogą, co stanowi dodatkowo o naruszeniu art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.);
2) naruszenie art. 114 ust. 1 do ust. 7 rozporządzenia 543/2011 (Sąd nie wskazał żadnej jednostki redakcyjnej tego artykułu), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż cofnięcie uznania może nastąpić z powodu naruszenia kryterium uznania, za które to kryterium Sąd uznał dwukrotne uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu, przy czym cofnięcie to nie musi być poprzedzone żadnym innym uprzednim działaniem, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 114 ust. 1 do ust. 7 tego Rozporządzenia nakazuje przyjąć, iż stanowi on o kryteriach uznania związanych z wymogami art. 21, art. 23, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 31 rozporządzenia 543/2011 (art. 114 ust. 1) oraz o pozostałych kryteriach, określonych w art. 154 rozporządzenia 1308/2013 (art. 114 ust. 4), i w obu przypadkach możliwość cofnięcia uznania musi zostać poprzedzona innymi, mniej dolegliwymi, instrumentami sankcji o charakterze naprawczym;
3) naruszenie art. 154 ust. 4 lit. c) rozporządzenia 1308/2013 w zw. z art. 114 rozporządzenia 543/2011, przez niezastosowanie i nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni art. 114 rozporządzenia 543/2011, który to przewiduje możliwość zastosowania przez państwo członkowskie kar, z których cofnięcie uznania - jako sankcja najbardziej dolegliwa - może być stosowane "tylko w razie konieczności";
4) art. 122 rozporządzenia 543/2011 poprzez błędną jego wykładnię i wadliwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że przewidziany tym przepisem skutek prawny odrzucenia wniosku o płatność, wobec uniemożliwienia kontroli na miejscu w toku postępowania o przyznanie pomocy, ma zastosowanie do postępowania z płatnością niezwiązanego, podjętego po ostatecznym uznaniu za grupę producentów owoców i warzyw;
5) naruszenia art. 20 ust. 4 u.a.r.r. (w wersji obowiązującej od dn. 19 maja 2016 r. do dn. 10 lutego 2017 r.) w art. 38n oraz art. 20 ust. 1 lit. a) u.a.r.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nieokazanie przez kontrolerów Agencji Rynku Rolnego, przed przystąpieniem do czynności sprawdzających upoważnienia, o którym mowa w ust. 2 art. 20 u.a.r.r., pozbawione jest znaczenia i wystarczający jest fakt okazania legitymacji służbowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu nakazuje rozumieć, iż okazanie upoważnienia przed przystąpieniem do czynności sprawdzających jest normatywnym warunkiem podjęcia kontroli oraz wykonywania wszelkich wymienionych w art. 20 ust. 5 u.a.r.r. czynności; przyjęta przez Sąd wykładnia czyniłaby art. 20 ust. 4 u.a.r.r. zbędnym i zaprzeczałaby racjonalności ustawodawcy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpatrzenie na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zasadnicze zarzuty w niej zawarte nie są usprawiedliwione, a zarzut naruszenia przepisu materialnego - art. 122 rozporządzenia 543/2011, nie miał istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w sprawie dotyczy dwóch zasadniczych kwestii. Pierwsza, o charakterze procesowym, odnosi się do prawidłowości ustalenia, iż skarżąca dwukrotnie (i w sposób zawiniony) nie dopuściła do przeprowadzenia kontroli oraz przesłanek i uzasadnienia w tym przedmiocie. Druga, materialna, związana jest z wykładnią lub zastosowaniem sankcji w postaci cofnięcia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (cz. I. B petitum skargi kasacyjnej), stąd też został rozpoznany w pierwszej kolejności. Skarżący kasacyjnie upatruje tegoż naruszenia w sporządzeniu uzasadnienia w sposób niepozwalający poznać motywów rozstrzygnięcia, w tym wyjaśnienia jaki przepis uzasadniał cofnięcie uznania w sytuacji dwukrotnego zawinionego (co jest także kwestionowane) uniemożliwienia przez skarżącą kontroli.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 141 § 4 zd 1-sze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zostało sporządzone w sposób, który stanowiłby niewypełnienie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do wskazanego w skardze naruszenia prawa. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dostatecznie wyraża dokonaną przez Sąd ocenę zgodności z prawem kontrolowanej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sama skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż WSA poczynił w uzasadnieniu analizy dotyczące zastosowania prawa unijnego oraz krajowego w sprawie. Sąd I instancji uczynił to w sposób szeroki i pogłębiony (z zastosowaniem wykładni systemowej i funkcjonalnej), w tym uwzględniając kwestie intertemporalne. Stąd też twierdzenia skarżącej kasacyjnie, iż "ostateczna konkluzja Sądu (...) nie jest opatrzona żadnym rozumowaniem prawnym" oraz "uznanie przez Sąd niedopuszczenia do kontroli za kwalifikowany rodzaj naruszenia prawa nie zostało opatrzone żadnym powiązaniem z konkretnym przepisem (...)" jest niezasadne. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z wyżej omówionym zarzutem merytorycznie koresponduje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z naruszeniem przez organy art. 107 § 3 k.p.a. (cz. I A. pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) polegającym na braku rzetelnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
