I GSK 255/21

I GSK 255/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Sachajko
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
I SA/Ke 398/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-08-20
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 398/19 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia
20 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 398/19, oddalił skargę B. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi przez NSA, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej: p.p.s.a.):
1. naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) oraz niezastosowanie § 57d rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co miało istotny wpływ na treść wyroku (zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji skargę oddalono);
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1371 ze zm., dalej: ustawa z 2007 r.) w zw. z § 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2a i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w kontekście art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji Unii Europejski nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.2011 r. z późn. zm., dalej – rozporządzenie 65/2001) polegające na przyjęciu, że w przypadku wystąpienia podstaw do zwrotu płatności w danym roku sankcja ta może być stosowana automatycznie do lat poprzednich, co uzasadnia żądanie zwrotu płatności przyznanych i wypłaconych wstecz za lata w których beneficjent realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowego, co w realiach niniejszej sprawy doprowadziło do uznania za prawidłowe odmowy przyznania płatności w pakiecie i wariancie 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe) oraz 6.4 (sady tradycyjne) za rok 2017, oraz ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2014- 2016;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, polegające na przyjęciu, że nie wypełnienie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego następuje także w sytuacji nieprawidłowości tylko w jednym roku trwania 5-letniego programu, co uzasadnia żądanie zwrotu całości kwot przyznanych również w latach poprzednich w ramach wariantu określonego pakietu, choćby w latach tych zastosowano już zmniejszenia w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w realizacji programu w danym wariancie i przyznano odnośnymi decyzjami kwoty zredukowane, odpowiadające w ocenie organu zakresowi realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co prowadzi do dwukrotnego stosowania sankcji odnośnie tej samej części zobowiązania;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest § 57d rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), mimo, że w stanie faktycznym sprawy spełniona została hipoteza przepisu, tj.: rolnik w latach 2015 r. i 2016 r. spełnił warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, zatem płatność rolnośrodowiskowa za 2014 r. nie podlega zwrotowi, mimo że rolnik, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia 15 marca 2014 r., nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i informacji, o której mowa w § 23 ust.3.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika ze stanu faktycznego przyjętego przez organ, a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji, jako ustalonego w sposób nie naruszający prawa, skarżący kasacyjnie w dniu 14 maja 2014 r. złożył w formie elektronicznej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w ramach wariantów: 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 oraz 6.4 Sady tradycyjne. Składając wniosek strona potwierdziła, że znane są jej zasady oraz tryb realizacji płatności oraz zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Termin zakończenia określono na 15 marca 2019 r.
Na rok 2014 przyznano skarżącemu płatność w łącznej wysokości 13 085,20 zł w tym w ramach wariantu: 2.1 kwotę 2 117,20 zł, 2.9 kwotę 5 867,40 zł, 5.1 kwotę
4 260,60 zł oraz 6.4 kwotę 840,00 zł.
W kolejnych latach tj. 2015 (a), 2016(b) i 2017(c) płatności wynosiły odpowiednio:
a) w ramach wariantu 2.9. - 6267,80 zł oraz odmówiono płatności m.in. do wariantu 6.4 (ostateczna decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału ARiMR z 1 marca 2019 r.);
b) w ramach wariantu 2.9 – 870,26 zł oraz odmówiono płatności do wariantu 6.4 (ostateczna decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału ARiMR z 3 marca 2020 r. wydana po wyroku WSA w Kielcach z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 203/19);
c) nie złożono wniosku kontynuacyjnego, co do płatności w ramach wariantów 2.9 oraz 6.4.
Tym samym organ (odwoławczy) uznał, że zaniechano realizacji przedmiotowego programu w 2017 r. a łączna kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 13 845,46 zł w tym: w przypadku wariantu 2.9 - 13 005,46 zł na którą składa się suma przyznanych płatności za poszczególne lata tj. 2014/2015 /2016 zaś w przypadku wariantu 6.4 – 840 zł płatność przyznana za rok 2014 r.
To stanowisko zaakceptował Sąd I instancji, jako prawidłowe, poddając w tym zakresie analizie § 39 ust.1, ust.2 pkt 2 , 2a, ust.2 pkt 4, 23 ust.3 i §2 ust.1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego a także art. 28ust.1 i art. 29 ustawy o Agencji. Ponadto WSA uznał, że w świetle uregulowań zawartych w przepisach rozporządzenia Komisji nr 65/2011 (art. 5 ust.3 ) a także rozporządzenia Euroatom nr 2988/95 (art. 3 ust.1 w zw. z art.1 ust.2 ) nie ma podstaw by twierdzić, że doszło do pomyłki organu lub do przedawnienia. Według Sądu I instancji trafne jest również stanowisko organu, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności , gdyż kwoty pobranych płatności przekraczają kwoty stanowiące równowartość 100 Euro, według kursu ustalonego zgodnie z art. 7 ust.2 rozporządzenia Komisji nr 883/2006.
