I GSK 247/21

I GSK 247/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Kamińska
Jacek Boratyn
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 80/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-11-18
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 80/20 w sprawie ze skargi "A." S.A w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od "A." S.A w Ł. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 9 907 (dziewięć tysięcy dziewięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 80/20, po rozpoznaniu skargi O. S.A. z siedzibą w Ł. (dalej określanej jako Spółka lub beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 21 listopada 2019 roku nr 14/RP/2019 w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 19 lipca 2019 roku nr WK.PŁ-02.03.01-009-0564/19-55 oraz zasądził od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 14.431 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy:
W dniu 3 sierpnia 2017 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy - dalej "COP lub IP RPO WŁ" zawarło z O. umowę o dofinansowanie projektu nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-00 o nazwie "Wdrożenie kosmetyków body care i produktów chemii gospodarczej z wykorzystaniem naturalnych organicznych surowców i nanokompozytów".
Następnie 17 stycznia 2018 r. beneficjent przedłożył do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wniosek o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-004, wnioskując o zaliczkę w kwocie 1.748.000 zł. Zaliczka została wypłacona 13 sierpnia 2018 r.
W dniu 5 października 2018 r. beneficjent przedłożył kolejny wniosek o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-005, tym razem refundacyjną, kosztów poniesionych w projekcie.
Z kolei 12 października 2018 r. przedłożył wniosek o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-006 rozliczający zaliczkę z 13 sierpnia 2018 r. Dokonał jednocześnie zwrotu niewykorzystanej w części zaliczki w kwocie 1.144.670, 10 zł.
Dokonując weryfikacji powyższych wniosków o płatność COP ocenił prawidłowość postępowania beneficjenta przy realizacji zamówienia pn.: Dostawa robót i materiałów budowlanych oraz maszyn i urządzeń do realizacji inwestycji w ramach poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP w RPO WŁ na lata 2014-2020, (w tym: roboty i materiały budowlane, instalacja do produkcji półproduktów do wyrobu chemii gospodarczej, instalacja do produkcji półproduktów do wyrobu "body care", automatyczna linia do napełniania opakowań z atomizerem, zakrętką lub zamknięciem "fliptop", automatyczna linia do napełniania opakowań typu "doypack", automatyczna linia do napełniania opakowań standardowych, automatyczna maszyna do produkcji opakowań PET, forma do produkcji preform PET). Konkludując wskazało, że z dokumentacji w zakresie przedmiotowego zamówienia wynika, że Spółka w treści zapytania ofertowego dotyczącego powyższego zamówienia, określiła trzy dyskryminujące warunki udziału w postępowaniu. Z kolei określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia utrudniło uczciwą konkurencję, jak również równe traktowanie wykonawców. Zatem, na podstawie § 12 ust. 7 umowy o dofinansowanie, w przypadku stwierdzenia, że beneficjent w sposób nieprawidłowy poniósł wydatki na udzielenie zamówienia publicznego realizowanego ze środków publicznych w ramach projektu, IP RPO WŁ wymierzyła korektę finansową w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 roku w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. 2018 poz. 971) tzw. Taryfikator.
Pismem z 30 października 2018 roku IP RPO WŁ poinformowała Spółkę o stwierdzonych nieprawidłowościach wskazując, iż w związku z ich wystąpieniem, na wydatki przedłożone do wniosku o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-005 poniesione na podstawie umowy nr 1/08/2017/11.3.1 zawartej 2 sierpnia 2017 r. z wykonawcą Strabag Sp. z o. o. na dostawę robót i materiałów budowlanych oraz maszyn i urządzeń do realizacji inwestycji, została nałożona korekta finansowa w wysokości 25% wydatków kwalifikowanych.
9 listopada 2018 r. beneficjent złożył zastrzeżenia w przedmiocie nałożenia korekty finansowej w wysokości 25%.
