I GSK 259/23

I GSK 259/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Joanna Salachna /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 451/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-11-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 881
art. 7 ust. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 451/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr SKO.53.1139.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zwrotu dotacji, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 listopada 2022 r. I SA/Ol 451/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. spółka z o.o. z/s w Ł. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 30 czerwca 2022 r. nr SKO.53.1139.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej, po wznowieniu postępowania, w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2013. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, a to:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 107 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej przywoływanej w skrócie: "k.p.a.") w zakresie, w jakim organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności - poprzez powtórzone za organem wydającym decyzję ostateczną błędne oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej w chwili wydawania decyzji podstawie prawnej w postaci art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej przywoływanej w skrócie: "u.s.o."),
2) art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także, w jakim Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jak również, w jakim Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niezgodne ze wskazanymi normami nieuwzględnienie błędnego powołania się przez organ wydający decyzję ostateczną na art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. oraz innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze kasacyjnej,
3) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 § 1, art. 140 i art. 76 § 1-3 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie kompletu materiału dowodowego przez organ administracji publicznej, niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że:
a) dokumenty przedłożone przez Skarżącą do wniosku o wznowienie postępowania nie są istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej, gdy tymczasem potwierdzają one jednoznacznie prawidłowość zatrudniania, a w konsekwencji wydatkowania środków uzyskanych z dotacji Urzędu Miasta Olsztyna,
b) uznanie, że konieczne są inne dowody na potwierdzenie, że szkoła zatrudniała nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, przyjmując że dowód w postaci protokołów z kontroli merytorycznego organu, tj. Kuratorium Oświaty, powołanego do kontroli tych okoliczności, nie jest wystarczający,
c) dotacja nie została wydatkowana zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. w sytuacji, gdy żaden z organów nie zakwestionował, że środki zostały przeznaczone na pensje nauczycieli, co wprost wynika z protokołów kontroli organów kontrolnych,
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,
II. prawa materialnego – art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji ostatecznej – 23 października 2017 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
- uznaniu, że dotacja była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, tj. poprzez nabycie usług edukacyjnych od podmiotu zewnętrznego przy jednoczesnym niekwestionowaniu nabywania usług od innych podmiotów,
- braku zakwestionowania w szczególności realizacji zadań statutowych nauczania w szkole, prawidłowości tego nauczania, przeprowadzania egzaminów, co powinno doprowadzić do uznania, że skoro szkoła kształciła, przeprowadziła egzaminy, wykształciła słuchaczy, to znaczy, że środki finansowe z dotacji zostały przeznaczone właśnie na cel związany z nauczaniem i kształceniem,
- braku zakwestionowania pod kątem formalnoprawnym statutu dotowanej placówki oświatowej, co w konsekwencji powoduje, iż brak jest możliwości przyjęcia, że szkoła lub organ prowadzący nie spełniły normy prawnej określonej w art. 7 ust. 3 u.s.o.;
- braku kwestionowana pensji nauczycieli przy jednoczesnym jasnym określeniu w protokole kontroli Urzędu Celno-Skarbowego, że nauczyciele otrzymali pensie, co zostało wyliczone w poszczególnych tabelach organów kontrolnych.
Skarżąca podniosła, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, organ pierwszej instancji nie dysponował częścią dokumentów, jakie zgromadził podczas kontroli Urząd Kontroli Skarbowej w Olsztynie, w tym protokołu kontroli doraźnej prowadzonej przez Kuratorium Oświaty w O., z którego wynikało, że nauczyciele w szkołach C. byli zatrudnieni zgodnie z przepisami, w tym art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o., a Skarżąca działała zgodnie z prawem. Z protokołu tego, będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. wynika, jaką nauczyciele otrzymali kwotę tytułem wynagrodzenia. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z 30 czerwca 2022 r. całkowicie pozbawił istotnego znaczenia tych dokumentów, podobnie jak Sąd pierwszej instancji. Dodatkowo, art. 7 u.o.s., na który powoływały się organy obu instancji, został uchylony 1 września 2017 r. na mocy art. 15 pkt 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, a zatem okoliczność ta świadczy o rażącym naruszeniu zasady legalności wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP i powinna stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnośnie do art. 90 ust. 3d u.s.o. podano, że w przepisie tym nie zdefiniowano pojęcia "wydatków bieżących", ale wskazówki co do sposobu jego wykładni można wywieść tak z art. 35 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, jak i z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak chociażby wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 2775/15 i wojewódzkich sądów administracyjnych o sygn. I SA/Bd 153/18 i I SA/Łd 221/21. Nie jest wymagane, aby na cele takie wydatkować środki bezpośrednio z dotacji. Dlatego oparcie decyzji o zwrocie dotacji na braku owej "bezpośredniości" należy uznać za nieuprawnione nadużycie oraz naruszenie prawa materialnego, stanowiące ważną przesłankę skargi kasacyjnej. Przedłożone obecnie dowody, w tym protokół z kontroli, dowodzą zgodnego z prawem wydatkowania środków oraz wskazują na wadliwość decyzji o zwrocie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z których zarzuty o charakterze proceduralnym dotyczyły prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności organu administracji publicznej (zarzuty I.1, I.2, I.3) i sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zarzut I.4), a zarzut materialnoprawny błędnej wykładni z art. 90 ust. 3d u.s.o.
