I GSK 25/23

I GSK 25/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4731/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 28aa ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Milanówek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4731/21 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Milanówek z dnia 13 lipca 2021 r. nr 403/XLVI/21 w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4731/21, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi A. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Milanówek z 13 lipca 2021 r. w przedmiocie nieudzielenia burmistrzowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od Rady Miasta Milanówek na rzecz skarżącego 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Milanówek zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie prawa – w szczególności naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego – art. 174 pkt. 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj.:
• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie absolutorium wymaga w uzasadnieniu szczególnego odniesienia się do wpływu epidemii COVID-19 na wykonanie budżetu przez burmistrza i zarządzania przez niego finansami Gminy a stanowisko Rady Miasta Milanówek jest w tym względzie niewystarczające;
• naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez uznanie iż Rada Gminy zobowiązana jest wykazać winę osoby zarządzającej finansami w niewykonaniu budżetu, czego zdaniem Sądu nie uczyniono.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., po uchyleniu zaskarżonego wyroku – merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi skarżącego na uchwałę Rady Miasta Milanówka z 13 lipca 2021 r., nr 403/XLVI/21, w przedmiocie nieudzielenia wójtowi absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2020 rok, a także o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przypisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o wyznaczenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od Rady Miasta Milanówka na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w tej sprawie organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały Rady Miasta Milanówka na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.). Przepis ten nie stanowił również podstawy prawnej zaskarżonej uchwały ani nie była dokonywana wykładnia tego przepisu przez WSA w Warszawie. Tym samym zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz część uzasadnienia dotycząca tego przepisu nie ma związku ze sprawą. Zarzut kasacyjny w tym zakresie należy zatem uznać za chybiony, ponieważ został skierowany wobec nieistniejącego stanowiska Sądu I instancji.
Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 18a ust. 3 i art. 28a ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 572), a zaskarżyła ją do WSA, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., osoba fizyczna (A. B.).
Ustawodawca w art. 147 § 1 p.p.s.a. przewidział tylko dwie drogi procedowania przez sąd administracyjny: procedurę stwierdzenia nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo procedurę stwierdzenia wydania uchwały lub aktu z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Sąd I instancji stwierdził, że aby uchwała o nieudzielaniu absolutorium mogła zostać uznana za zgodną z prawem, niezbędne jest zawarcie w niej szeregu elementów, do których należy: ustalenie jaki jest stan zrealizowanych i zaplanowanych wydatków i dochodów budżetowych w stosunku do zaplanowanych, jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności, czy winą za te rozbieżności można obciążyć organ wykonawczy, czy też były wynikiem obiektywnych uwarunkowań. To stanowisko Sądu jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w przytoczonym w zaskarżonym wyroku stanowisku judykatury, stąd nie ma potrzeby powielania go w tym miejscu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uchwała nie zawierała drugiego i trzeciego z wymienionych elementów, koncentrując się zamiast nich na ocenie pracy Burmistrza, przynależnej ewentualnie do uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania na podstawie art. 28aa ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaś do uchwały do odmowie udzielenia absolutorium.
WSA uznał, że wadliwe jest pominięcie korelacji pomiędzy samym wykonaniem budżetu a przyczynami ograniczenia działań organu wykonawczego w wyniku specyficznych realiów funkcjonowania w 2020 roku wynikających z trwającej epidemii COVID-19. W konsekwencji Sąd orzekł nieważność uchwały.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Jak wynika z postawionych zarzutów kasacyjnych odczytywanych łącznie z ich uzasadnieniem (z wyłączeniem opisanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g.) skarżąca kasacyjnie zarzuca, że WSA naruszył prawo materialne, ponieważ stwierdził, że Rada powinna w uchwale wykazać winę Burmistrza w niewykonaniu budżetu, z uwzględnieniem obiektywnych okoliczności zaistniałych w 2020 roku, w postaci epidemii COVID-19. Jest przy tym oczywiste, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy o finansach publicznych nie zawiera takiej normy, która nakazywałaby zbadanie wpływu epidemii COVID-19 na wykonanie budżetu. Tym niemniej powyższe stwierdzenie Sądu należy traktować, jako wskazanie, że epidemia COVID-19 była okolicznością obiektywną o doniosłym charakterze, a zatem jej wpływ powinien zostać oceniony przez Radę w kontekście ewentualnej winy Burmistrza. Należy przy tym odnotować, że co prawda okoliczność ta została dostrzeżona przez radnych, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jednakże nie została oceniona w aspekcie znaczenia dla stopnia naruszenia budżetu, co trafnie wykazał Sąd I instancji na str. 13 in fine oraz str. 14 zaskarżonego wyroku. Należy również zaznaczyć istotną z punktu widzenia tej sprawy inną kwestię, mianowicie to, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie pozytywnie – z zastrzeżeniami – zaopiniowała wykonanie budżetu przez Burmistrza, a ocena Rady pomija aspekty pozytywne zawarte w opinii RIO, koncentrując się wyłącznie na wskazanych tam zastrzeżeniach. Co prawda uchwała RIO nie jest dla Rady Miasta wiążąca dla podjęcia decyzji w sprawie absolutorium, co podkreślał pełnomocnik Rady na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, niemniej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro jednak w tej sprawie Rada skorzystała z oceny zawartej w uchwale RIO to należało rozważyć zarówno aspekty pozytywne, jak i negatywne, które w tej ocenie wybrzmiały. Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Natomiast przekazywanie dopiero na etapie skargi kasacyjnej danych nieznajdujących się w uzasadnieniu uchwały będącej przedmiotem kontroli nie może prowadzić do ewentualnej konwalidacji rozstrzygnięcia podjętego przez Radę Miasta. Na tym etapie postępowania nie ma takiej możliwości.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.