Ponadto w trakcie analizy dokumentacji przedłożonej do wniosku o płatność nr RPLD.02.03.01-10-0564/16-006 COP stwierdziło nieprawidłowości w sposobie wykorzystania zaliczki otrzymanej 13 sierpnia 2018 r. Beneficjent z otrzymanej zaliczki w wysokości 1.748.000 zł prawidłowo wydatkował kwotę 241.987,63 zł oraz dokonał zwrotu na konto IP RPO WŁ części zaliczki w wysokości 1.144.670,10 zł. IP RPO WŁ wskazała, że w świetle § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie zaliczek w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. z 2017 poz. 2367) oraz § 9 ust. 8 umowy o dofinasowanie projektu z dnia 3 sierpnia 2017 roku rozliczenie zaliczki następuje na podstawie w pełni opłaconych dokumentów księgowych na łączną wartość dofinansowania odpowiadającą kwocie przekazanej zaliczki lub dokonaniu zwrotu niewykorzystanej zaliczki lub jej części w terminie 60 dni. W sprawie termin rozliczenia zaliczki upłynął 12 października 2018 r. Dokumentami pozwalającymi na prawidłowe rozliczenie zaliczki są: faktura nr 5791800051, faktura nr 5791800052, faktura nr 5791800070, faktura nr 5791800053, faktura nr 5791800071. Pozostałe przedłożone faktury, tj. faktura nr 5791800072, faktura nr 5791800073 oraz faktura nr 5791800075, obejmują wydatki poniesione w dniu 15 października 2018 r., tj. po terminie, w jakim beneficjent był uprawniony do wykorzystania zaliczki.
W dniu 12 października 2018 r. dobrowolnie zwrócił niewykorzystaną przez siebie część zaliczki w kwocie 1.144.670,10 zł. Zatem dalszemu rozliczeniu podlegała kwota zaliczki w wysokości 603.329,90 zł. Faktury uznane za dokumenty rozliczające zaliczkę, obejmowały kwotę dofinansowania w wysokości 322.650,17 zł. Pozostała kwota otrzymanego dofinansowania w wysokości 280.679,73 zł - w związku z poniesieniem tej części wydatków po terminie, tj. po 12 października 2018 r. - nie mogła w ocenie COP zostać zakwalifikowana jako kwota wykorzystana w ramach zaliczki, wobec czego podlega zwrotowi. Z uwagi na stwierdzone przez IP RPO WŁ uchybienia dotyczące postępowania pn.: Dostawa robót i materiałów budowlanych oraz maszyn i urządzeń do realizacji inwestycji w ramach poddziałania 11.3.1 Innowacje w MŚP w RPO WŁ na lata 2014-2020, kwota prawidłowo rozliczonej zaliczki została pomniejszona o 25% korektę finansową, co daje kwotę 241.987,63 zł (kwota 25% korekty nałożona na dofinansowanie w wysokości 322.650,17 zł wynosi 80.662,54 zł.). Wobec czego kwota środków nieprawidłowo wydatkowanej zaliczki wyniosła 361.342,27 zł.
Pismem z 16 maja 2019 r. IP RPO WŁ na podstawie art. 207 ust. 8 pkt 1 i 2 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 – dalej "u.f.p.") wezwała beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania środków w kwocie 361 342,27 zł, które zostały dotychczas wypłacone beneficjentowi na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność z 17 stycznia 2018 r.
Beneficjent nie dokonał zwrotu w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym 5 czerwca 2019 r. IP RPO WŁ zawiadomiła spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób dokonania zwrotu.
Decyzją z 19 lipca 2019 r. Dyrektor Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi określił Spółce kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu z tytułu wypłaconych środków finansowych na podstawie umowy z 3 sierpnia 2017 r. o dofinansowanie projektu o nazwie "Wdrożenie kosmetyków body care i produktów chemii gospodarczej z wykorzystaniem naturalnych organicznych surowców i nanokompozytów" w wysokości 361.342,27 zł. Kwota do zwrotu została wskazana w odniesieniu do kwoty zaliczki wypłaconej stronie 13 sierpnia 2018 r.
8 sierpnia 2019 r. spółka złożyła odwołanie. Decyzją z 21 listopada 2019 r. Zarząd Województwa Łódzkiego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z 19 lipca 2019 r.
W uzasadnieniu podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji w kwestii naruszenia przez beneficjenta zasad uczciwej konkurencji poprzez zażądanie od potencjalnych oferentów nieproporcjonalnych do przedmiotu zmówienia warunków w zakresie wykazania się doświadczeniem w wykonaniu robót budowlanych oraz w zakresie legitymowania się polisami ubezpieczeniowymi na kwotę co najmniej 15 mln. złotych.