Szczegółowa analiza wszystkich zarzutów wykazała ich niedostatki konstrukcyjne i argumentacyjne wynikające z nieuwzględnienia przez autora skargi kasacyjnej charakteru toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wznowionego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak uprawniony do konkretyzowania zarzutów, w tym ich uzupełniania lub modyfikowania (por. wyroki NSA o sygn. akt I FSK 1846/18, III FSK 3802/21, I OSK 12128/21, II FSK 1260/22, II OSK 1136/22, I OSK 1872/23, I GSK 318/22, III OSK 1630/24, II GSK 1888/24, I GSK 41/25 oraz uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 10/09). Z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że jest związany granicami skargi kasacyjnej, a więc podstawami, o których mowa w przepisach art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych wymaga dokładnego wskazania podstawy prawnej oraz określenia przepisów prawa rozumianych jako konkretna jednostka redakcyjna tekstu normatywnego, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów (podstaw) kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym także wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od autora skargi kasacyjnej zależy zatem, w jakim zakresie zostanie w postępowaniu kasacyjnym poddany kontroli zaskarżony wyrok, a od trafności i zasadności sformułowanych zarzutów kasacyjnych zależy wynik postępowania kasacyjnego. Nieprawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych niesie ze sobą ryzyko nieprawidłowego odczytania przez sąd kasacyjny intencji autora skargi kasacyjnej.
Wyraźnego zaznaczenia wymaga również to, że w postępowaniu kasacyjnym nie bada się całokształtu sprawy i nie poddaje się ponownie ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Weryfikuje się tylko zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w kontekście zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, przez pryzmat powołanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie w granicach sprawy sądowoadministracyjnej.
Z podanych wyżej względów, przed przedstawieniem zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne wskazanie, ponieważ determinowało to sposób rozpoznania skargi kasacyjnej i zakres orzekania sądu kasacyjnego, a wcześniej zakres kognicji Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne, w którym wydano poddaną kontroli sądowoadministracyjnej decyzję, toczyło się na zasadach określonych w dziale II rozdziale 12 k.p.a. – wznowienie postępowania. Jak wynika z art. 16 § 1 k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (czyli takich, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w powołanym przepisie zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że każda taka decyzja korzysta z domniemania prawidłowości oraz ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. Jej zmiana lub uchylenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach i trybie określonym w przepisach prawa. Natomiast ciężar dowodu co do istnienia przesłanek do zainicjowania postępowania zmierzającego do podważenia takiej decyzji spoczywa na tym, kto podejmuje taką inicjatywę. Realizacja tego obowiązku dowodowego nie może polegać na wskazywaniu okoliczności niepewnych lub wątpliwych albo niedotyczących przedmiotu postępowania administracyjnego, względnie oczekiwaniu, że dowodów na poparcie stanowiska strony inicjującej nadzwyczajne postępowanie poszukiwać będzie organ administracji publicznej.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przebiega ono według ściśle określonej procedury. W pierwszej kolejności organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od uprawnionego podmiotu i został oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b k.p.a., a także czy dotyczy decyzji ostatecznej i został wniesiony w przepisanym terminie. Drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe nie stanowi jednak podstawy do ponownej oceny sprawy w pełnym zakresie; nie jest jego kontynuacją. Nie zastępuje ono kontroli instancyjnej oraz ewentualnego badania legalności merytorycznej decyzji (por. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 1630/24).
Jedną z podstaw wznowienia jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Regulacja ta dotyczy okoliczności i dowodów, które mogłyby stanowić podstawę faktyczną wydanej decyzji. Muszą więc dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć istotne znaczenie prawne w kwestiach zasadniczych rozstrzygniętych w decyzji. Za okoliczność spełniającą te warunki należy uznać taką, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy niż wynikające z dotychczasowej decyzji (por. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1631/16 i II OSK 103/20 oraz uchwałę o sygn. akt II FPS 3/25).
Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów skargi kasacyjnej nie dała podstaw do ich uwzględnienia. Nie wszystkie zostały skonstruowane przy uwzględnieniu, że zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wnioskiem Skarżącej spółki. W podstawach kasacyjnych nie wymieniono żadnego przepisu, który wprost odnosiłby się do postępowania uregulowanego w dziale II rozdziale 12 k.p.a., w tym jeżeli chodzi o ocenę powołanych we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Spowodowało to istotne ograniczenie kontroli kasacyjnej, którą można było przeprowadzić zasadniczo tylko odnośnie do zarzutu oznaczonego numerem I.3 i tylko w zakresie oceny przez Sąd pierwszej instancji tych dowodów, które zgromadzone zostały we wznowionym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem Skarżącej spółki. Zarzut ten został bowiem sformułowany zbyt obszernie, bez uwzględnienia tego, w jaki sposób powinno przebiegać postępowanie wznowieniowe w zakresie gromadzenia dowodów i na kim ciąży ciężar dowodzenia oraz z pominięciem podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że wynik analizy zarzutów oznaczonych numerami I.1 i II doprowadził Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że Skarżący w części dążył do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienia, że decyzje określające wysokość zwrotu dotacji wykorzystanej w roku 2013 niezgodnie z przeznaczeniem (decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn z 27 czerwca 2017 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 23 października 2017 r.) zostały wydane z naruszeniem zasady praworządności, na podstawie nieobowiązującego przepisu prawa – uchylonego art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o., a ponadto że dokonano błędnego zastosowania art. 90 ust. 3d u.s.o. (nie wykładni, jak to literalnie określono w zarzucie oznaczonym numerem II, skoro zakwestionowano błędne uznanie, że dotacja była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem), co jednak wykraczało poza granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej przepisami art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nawet pobieżna analiza zaskarżonej decyzji wykazuje, że art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, którym był art. 151 § 1 k.p.a., a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie było prowadzone w trybie nieważnościowym, lecz wznowieniowym. Jak natomiast prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, błędna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy wznowienia. Nie stanowi jej również błędna ocena dowodów, ponieważ uchybienia takie powinny być zwalczane w postępowaniu instancyjnym, z wykorzystaniem zwyczajnych środków odwoławczych i ewentualnie podstawy nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa. Jak już natomiast zaznaczono, postępowanie wznowieniowe nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, a tylko w granicach podstaw wznowienia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. Sąd ten nie mógł poddać kontroli decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu zwyczajnym w zakresie wykraczającym poza podstawę wznowienia, a więc także w zakresie analizy statutu dotowanej placówki oświatowej czy oceny pensji nauczycieli, ponieważ wyszedłby poza granice sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej spółki. Postępowanie wznowieniowe nie jest bowiem kontynuacją postępowania zwyczajnego (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 2106/18 i I GSK 108/18).
Strona skarżąca jako podstawę faktyczną wznowienia powołała część materiałów zgromadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Olsztynie w postaci: 1) protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w O. nr [...]; 2) pisma z 18 października 2013 r. nr [...], skierowanego przez Warmińsko-Mazurskiego Kuratora Oświaty do Departamentu Prawnego Ministerstwa Edukacji Narodowej; 3) pisma z 6 października 2014 r. nr [...], stanowiącego odpowiedź na ww. pismo z 18 października 2013 r.; 4) pisma z 12 października 2015 r. przesłanego przez UKS w Olsztynie do Kuratorium Oświaty w O., którymi miał nie dysponować Prezydent Miasta Olsztyna i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Dowody te Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za mogące stanowić podstawę wznowienia, ponieważ istniały w dniu wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że nie miały one jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ żaden nie odnosił się do prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej.
Sąd pierwszej instancji taką ocenę uznał za zgodną z prawem podnosząc, że wskazane w podaniu o wznowienie dowody i wywodzone z nich okoliczności faktyczne pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, gdyż ocena stanu faktycznego sprawy nie była w żaden sposób uzależniona od tego, jaką decyzję w zakresie realizowanej w ramach nadzoru pedagogicznego kontroli doraźnej podjął organ właściwy w przedmiocie określonych w art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o. kwalifikacji stawianych nauczycielom. Podkreślił, że wynik kontroli doraźnej w zakresie kwalifikacji nauczycieli przeprowadzonej przez kuratora oświaty na podstawie art. 33 ust. 1 u.s.o. nie stanowi prejudykatu w sprawie zwrotu dotacji pobranej niezgodnie z przeznaczeniem, w której organ dotujący jest obowiązany do przeprowadzenia własnych i samodzielnych ustaleń. Wnioski z protokołu kontroli doraźnej nie uzasadniają twierdzeń o istnieniu jakiejkolwiek zależności z decyzją w przedmiocie zwrotu dotacji, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli kuratorium oświaty było wyłącznie posiadanie kwalifikacji przez nauczycieli, którzy w 2013 r. prowadzili obowiązkowe zajęcia edukacyjne. Natomiast podstawą do orzeczenia o zwrocie dotacji były ustalenia organu dotującego, że wydatki poniesione na opłacenie faktur wystawionych przez J. Ł., dokumentujących świadczenie usług edukacyjnych, nie mogą zostać uznane za wydatki bieżące, służące bezpośrednio realizacji celów i zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Istotnym elementem oceny prawnej organu było ustalenie, że skarżący zatrudniał nauczycieli nie bezpośrednio, lecz z udziałem innej osoby, tj. J. Ł. jako pośrednika. Dowody zaoferowane we wniosku o wznowienie nie podważają oceny zawartej w decyzji o zwrocie dotacji. Zgromadzenie w materiale dowodowym sprawy prowadzonej przez kuratorium oświaty dodatkowych dowodów nie świadczy o tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był niekompletny. Dowody i okoliczności powołane we wniosku o wznowienie dotyczą czynności realizowanych w ramach nadzoru pedagogicznego i oceny dowodów przedłożonych wizytatorom w toku kontroli doraźnej. Przedłożone wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania dowody nie przeczą dotychczasowym ustaleniom organu dotującego i nie są w stanie skutecznie podważyć ostatecznej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę Sądu pierwszej instancji podzielił uznając, że nie naruszył on przepisów art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dostarczone przez Skarżącą spółkę dowody nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sprawie zwrotu dotacji. Nie odnosiły się bowiem do okoliczności faktycznych mających dla sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną istotne znaczenie.