W zakresie objętym zarzutem zgodnie z przywołanym przepisem k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji zawierać ma wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nie mógł dopatrzyć się wskazywanego naruszenia prawa, gdyż skontrolowane przez niego decyzje zawierały wymagane elementy. Organy podały (wskazały) podstawy prawne decyzji, jak i przytoczyły zastosowane w sprawie regulacje w odniesieniu do realiów sprawy. Fakt, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zastosowania regulacji przyjętych jako podstawy rozstrzygnięcia nie może skutecznie uzasadniać zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a.
Naruszenia wskazanej regulacji, która formułuje zasadę uwzględniania całokształtu materiału dowodowego dla oceny czy dana okoliczność została udowodniona, skarżąca kasacyjnie upatruje w jednostronnej (jej zdaniem) ocenie – na podstawie notatki służbowej oraz raportu z kontroli, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, podczas gdy: zarówno względy prawne (brak imiennych upoważnień do kontroli, jak i ich nieokazanie przed przystąpieniem do czynności kontrolnych), jak i okoliczności faktyczne (równolegle trwająca kontrola skarżącej) uniemożliwiały przeprowadzenie kontroli. Podniesiono także i to, iż spółka złożyła oświadczenie o poddaniu się kontroli w oparciu o obowiązujące przepisy.
Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, iż skontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie zakończone wydaniem decyzji o cofnięciu uznania organizacji producentów owoców i warzyw jest postępowaniem administracyjnym odrębnym od procedury kontrolnej. Przy czym wyniki tej ostatniej stanowią dowód w sprawie administracyjnej, a zatem podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA dokonał prawidłowej oceny w rozpoznawanym zakresie, stwierdzając – na podstawie uznanych za wiarygodne dokumentów (notatka służbowa oraz raport kontroli sporządzone przez kontrolerów, znajdujące się w aktach sprawy) – za fakt kilkukrotne podejmowanie działań dotyczących przeprowadzenia kontroli w spółce przez osoby uprawnione (i po uprzednim informowaniu i uzgadnianiu w przedmiocie przeprowadzenia kontroli, w tym uzgadniania kolejnych terminów kontroli). Działania te pozostały bezskuteczne z winy skarżącej spółki. W opisanych czynnościach uczestniczył reprezentant prawny spółki oraz pełnomocnik mający stałe zlecenie obsługi prawnej spółki. Dla ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji znaczenie miało i to, że pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, w tym z notatką i raportem z kontroli, po uprzednim zgłoszeniu się w przedmiotowej sprawie dotyczącej przedmiotu cofnięcia uznania organizacji producentów, w charakterze pełnomocnika spółki i złożeniu pełnomocnictwa. Pełnomocnik nie zaprzeczył treściom tych dokumentów ani w dacie zapoznania się z nimi, ani w treści odwołania od decyzji organu I instancji, ani w dacie zapoznania się z aktami sprawy w ramach postępowania odwoławczego, ani w treści pisma procesowego z daty sprzed wydania decyzji przez organ II instancji, w którym jedynie ogólnikowo stwierdził, że były pewne nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Dopiero po upływie blisko miesiąca od wskazanego w piśmie organu terminu zakończenia postępowania odwoławczego (i po wydaniu decyzji przez tenże organ) na poczcie zostało nadane pismo procesowe, które zawierało załączniki, w tym oświadczenie pełnomocnika skarżącej na okoliczności dotyczące kontroli w Spółce. Całokształt tych okoliczności w pełni uzasadniał przyjęcie, iż zachowanie skarżącej bynajmniej nie miało na celu dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej w sprawie, a wręcz przeciwnie – były to działania nastawione na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Sąd I instancji uznał przy tym, że notatka i raport są rzetelnymi dokumentami, sporządzonymi przez osoby podejmujące próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych, osoby upoważnione do przeprowadzenia tej kontroli, osoby zatrudnione w organie mającym kompetencje do przeprowadzenia takiej kontroli, przez co przyjęcie tych dokumentów w poczet materiału dowodowego przez organ i oparcie ustaleń faktycznych na ich treści, było w pełni prawidłowe i zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie kwestii zarzucanego braku okazania imiennych upoważnień do kontroli, jak i ich nieposiadania, gdyż brak jest podjęcia uzasadnienia istotności wpływu tychże na wynik sprawy. Z powodu tej wady skargi kasacyjnej, jak już wynika z ustaleń wstępnych, NSA nie mógł odnieść się do tej kwestii.
Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty sformułowane w cz. I lit. C i D petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. W ich ramach skarżący kasacyjnie z jednej strony wskazuje, że WSA wyszedł poza granice sprawy odnosząc się do analizy decyzji uznającej skarżącą za organizację producentów owoców i warzyw, z drugiej strony nieuwzględnienia dokumentu świadczącego o trwającej w okresie, w którym miały być realizowane czynności innej kontroli. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od oczywistej niezasadności tego ostatniego z zarzutów (v. s. 24 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku), pozostawił je bez rozpoznania z uwagi na fakt, iż ani ich nie uzasadniono, ani nie podjęto próby wykazania istotności wpływu tychże potencjalnych naruszeń na wynik sprawy.
Ze względu na dotychczasowe ustalenia (brak zasadności ww. zarzutów) skuteczne nie mogły się także okazać zarzuty sformułowane w cz. I lit. E i F – z uwagi na ich wynikowość (zarzut nieuchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz oddalenia skargi mimo istotnego naruszenia prawa procesowego przez organ).
Nieusprawiedliwione, za jednym wyjątkiem (który jednak nie rzutuje na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji) okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w cz. II petitum skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że na rozpoznanie nie zasługiwały zarzuty wskazane w pkt 1 tiret trzecie oraz pkt 5 tej części skargi. W przypadku pierwszego z wymienionych autor skargi kasacyjnej zaniechał jego uzasadnienia. Natomiast w drugim z ww. przypadków zarzut dotyczy przepisów postępowania i przy jego użyciu skarżący kasacyjnie usiłuje kwestionować okoliczności faktyczne, co nie może odnieść zamierzonego skutku. Poza tym częściowo zarzut ten był podnoszony właśnie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Odnosząc się do pozostałych wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie naruszeń i ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa. Sąd I instancji dokonał systemowej wykładni m.in. wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów rozporządzenia 1308/2013 oraz rozporządzenia 543/2011.
Naczelny Sąd Administracyjny uprzedzająco podkreśla, że w związku z wykazaną nieskutecznością zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dla rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przyjmuje się ustalone w sprawie okoliczności faktyczne, tj. że w sprawie skarżąca w sposób zawiniony nie dopuściła do przeprowadzenia (uniemożliwiła) przez upoważnione podmioty kontroli w przedmiocie spełniania przez nią warunków uznania za organizację producentów owoców i warzyw.
