I GSK 258/22

I GSK 258/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /sprawozdawca/
Izabella Janson
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1225/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1437
art. 24b, art. 24c ust. 1, art. 24f ust. 2
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 3 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1225/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2020 r. nr KZT.70.9.2020/3 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1225/20, w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w K. uchylił decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 maja 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków i umorzenia postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia 12 marca 2018 r. M. sp. z o.o. w K. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Szczecinie o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu Miasta K., Gminy K., Miasta i Gminy G., Gminy D., Gminy R., Gminy S., Gminy S. i Gminy U. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 30 maja 2018 r., organ regulacyjny odmówił zatwierdzenia ww. taryfy.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2018 r., organ odwoławczy orzekł o uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1622/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od ww. decyzji.
W dniu 24 grudnia 2019 r. Dyrektor RZGW wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla M. sp. z o.o. w K.
Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 28 maja 2020 r. uchylił decyzję Dyrektora z 24 grudnia 2019 r. oraz umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu Miasta K., Gminy K., Miasta i Gminy G., Gminy D., Gminy R., Gminy S., Gminy S. i Gminy U.
Zdaniem organu odwoławczego, wystąpienie Gminy Miasta K. z porozumienia międzygminnego, w sytuacji gdy gmina ta powierzyła przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywanie zadań zbiorowego dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gmin objętych porozumieniem, powoduje konieczność złożenia nowego wniosku, o którym mowa w art. 24b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) oddzielnie dla każdej z tych gmin. O ile bowiem wypowiedzenie porozumienia przez jedną z gmin przekazujących zadanie dopuszcza możliwość dalszego istnienia porozumienia między pozostałymi gminami, to w przypadku wystąpienia z porozumienia przez gminę, której zadanie przekazano do wykonania, bezwzględnie skutkuje rozwiązaniem porozumienia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania przed organem regulacyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję.
Zdaniem WSA, skoro skarżąca świadczy usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie każdej z 8 gmin, legitymując się na terenie każdej z gmin zezwoleniem na prowadzenie działalności, wydanym przez odpowiednich wójtów, burmistrzów lub prezydentów tych gmin, to porozumienie międzygminne i jego rozwiązanie, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie ma żadnego znaczenia dla bezprzedmiotowości niniejszego postępowania.
W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24c ust. 1 oraz art. 24f ust. 2 u.z.z.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego po upływie 45-dniowego ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Datą, od której należy liczyć w niniejszej sprawie początek biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust 1 u.z.z.w jest dzień 4 listopada 2019 r. Przesądził o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1048/20. Z akt sprawy wynika, że organ w dniu 27 listopada 2019 r. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wyznaczając termin 14 dniowy. Strona zapoznała się z aktami 9 grudnia 2019 r, a w dniu 13 grudnia 2019 r. złożyła pismo w sprawie.
WSA przyjął, że skoro początkiem biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust 1 u.z.z.w., jest dzień 4 listopada 2019 r, a termin ten wyznacza czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę, to nie doszło do przekroczenia przez organ I instancji powyższego terminu ustawowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu regulacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki jej nieważności i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie – o zmianę zaskarżonego wyroku w części stanowiącej wyrażoną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przez organ regulacyjny, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust.2 u.z.z.w. – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bieg terminu określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. rozpoczyna się z chwilą przedłożenia organowi regulacyjnemu ostatnie odpowiedzi na wezwanie do przedłożenia dodatkowych informacji i dokumentów w sprawie rozpoczął się 4 listopada 2019 roku, podczas gdy kompletny pod względem formalnym wniosek taryfowy w rozumieniu art. 24b ust. 2 u.z.z.w. został przedłożony przez Skarżącą kasacyjnie dnia 5 sierpnia 2019 roku i od tego dnia należało liczyć początek biegu przedmiotowego terminu, który bezskutecznie upłynął dnia 11 listopada 2019 roku;