Z decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z 27 czerwca 2017 r. wynikało, że kontrola przeprowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w Olsztynie dotyczyła oceny celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w formie dotacji oświatowej w kontekście art. 90 ust. 3 i 3d u.s.o. Powodem uznania wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem było to, że środki dotacyjne nie były przeznaczone bezpośrednio na wynagrodzenia nauczycieli. Zostały bowiem wypłacone przez organ prowadzący w formie określonego jako procent z kwoty dotacji oświatowej wynagrodzenia pośrednikowi (J. Ł., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "C.", na podstawie zawartej z nim umowy o świadczenie usług edukacyjnych m.in. w zakresie zatrudnienia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych w szkołach zleceniodawcy posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych, zgodnie z wymogiem art. 7 ust. 3 pkt 6 u.s.o., których nie zatrudniały bezpośrednio kontrolowane szkoły ani organ prowadzący, czyli C. sp. z o.o. - poprzednik prawny Skarżącej spółki). Z tych powodów zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że przedłożone przez Skarżącą spółkę organowi dowody nie były istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości wydatkowania dotacji oświatowej i nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzji. Nie odnosiły się bowiem do sposobu wydatkowania środków z dotacji oświatowej. Nie ma w nich informacji, kto i z jakich środków wypłacał nauczycielom wynagrodzenia i czy pochodziły one z dotacji oświatowej.
Uzupełniająco wskazać należy, że decyzja w sprawie zwrotu dotacji dotyczyła należności wypłaconych za rok 2013, podczas gdy protokół z kontroli doraźnej, przeprowadzonej w dniach [...]-[...] czerwca 2013 r., odnosił się do lat szkolnych 2010/2011 i 2011/2012, w tym kwalifikacje nauczycieli były oceniane odnośnie do roku 2011. Dokument ten nie wykazuje więc żadnego bezpośredniego związku z rokiem 2013. Ponadto, w nawiązaniu do art. 76 § 1 k.p.a., wskazać należy, że mógłby on mieć znaczenie prawne jedynie w takim zakresie, w jakim został sporządzony przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania. Tylko w takim zakresie korzystał ze szczególnej mocy dowodowej jako dokument urzędowy. Nie ulegało natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy nadzoru pedagogicznego nie były uprawnione do oceny legalności wydatkowania dotacji oświatowej (i takiej oceny nie przeprowadziły; zob. przepisy art. 31, 32 i 89 u.s.o.), ponieważ właściwym w tych sprawach był organ dotujący (zob. art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. ). Dlatego ocena przez Sąd pierwszej instancji dowodów, które Skarżąca spółka zaoferowała organowi, była prawidłowa.
W świetle uchwały NSA o sygn. akt II FPS 8/09, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis ten ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Aby powołany przepis mógł stać się uzasadnioną podstawą kasacyjną zarzucane uchybienia w sporządzonym uzasadnieniu muszą być takiej rangi, aby niemożliwe było poddanie wyroku kontroli instancyjnej w zakresie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga bowiem ze swej istoty, jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wykazania że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 2106/18, I OSK 2338/13, II OSK 986/09). Analiza zaskarżonego wyroku wykazała, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu poprawności wywodu Sądu. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd jako podstawę wyroku stanu faktycznego, stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 108/18).
Z podanych względów skarga kasacyjna jako niezasadna została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona, stosownie do art. 184 p.p.s.a. Weryfikacja zarzutów kasacyjnych nie wykazała, aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.