Podstawowe znaczenie w sprawie miały dyspozycje zawarte w art. 154 ust. 4 rozporządzenia 1308/2013. Zgodnie z nimi: - państwa członkowskie przeprowadzają w ustalonych przez siebie odstępach czasu kontrole, aby sprawdzić, czy uznane organizacje producentów stosują się do przepisów niniejszego rozdziału (lit. b); - w przypadku niestosowania się do przepisów niniejszego rozdziału lub nieprawidłowości w stosowaniu środków przewidzianych w niniejszym rozdziale nakładają na te organizacje i zrzeszenia mające zastosowanie kary, które określają, a w razie konieczności decydują czy uznanie za organizacje powinno zostać cofnięte (lit. c). Zaznaczenia przy tym wymaga, że zgodnie z motywem 4 preambuły do tego aktu "rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie powinny co do zasady mieć zastosowanie do środków określonych w niniejszym rozporządzeniu. W szczególności rozporządzenie 1306/2013 ustanawia przepisy w celu zagwarantowania przestrzegania obowiązków ustanowionych w przepisach dotyczących WPR, obejmujących kontrole oraz stosowanie środków i kar administracyjnych w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania obowiązków (...)". Zgodnie zaś z dyspozycją art. 58 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 1306/2013 w celu ochrony interesów UE państwa członkowskie podejmować mają wszystkie niezbędne środki, w tym m.in. nakładać skuteczne, odstraszające oraz proporcjonalne kary zgodnie z prawem unijnym, a w przypadku braku stosownych przepisów - zgodnie z prawem krajowym.
Z kolei art. 114 rozporządzenia 543/2011 określa skutki nieprzestrzegania przez grupę kryteriów uznawania. Między innymi skutkiem takim jest możliwość wycofania uznania od dnia, w którym kryteria uznania przestały być spełniane, a jeżeli nie jest możliwe zidentyfikowania tego dnia, od daty stwierdzenia naruszenia. Rację ma skarżący kasacyjnie, że sankcje określone we wskazanej regulacji posiadają określoną gradację (od najmniej dotkliwych – ostrzeżenia, poprzez zawieszenie uznania, aż do najdalej idących – cofnięcia uznania). Tyle tylko, że z treści ust. 1 i ust. 2 przywołanego art. 114 wynika, że najmniej dotkliwe sankcje winny być stosowane w sytuacjach ustalenia niespełniania któregoś z kryteriów lub dalszego naruszania spełniania kryteriów. Potwierdza to dyspozycja art. 114 ust. 2 in fine odnosząca się do warunku zakończenia zawieszenia, jakim jest wykazanie spełniania warunków.
Przywołane powyższe unormowania w stosunku do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że skoro skarżąca w sposób zawiniony nie dopuściła do przeprowadzenia stosownej, przewidzianej przepisami kontroli, która miała na celu ustalenie spełniania przez skarżącą kryteriów (warunków) uznania, to należało przyjąć, że nie spełnia żadnego z kryteriów uznania. Istotne jest przy tym, że organ nie mógł zastosować w sprawie kolejnych, mniej dolegliwych środków (określonych w ust. 1 oraz ust. 2), ponieważ nie było możliwe realne ustalenie które z kryteriów zostały naruszone oraz w jakim okresie czasu i jakie środki naprawcze, adekwatne do danego rodzaju stwierdzonego naruszenia, mają być zastosowane przez organizację producencką. Stąd też, mając łącznie na względzie, że: 1) doszło do ustalenia, iż organizacja producencka nie spełniała żadnego z kryterium uznania, 2) z przyczyn obiektywnych nie było możliwe zastosowanie wobec niej lżejszych sankcji (najpierw ostrzeżenia, a następnie zawieszenia uznania), 3) organizacja producencka nie poddała się kontroli, pomimo ciążącego na niej w tym zakresie obowiązku, i to w sposób kwalifikowany (zawiniony), 4) w ramach ochrony interesów UE państwa członkowskie są obowiązane nakładać skuteczne, odstraszające oraz proporcjonalne kary zgodnie z prawem unijnym (lub krajowym jeżeli prawo unijne ich nie przewiduje) – prawidłowo uznano, iż zastosowanie w sprawie znajdzie sankcja określona w art. 114 ust. 3 rozporządzenia 543/2011.
W kontekście powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarówno w zaskarżonej decyzji organu, jak i w orzeczeniu WSA nieprawidłowo wskazano zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 122 rozporządzenia 543/2011. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż przepis ten dotyczy kontroli dokonywanej w związku z wnioskiem o płatność oraz konsekwencji niepoddania się takiej kontroli. W przedmiotowej zaś sprawie kontrola dotyczyła innego zakresu i przedmiotu. Pomimo jednak błędnego uzasadnienia Sądu I instancji w tym przedmiocie, zaskarżone kasacyjnie orzeczenie odpowiada prawu.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).