I GSK 261/24

I GSK 261/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący/
Joanna Wegner
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 219/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-13
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,  art. 151,  art. 183 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 497
art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
§ 3 ust. 1 pkt 1-3
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 219/23 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 stycznia 2023 r. nr UP-82/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 219/23, w pkt 1/ oddalił skargę Z. S. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 31 stycznia 2023 r., nr UP-82/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; w pkt 2/ przyznał i nakazał wypłacić pełnomocnikowi skarżącego 480 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt 1.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nawet przy przyjęciu uznaniowego charakteru wydanej przez organ decyzji, istnieje ustawowy obowiązek stosowania przez organy i sądy norm prawa z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyłączający dowolność w wydawaniu decyzji, przy jednoczesnej konieczności należytego i wyczerpującego ich uzasadnienia, co w sprawie niniejszej nie zostało uwzględnione, a także naruszenie powołanych przepisów poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii nadpłaty składek na ubezpieczenie społeczne, która na koniec 2002 roku wynosiła 32 413,63 zł.;
2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497; dalej: u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365; dalej rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że sytuacja materialna skarżącego jest szczególnie trudna i spłata zobowiązania zagraża możliwości zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowych.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, jednocześnie oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W petitum skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący stwierdził, że istnieje ustawowy obowiązek stosowania przez organy i sądy norm prawa z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyłączający dowolność w wydawaniu decyzji, przy jednoczesnej konieczności należytego i wyczerpującego ich uzasadnienia, co w sprawie niniejszej nie zostało uwzględnione, a także naruszenie powołanych przepisów poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii nadpłaty składek na ubezpieczenie społeczne, która na koniec 2002 roku wynosiła 32 413,63 zł. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut jest niezasadny.
Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, należy przypomnieć, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest co do zasady obciążony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek będących podstawą dla organu do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (wyrok NSA z 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 149/11). Na organie zaś, zgodnie z art. 80 k.p.a., spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Kontrolując stanowisko Sądu I instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. pod kątem ocenienia przez niego poprawności zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i jego rozważenia, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarżący kasacyjnie tak w zarzutach skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnieniu, skutecznie nie podważył tych ustaleń i dowolności ich oceny.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10).Tym samym organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został błędnie sformułowany. Przypomnieć bowiem należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Zauważyć trzeba, że art. 8 k.p.a. zawiera 2 paragrafy, a nie jest w gestii Naczelnego Sądu Administracyjnego samodzielne konkretyzowanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej, ani stawianie hipotez w zakresie przepisu stanowiącego jej podstawę. Wynika to ze związania sądu granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za nietrafne.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ dokonał prawidłowej analizy dochodów skarżącego, porównując je z przedstawionymi przez niego wydatkami jego gospodarstwa domowego i wykazał, że dochód skarżącego kasacyjnie po potrąceniach komorniczych rzeczywiście kształtuje się na poziomie zbliżonym do minimum socjalnego, ale pozwala na zaspokojenie wydatków niezbędnego do jego utrzymania. Sytuacja materialna gospodarstwa domowego skarżącego kasacyjnie jest trudna, ale stabilna, bowiem na bieżąco regulowane są zobowiązania związane z jego utrzymaniem. Sąd trafnie uznał, że w sytuacji gdy skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, nie wykazuje problemów z bieżącymi płatnościami, nie korzysta z pomocy opieki społecznej to zastosowanie instytucji umorzenia w tej sytuacji byłoby przedwczesne.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy dokonały ustaleń dotyczących stanu zdrowia skarżącego kasacyjnego i oceniły go w kontekście przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Fakt, że ustalenia i wnioski poczynione przez organy, zaakceptowane przez Sąd I instancji, nie są zbieżne z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, nie świadczą o ich wadliwości.
Niezasadny jest również zarzut, że Sąd I instancji naruszył przepisy poprzez niewyjaśnienie i nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii nadpłaty składek na ubezpieczenie społeczne, która na koniec 2002 roku wynosiła 32 413,63 zł. Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu I instancji była decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek, wydana na podstawie art. 28 u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jakkolwiek przedmiotem żądania ubezpieczonego jest umorzenie określonej zaległej kwoty, to wysokość tej kwoty nie ma bezpośredniego znaczenia dla ustalenia zasadności takiego żądania. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości.
Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia - zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji prawidłowo odczytali treść wskazanego przepisu. Nie doszło również do błędu subsumcji, gdyż ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W ustalonym stanie faktycznym organ może bowiem umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ale może również odmówić umorzenia tych należności. Odmowa ich umorzenia, a więc rozstrzygnięcie sprawy niezgodne z oczekiwaniami skarżącego, ale zgodne z hipotezą i dyspozycją wskazanej normy prawnej nie oznacza naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię lub braku jego zastosowania. Dodatkowo w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym. Należy podkreślić, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.
Z powyższych względów za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a także zarzuty naruszenia prawa procesowego w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.