W kwestii prawidłowości rozliczenia zaliczki stwierdził, że zgodnie z zapisami § 9 ust. 8 umowy o dofinasowanie projektu z 3 sierpnia 2017 r., beneficjent zobowiązany był rozliczyć zaliczkę, w terminie 60 dni, od daty jej otrzymania, na podstawie wniosku o płatność, tj. od dnia następnego po dacie wpływu na konto beneficjenta. Termin rozliczenia zaliczki upłynął w dniu 12 października 2018 r. W odniesieniu do środków zaliczki w wysokości 361.342,27 zł, zaistniały przesłanki, które pozwalają zakwalifikować je jako wykorzystane z naruszeniem procedur, o których stanowi art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. Tym samym zastosowanie znalazł art. 207 ust. 8 pkt 1 i 2 u.f.p. pozwalający na zażądanie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej zaliczki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje organów obu instancji podkreślił, że w rozstrzyganej sprawie podstawę prawną wydania decyzji nakładających na Spółkę obowiązek zwrotu części dofinansowania na realizacje projektu stanowiły przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431) – dalej określanej jako "ustawa wdrożeniowa", ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. Nr 347, str. 320 ze zm.) dalej: "rozporządzeniem nr 1303/2013".
Sąd podzielił stanowisko organów prezentowane w toku kontrolowanego postępowania, że nieproporcjonalny jest warunek wykazania wykonania 3 robót budowlanych o wartości co najmniej 10 mln zł netto każda, biorąc pod uwagę fakt, że definicja "robót budowlanych" w zapytaniu ofertowym (pkt 8 lit. B) ograniczyła ich zakres do robót budowlanych i instalacji, z wyłączeniem linii do napełniania opakowań, urządzenia do produkcji opakowań PET oraz formy do produkcji preform PET, tj. urządzeń do konfekcjonowania i pakowania, a więc wbrew twierdzeniom strony warunek ten nie dotyczył całego przedmiotu zamówienia. Także wartość wymaganej przez zamawiającego polisy oraz środków finansowych lub zdolności kredytowej na poziomie 15 mln. zł jest znacząco wyższa niż wartość zamówienia. Nadto oba te warunki muszą być spełnione równocześnie oraz przez cały czas trwania realizacji zamówienia. Zgodzić się należy zatem z organem, że tak sformułowane warunki wykraczają poza zakres konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci należytego wykonania zamówienia. Nadto zamieszczając w treści analizowanego zapytania ofertowego wszystkie trzy dyskryminujące warunki, beneficjent zawęził w sposób nieuzasadniony konkurencyjność.
Dalej Sąd stwierdził, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, rodzi obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej.
Możliwość powstania szkody, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. W konsekwencji dla zaistnienia obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione dwie następujące przesłanki:
- po pierwsze musi mieć miejsce naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych (określonych m.in. w umowie o dofinansowanie),
- po drugie naruszenie to spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. II GSK 917/13 LEX nr 1657890).
Przy czym możliwość powstania szkody, jak zaznaczył Sąd, należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że dostrzeżone przez organ nieprawidłowości faktycznie zaistniały. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa we wskazanych przepisach. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Zajęte w sprawie stanowisko organ przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i obszerne wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jednocześnie organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych odwołaniu skarżącej. W ocenie sądu ocena okoliczności sprawy jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe.
Dalej Sąd uznał, ze organy jednak w sposób nieuprawniony odmówiły Spółce uznania wydatków udokumentowanych fakturami: nr 5791800072, nr 5791800073 oraz nr 5791800075, poniesionymi po 12 października 2018 r., tj. po terminie, w jakim beneficjent był uprawniony do wykorzystania zaliczki. Zgodnie z § 7 ust. 6 umowy o dofinansowanie szczegółowe zasady kwalifikowalności wydatków określają przepisy prawa unijnego oraz krajowego, zasady programowe i wytyczne w szczególności Wytyczne programowe w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego 2014-2020 (EFRR) i regulamin konkursu. Zgodnie zaś z § 9 ust. 8 umowy o dofinansowanie beneficjent otrzymaną zaliczkę zobowiązany jest rozliczyć, w termie 60 dni, od daty jej otrzymania, na podstawie wniosku o płatność. Od dnia następnego po dacie wpływu na konto beneficjenta. Nierozliczenie zaliczki w terminie, skutkuje naliczeniem odsetek, na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych. Rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych we wniosku o płatność lub zwrocie zaliczki. Zgodnie z zapisami rozdziału 6.4 pkt 5 Wytycznych programowych z 12 kwietnia 2017 roku dowodem poniesienia wydatku jest zapłacona faktura wraz z odpowiednim dokumentem potwierdzającym dokonanie płatności. Z kolei za datę poniesienia wydatku przyjmuje się w przypadku wydatków pieniężnych dokonanych przelewem lub obciążeniową kartą płatniczą – datę obciążenia rachunku bankowego beneficjenta, tj. datę księgowania operacja ( rozdział 6.6 pkt 6 lit.a ppkt i).