2) art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do biegu terminu materialnego określonego w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., a dokładnie przyjęcie, że bieg terminu ulega zawieszeniu na okres terminu wyznaczonego przez organ regulacyjny w trybie art. 79a k.p.a. na zapoznanie się z materiałem zgromadzonym w sprawie i zajęcie stanowiska, a w konsekwencji: uznanie, że efektywny czas załatwienia sprawy administracyjnej którym dysponował organ w sprawie uległ wydłużeniu o okres biegu terminu wyznaczonego przez organ w zawiadomieniu z dnia 27 listopada 2019 roku, podczas gdy termin określony w art. 24c lit. 1 u.z.z.w., nie może w żadnym wypadku ulec wydłużeniu;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust.2 u.z.z.w. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ regulacyjny wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. i w konsekwencji uznanie, że nie doszło do następczej bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na upływ terminu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 24c ust.2 lub 3 u.z.z.w. i postępowanie nie podlegało umorzeniu, podczas gdy termin ten bezskutecznie upłynął w sprawie, a organ w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do jej wydania, a zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej – w momencie, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 lub 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej tj. została wydana w terminie określonym w art. 24c ust.1 u.z.z.w. i w konsekwencji pominięcie, że decyzja w sprawie była obarczona kwalifikowaną wadą nieważności jako wydana bez podstawy prawnej (w momencie, gdy organ regulacyjny utracił kompetencję do jej wydania gdyż decyzja administracyjna została wydana w sprawie załatwionej milcząco), a zatem decyzja powinna zostać uchylona jako nieważna, a postępowanie w sprawie umorzone;
2) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust.1 u.z.z.w. w zw. z art. 24f ust.2 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez wyrażenie w orzeczeniu nieprawidłowej oceny prawnej i wskazać co do dalszego postępowania przez organ regulacyjny w zakresie w jakim wynika to w zakresie dotyczącym lub wynikającym z charakteru i zasad obliczania terminu określonego w art. 24c ust.1 u.z.z.w.;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezawierające podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione przez spółkę w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W zarzutach tych skarżąca kasacyjnie spółka głównie wskazuje na naruszenie przepisów art. 24c ust. 1-3, art. 24b ust. 2, art. 24f ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wiąże te przepisy z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 3, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z przepisami art. 35 § 5, art. 79a, art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 3 lub 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W zakresie sposobu naruszenia wskazanych regulacji twierdzi, że bieg terminu 45 dni na zatwierdzenie taryfy rozpoczął swój bieg w dniu 5 sierpnia 2019 r., a nie w dniu 4 listopada, jak uważa organ i Sąd I instancji. Wskazuje, że od tego 45-dniowego terminu nie odlicza się czasu na zapoznanie się strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zajęcie przez stronę stanowiska. Uważa, że organ wydał decyzję po upływie 45 dni, że doszło w sprawie do następczej bezprzedmiotowości, a także wydania decyzji bez podstawy prawnej, w momencie gdy postępowanie stało się już bezprzedmiotowe. W konsekwencji twierdzi, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Końcowo zauważa, że doszło do wyrażenia w orzeczeniu nieprawidłowej oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania, nieuwzględniającej upływu terminu 45 dni na zatwierdzenie taryfy.
Mając na względzie postawione zarzuty należy zauważyć, że w istocie sprowadzają się one do kwestionowania uznania przez organy, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, iż termin 45 dni przewidziany na załatwienie tej sprawy nie upłynął.
Wobec postawionych przez spółkę zarzutów kasacyjnych stwierdzić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Ustawa stanowiąca podstawę prawną rozstrzygnięcia przewiduje właśnie taki inny szczególny termin dla załatwienia tej sprawy. Ten inny przedłużony termin (45 dni) wynika ze szczególnej materii, jaką jest zatwierdzenie taryfy dotyczącej zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. O tej szczególnej, niełatwej materii, która wymaga na jej rozpatrzenie dłuższego 45-dniowego terminu będzie jeszcze mowa na późniejszym etapie motywowania zapadłego rozstrzygnięcia.
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia.
Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności (pkt 1) z: przepisami ustawy (lit. a), przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (lit. b); analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen (pkt 2).
Odnotować wypada, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który NSA w składzie rozstrzygającym sprawę w pełni podziela, że artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw (por. np. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1491/22, LEX nr 3503125).
Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.
Powyższe nie eliminuje jednak, w ocenie NSA, stosowania do tego terminu regulacji k.p.a., do których ustawodawca wprost odsyła w wyżej powołanym art. 27 ust. 1 u.z.z.w.
Zauważyć zatem należy, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że
odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania -art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).
Podkreślenia w tym miejscu wymaga treść art. 27b u.z.z.w. Z powołanego przepisu wynika, że w celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań. W myśl ust. 2 przywołanego przepisu wezwanie, o którym mowa w ust. 1, zawiera: wskazanie zakresu informacji lub dokumentów (pkt 1); wskazanie celu wezwania (pkt 2); wskazanie terminu przekazania informacji lub dokumentów (pkt 3); pouczenie o sankcjach za nieprzekazanie informacji lub dokumentów oraz za przekazanie informacji lub dokumentów nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd (pkt 4).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, LEX nr 3009380).