W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z 20 sierpnia 2020 r. oddalającego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę strony na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału ARiMR z [...] sierpnia 2019 r. zarzucono, że błędnie organ, a w ślad za nim Sąd I instancji uznał, że w przypadku wystąpienia podstawy do zwrotu płatności w danym roku, sankcja ta może być stosowana automatycznie do lat poprzednich co w realiach niniejszej sprawy doprowadziło do uznania za prawidłowe odmowy przyznania płatności za rok 2017 w pakiecie i wariancie 2.9 oraz 6. 4 oraz ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2014-2016 . Odnosząc się w pierwszej kolejności do tak sformułowanego stanowiska autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie ustalenia skarżącemu kasacyjne kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2014-2016. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu o czym poinformowano stronę pismem z 9 kwietnia 2019 r. Z kolei kwestia wniosku kontynuacyjnego na rok 2017, w którym strona ograniczyła ubieganie się o przyznanie płatności jedynie do wariantu 2.1 oraz 5.1 a także wydanej w ww. sprawie decyzji stanowi przedmiot odrębnego postępowania. W tym stanie rzeczy podniesiony zarzut kasacyjny opisany w punkcie 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia nie w pełni odnosi się do stanu faktycznego tej sprawy. Tym niemniej w zakresie w jakim dotyczy cyt. ustalenia nienależnie pobranych płatności za lata 2014-2016, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za nietrafny o czym będzie mowa dalej. Za niezasadne należy uznać również pozostałe zarzuty kasacyjne. Strona skarżąca w ich uzasadnieniu argumentuje, że w podstawa prawna "wstecznego odzyskiwania" przyznanych płatności powinna mieć wyraźne wskazanie w prawie krajowym bowiem są to przepisy o jednoznacznym charakterze sankcyjnym a takich regulacji nie zawiera ani ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ani przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak zaprezentowanego stanowiska, o czym będzie mowa.
Ponadto, według skarżącego kasacyjnie, strona realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 15 marca 2014 a w latach 2015 oraz 2016 spełniła warunki również w części dotyczącej pakietów i wariantów 2.9 oraz 6.4. Tym samym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, doszło do niezasadnego zobowiązania strony do zwrotu kwot płatności przyznanych za 2014r. co bezpośrednio wpływa na treść zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że opiera się ona na założeniu istnienia stanu faktycznego innego niż ustalił go organ. Innymi słowy skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu podniesionych zarzutów kreuje własny (przyjęty przez siebie) stan faktyczny sprawy. Przy czym nie stawia zarzutu poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez organ a w konsekwencji nietrafnego zaakceptowania ich przez WSA w Kielcach. Nie jest bowiem zgodne z przedstawionym stanowiskiem strony, że w latach 2015 oraz 2016 skarżący kasacyjnie spełnił warunki również w części dotyczącej pakietów i wariantów 2.9 oraz 6.4 (v. zarzut 4) oraz, że nieprawidłowości w realizacji zobowiązania dotyczyły tylko jednego roku trwania 5-letniego programu (v. zarzut 3). Jak bowiem wynika z ostatecznej decyzji Dyrektora z 1 marca 2019 r. na rok 2015 skarżącemu odmówiono przyznania płatności do wariantu 6.4, analogicznie organ postąpił odmawiając stronie płatności w tym wariancie na rok 2016 (v. ostateczna decyzja Dyrektora z 3 marca 2020r.). W efekcie nie można podzielić stanowiska strony, że nieprawidłowości w realizacji zobowiązania dotyczyły tylko jednego roku trwania programu. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również ustalenie, że skarżący nie złożył wniosku kontynuacyjnego na rok 2017 w zakresie płatności do wariantów 2.9 oraz 6.4 a zatem przerwał realizację podjętego zobowiązania.
Zgodnie z art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, płatności rolnośrodowiskowych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują zobowiązania rolnośrodowiskowe. Natomiast płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana, jeśli rolnik spełnia warunki jej przyznania i realizuje wymogi danego pakietu/wariantu rolnośrodowiskowego określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są przez rolników dobrowolnie po analizie możliwości ich realizacji tzn. spełnienia warunków otrzymania płatności i kalkulacji kosztów i korzyści jakie muszą oni odpowiednio ponieść i osiągnąć. Podjęcie takich zobowiązań, po spełnieniu odpowiednich warunków, oznacza dla rolników obowiązek wywiązywania się przez 5 lat z wymogów nałożonych przepisami chyba, że warunki kwalifikowalności nie mogą być spełnione w związku z wystąpieniem siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności.
Zasady stosowania sankcji w ramach programu rolnośrodowiskowego, w tym sankcji wstecznych, oraz braku płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej czy wyjątkowych okoliczności określone zostały w przepisach unijnych tj. rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011, rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi lub kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.
Ponadto, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.
Od roku 2015 do zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w ramach PROW 2007-2013 zamiast ww. przepisu rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Zgodnie z art. 35 tego rozporządzenia, m.in. odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności oraz odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono zobowiązań lub innych obowiązków, a w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.
Jak wynika z powyższego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zmniejszeniom w przypadku nieprawidłowej realizacji przez rolnika podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a zmniejszenia te, zgodnie z prawodawstwem UE, dotyczą także wcześniejszych lat realizacji zobowiązania.
Przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.
Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres.
Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie, z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi, jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe.
Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Beneficjent pomocy zobowiązany jest do realizacji planu rolnośrodowiskowego w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Przyznanie tej pomocy jest uzależnione od przestrzegania przez beneficjenta wszystkich warunków kwalifikowalności w czasie całego okresu trwania przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane, z drugiej także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. reguluje ww. sytuacje odrębnie. Po pierwsze, w § 38 określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów tego rozporządzenia. Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie to reguluje przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.
Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 i 2a). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu (§ 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).
Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o którym mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest, zatem wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych. Niewątpliwie sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Zaprezentowane wyżej rozważania dotyczące wykładni prawa materialnego dowodzą, że w sytuacji stwierdzenia w danym roku nieprawidłowości, oprócz sankcji za stwierdzone uchybienia w danym roku (pomniejszenie płatności), możliwe jest również dochodzenie zwrotu płatności w związku z brakiem realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Na gruncie tej sprawy ujawnione i niepodważone przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne świadczą o tym, że strona nie wywiązała się z przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantów 2.9 oraz 6.4, co w efekcie uprawniało organ do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności za te warianty wypłacone stronie za lata 2014/2015/2016.
Podsumowując należy stwierdzić, że nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji nienależycie przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji oraz dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepisy, które wskazano w punktach 1-4 petitum niniejszej skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.