Godzi się w tym miejscu zauważyć, że myśl art. 24c ust. 1 organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2. Na podkreślenie zasługuje to, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: ocenia projekt taryfy. Zatem organ regulacyjny ma 45 dni na ocenę taryfy od otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w.
W art. 24b ust. 2 mowa jest zaś o wniosku, który w myśl ust. 3 zawiera określenie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gminy, na terenie której działa to przedsiębiorstwo, gminy, na terenie której ma obowiązywać taryfa, oraz okresu obowiązywania taryfy. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, zgodnie z ust. 4 dołącza się projekt taryfy (pkt 1); uzasadnienie (pkt 2). W ust. 5 ustawodawca przewidział, że w uzasadnieniu, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące: zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia (pkt 1); standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na poprawę jakości usług (pkt 2); spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów (pkt 3); zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy (pkt 4); bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych (pkt 5). W ust. 6 ustawodawca wskazał, że do uzasadnienia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, dołącza się: sprawozdania finansowe za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 1); plan, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 (pkt 2); informację o ilości zakupionej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wody i jej cenie lub informację o ilości ścieków wprowadzonych do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa i cenie za ich wprowadzenie – za ostatnie 3 lata obrotowe (pkt 3; tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, określające (pkt 4): porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę (lit. a), porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej odprowadzania ścieków (lit. b), ustalenie poziomu niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (lit. c), alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. d), współczynniki alokacji w okresie obowiązywania nowych taryf rozumiane jako współczynniki określające procentowy udział w łącznych kosztach danego rodzaju kosztów związanych z określoną taryfową grupą odbiorców usług (lit. e), kalkulację cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej (lit. f), zestawienie przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia wody oraz cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w okresie obowiązywania nowych taryf (lit. g), skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (lit. h), analizy ekonomiczne związane z korzystaniem z wód, z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części (lit. i). Zgodnie zaś z ust. 7 jeżeli okres prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest krótszy niż 3 lata, sprawozdania finansowe, o których mowa w ust. 6 pkt 1, oraz informacja, o której mowa w ust. 6 pkt 3, obejmują okres liczony od dnia rozpoczęcia tej działalności.
Przywołana treść art. 24b u.z.z.w., a mianowicie obszerny zakres danych i analiz ekonomicznych, w szczególności: tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat określające, min.: porównanie cen i stawek opłat taryfy, kalkulację cen, stawek i opłat, alokację niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa, współczynniki alokacji, ustalenie skutków finansowych zmiany cen - przekonuje do uznania, iż jest to szczególna materia. Wniosek o zatwierdzenie taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 2 u.z.z.w., musi być zatem kompletny. Organ regulacyjny może bowiem w sposób efektywny procedować dopiero wtedy, gdy będzie posiadał wszystkie wskazane w art. 24b u.z.z.w. dane. Usprawiedliwione zatem było ze względu na tę szczególną materię określenie przez ustawodawcę dłuższego terminu na zatwierdzenie taryfy (45 dni) i to liczonego od złożenia kompletnego wniosku.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. do dokonania określonych czynności, ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.
Mając zatem na względzie przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa stwierdzić należy, że pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r., działając w trybie art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 27b u.z.z.w., organ regulacyjny wezwał wnioskodawcę do złożenia następujących dokumentów: przedłożenia uwierzytelnionej kopii sprawozdania finansowego za 2018 rok; aktualizacji danych finansowo-technicznych; zaktualizowanego wniosku taryfowego; schematu lub planu sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z zaznaczeniem punktów poboru wody, oczyszczalni ścieków, przepompowni i przebiegu sieci na terenie zaopatrywanych gmin; kopii polityki rachunkowości i aktualnego planu kont; wyniku finansowego według prowadzonych działalności. Nadto, organ zażądał także przedłożenia treści taryfy w wersji elektronicznej oraz tabel i kalkulacji w formacie xls. Dodatkowo, organ zobowiązał stronę do zweryfikowania zastosowanego podziału na grupy odbiorców, sugerując jego "uproszczenie" oraz do uwzględnienia w składanej dokumentacji zastrzeżeń do materiału dowodowego wskazanych w decyzji kasatoryjnej. Organ zakreślił 14-dniowy termin do wypełnienia czynności z wezwania.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka dwukrotnie wnioskowała o wydłużenie terminu na złożenie dokumentów. Kolejno pismami z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz z dnia 22 lipca 2019 r. strona doręczała dokumenty organowi prowadzącemu postępowanie i nie zgłaszała zastrzeżeń co do czasu trwającego postępowania.
W ramach postępowania wyjaśniającego, wezwaniem z dnia 31 lipca 2019 r., organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przekalkulowania w określony w tym wezwaniu sposób taryfy, ponownego zweryfikowania zastosowanego podziału na grupy odbiorców, uszczegółowienia schematu lub planu sieci wodociągowej, przedstawienia wyniku finansowego odrębnie dla prowadzonych działalności, szczegółowego wyjaśnienia wysokiego poziomu strat wody na obszarach poszczególnych gmin oraz wskazania wartości dopłat do cen za świadczone usługi. Pismem z dnia 18 września 2019 r., organ regulacyjny wezwał Spółkę do uwierzytelnienia dokumentów złożonych wskutek wezwania z dnia 31 lipca 2019 r. Kolejnym wezwaniem – pismo z dnia 8 października 2019 r. – organ I instancji zobowiązał stronę do uwierzytelnienia pism doręczonych do organu oraz przedstawienia zestawienia ilości odbiorców usług w poszczególnych gminach począwszy od 2012 r. wraz z informacją na temat podejmowanych przez przedsiębiorstwo działań w zakresie pozyskania nowych odbiorców usług celem ograniczenia wysokich cen za świadczone usługi.
Z powyższych względów należy więc przyjąć, za organem, co zaakceptował też Sąd I instancji, że rozpoczęcie biegu terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., nastąpiło po uzupełnieniu przez stronę brakujących dokumentów 4 listopada 2019 r. Co oznacza, że organ I instancji zmieścił się w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie do wydania decyzji.
Powyższa konstatacja usprawiedliwiona jest treścią art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24b ust. 2, z których to przepisów, jak wcześniej to już wskazano, wynika, iż 45-dniowy termin na zatwierdzenie taryfy należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., który to przepis stosowany wprost do spraw dotyczących zatwierdzania taryf, skutkuje odliczeniem od terminu załatwienia sprawy terminów dla dokonania określonych czynności. Ten ostatni przepis dotyczy również odliczenia terminu wyznaczonego przez organ dla strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów.
Zauważyć w tym miejscu należy, co istotne w sprawie, że w zakresie ustaleń związanych terminem wyznaczonym stronie do zapoznania się przez spółkę ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się przez nią w tym przedmiocie, skarżąca kasacyjnie nie postawiła stosownego zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu, w zakresie błędnych ustaleń faktycznych, co czyni zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie bezskutecznym. Stawiając bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie należy w pierwszej kolejności podważyć ustalenia faktyczne z zakresu przepisu prawa materialnego błędnie stosowanego. Bez podważenia tych ustaleń ze względu na ścisłe powiązanie stosowania przepisów prawa materialnego ze stanem faktycznym należy uznać taki zarzut za nieskuteczny.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Nie ma zatem możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por.m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 623/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I GSK 1448/14, www.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674). Jeżeli skarżąca kasacyjnie – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego uznać należy za bezpodstawny.
W świetle powyższego, w ocenie NSA, okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie, w szczególności okresy na dokonanie przez stronę wskazanych wyżej czynności, których zgodnie z powołanymi wyżej przepisami nie wlicza się do 45-dniowego terminu zatwierdzenia taryfy, przekonują do jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło w sprawie do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 24c ustawy u.z.z.w. Tym samym nie można uznać, że w sprawie doszło do bezprzedmiotowości następczej, że organ wydał decyzję bez podstawy prawnej, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, że Sąd I instancji dokonał oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania z naruszeniem prawa.
Dlatego też wskazane zarzuty naruszenia prawa, co do zasady, należało uznać za nieusprawiedliwione.
W ostatnim zarzucie skarżąca kasacyjnie spółka wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia w sposób wadliwy polegający na niewskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia.
Z zarzutem tym zgodzić się nie można, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał przepis prawa dotyczący terminu zatwierdzenia taryfy, terminu 45 dni (art. 24c ust. 1 u.z.z.w.), także powołał przepis, na podstawie którego dochodzi do wyłączenia z terminu 45 dni okresów, w ramach których strona miała dokonać pewnych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). W kwestionowanym uzasadnieniu zawarto też istotne okoliczności dotyczące załatwienia sprawy, łącznie z datą wydanej decyzji. Przedstawiono motywy, dlaczego nie uznano twierdzeń skarżącej kasacyjnie Spółki. Można w tym uzasadnieniu prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, wyrok ten poddaje się kontroli kasacyjnej.
Należało zatem uznać, że postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a.