Za niesporne uznał ustalenia, że termin rozliczenia zaliczki otrzymanej przez Spółkę 13 sierpnia 2018 roku upływał 12 października 2018 roku, 3 z 8 faktur przedstawionych do rozliczenia zaliczki na podstawie wniosku o płatność RPLD.02.03.01-10-0564/16-006 z 13 sierpnia 2018 r zostały opłacone 15 października 2018 roku. Okoliczność ta wynika w sposób nie budzący wątpliwości z wyciągu z rachunku bankowego skarżącej w mBanku potwierdzającego, że datą księgowania spornych faktur był 15 października 2018 roku. Organy przyjęły, że wydatki te zostały uczynione po terminie rozliczenia zaliczki i zostały uznane za wydatki niekwalifikowane podlegające zwrotowi.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. W ocenie sądu w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do uznania, że poniesienie wydatków udokumentowanych zakwestionowanymi fakturami spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Podkreślił że projekt został przez Spółkę zrealizowany, a zapłata za faktury dotyczyła wydatków przewidzianych w projekcie. W ocenie Sądu, w rozstrzyganej sprawie ze szkoda "nie mieliśmy do czynienia", bezsporne jest bowiem, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone. Przedstawiając dowody zapłaty faktur do rozliczenia zaliczki Spółka wskazała, że polecania zapłaty wszystkich 8 faktur zostały przez nią złożone w tym samym dniu 12 października 2018 roku. Dokumenty potwierdzające tę okoliczność Spółka załączyła także do skargi.
Zdaniem sądu organy w tym postępowaniu nie wyjaśniły zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w sposób prawidłowy okoliczności związanych z zapłatą po terminie 3 spornych faktur, ani nie uprawdopodobniły, że zapłata za faktury po terminie rozliczenia zaliczki, tj. 15 października 2018 r. spowodowała choćby potencjalną szkodę w budżecie UE, czym naruszyły art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Wobec czego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ustalić przyczyny opóźnienia w realizacji poleceń przelewów skarżącej, a następnie rozważyć, czy ewentualne poniesienie wydatków z tytułu 3 spornych faktur 15 października 2018 roku doprowadziło przynajmniej potencjalnie do uszczerbku finansowego w budżecie UE, czy też może być uznane za uchybienia formalne nierodzące obowiązku zwrotu środków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Łódzkiego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
l. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2024 r. poz.935, dalej określanej skrótem P.p.s.a), które miało istotny wpływ na wynik sprawy,
l. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:
a) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez przyjęcie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych opóźnieniem w realizacji przelewów i zapłatą po terminie 3 spornych faktur nr 5791800072, nr 5791800073 oraz nr 5791800075 w sytuacji, gdy okoliczności te wynikają z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, zostały wzięte pod uwagę przez organ administracyjny I i Il instancji w wydanych decyzjach administracyjnych i dodatkowo zostały wyjaśnione w piśmie pełnomocnika skarżącego organu z 23 października.2020 r.;
b) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego oraz pominięcie istotnych dowodów, w szczególności w postaci dokumentów dołączonych do sprawy przez stronę przeciwną (załączniki do skargi do WSA) w postaci "dyspozycja wypłaty z kredytu wniosek nr 805618, nr 805623, 805615, 805620, 805622 oraz znajdujących się w aktach sprawy wyciągów z rachunków bankowych Beneficjenta nr (przytoczony w skardze kasacyjnej), z których to dokumentów wynika, że zapłata trzech spornych faktur o numerach 5791800072. nr 57918000073 oraz nr 5791800075 realizowana była na rachunki innego banku niż bank składającego dyspozycje wypłaty z kredytu, pominięcie okoliczności wskazanych w piśmie powoda z 23 października 2020 wskazującego na okoliczności związane z zapłatą po terminie spornych faktur. co doprowadziło do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku niespójną oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, która z kolei przesądziła o ogólnikowym, nieprecyzyjnym i niezasadnym wskazaniem co do dalszego postępowania sprowadzającego się w szczególności do zalecenia wyjaśnienia okoliczności, które zostały wyjaśnione;
c) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez pominięcie, że organ reprezentowany przez pełnomocnika w piśmie z 23 października 2020 r wyjaśnił dodatkowo okoliczności związane z opóźnieniem w realizacji przelewów i zapłatą faktur 5791800072, nr 5791800073 oraz nr 5791800075 15 października 2018 r. i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do tych wyjaśnień i nie wskazanie czy Sąd uznaje je za prawidłowe i wystarczające;
d) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez przyjęcie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że organ powinien ustalić przyczyny opóźnień w realizacji przelewów i zapłaty faktur w sytuacji. gdy powyższe przyczyny zostały ustalone a ponadto brak wskazania, jaki wpływ przyczyny te mają na rozstrzygnięcie, co uniemożliwia wykonanie zaleceń, zwłaszcza w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego ponowne wyjaśnianie tych okoliczności nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia możliwości wystąpienia szkody w budżecie UE związanej z wydatkowaniem środków po terminie wynikającym z zawartej umowy nr RPLD.02.0301-10-0556/16-00 z 3 sierpnia 2017 r. i przepisów prawnych,
e) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne, a uwzględnienie przez organ argumentacji Sądu zgodnie z wskazaniami kwestionowanymi w lit a) — d) mogłyby doprowadzić do ponownego ustalania okoliczności faktycznych, które wynikają z materiału dowodowego, a ponadto i tak nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na to, że przyczyna poniesienia wydatku po terminie na rozliczenie zaliczki "nie ma znaczenia dla możliwości uznania wydatku za kwalifikowany ani też dla kwestii oceny zaistnienia szkody w budżecie UE", czym zatem naruszono także art. 153 P.p.s.a.;
f) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez ograniczenie się wyłącznie do zasygnalizowania uchybienia, jakiego dopuścił się organ tj., iż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ przepisów postępowania, takich jak art, 7 i art, 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, bez przeprowadzenia analizy w oparciu o akta sprawy, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
g) schematyzm uzasadnienia i zastąpienie uzasadnienia własnego stanowiska sądu ogólnikową aprobatą stanowiska strony skarżącej w zakresie zapłaty za faktury 5791800072, nr 5791800073 oraz nr 5791800075 po terminie wykorzystania zaliczki, co uniemożliwia organowi ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a w konsekwencji wykonanie wskazań co do dalszego postępowania a także niepełne przedstawienie stanu sprawy przez pominięcie niektórych dowodów oraz argumentacji organu w zakresie przyczyn zapłaty za sporne faktury w dniu 15 października 2018 r. w sytuacji złożenia zlecenia wypłaty z kredytu 12 października 2018 r;
h) sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez wskazanie, Że organ powinien ustalić przyczyny opóźnienia i powiązanie przyczyn opóźnienia w zapłacie faktur z oceną uszczerbku w budżecie UE, w sytuacji gdy przyczyny opóźnienia nie mają znaczenia dla ustalenia uszczerbku w budżecie UE, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, czym naruszono także art. 153 P.p.s,a.,
i) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia do argumentacji organu podniesionej zwłaszcza w piśmie z 23 października 2020 r., co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanej decyzji oraz ją poprzedzającej, także naruszenie art, 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a, w sytuacji, gdy Sąd winien był oddalić skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a. a tym samym naruszył także ten przepis;
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 i art.. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej określanej skrótem K.p.a.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, w zakresie:
a) przyjęcia braku wyjaśnienia przyczyn opóźnienia w realizacji przelewów Beneficjenta, co jest nieprawdziwe, organ wyjaśnił te przyczyny w toku postępowania, ponadto wynikają one wprost z zebranego materiału dowodowego,
b) przyjęcia, że organ nie wziął pod uwagę przyczyn opóźnienia w zapłacie a także, że przyczyny te mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy i obowiązek zwrotu środków,
c) braku istotności naruszeń, co za tym idzie wymienione przez Sąd uchybienia nie miały miejsca i Sąd winien był oddalić skargę zgodnie art. 151 P.p.s.a., a tym samym naruszył także ten przepis.
II naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., t.:
1. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 20222 r. poz. 2492, dalej określanej skrótem P.u.s.a) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd dokonał oceny prawnej niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;
2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Europejskiego Funduszu Społecznego, funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zwanego w dalszej części skargi nr 1303/2013 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiła szkoda uzasadniająca żądanie zwrotu przez organy I i Il instancji wydatków uznanych za niekwalifikowane;
3. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 r, w zw. z art, 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż organ naruszył ten przepis żądając zwrotu wydatków niekwalifikowanych, a tym samym uznanie przez Sąd, że wydatki niekwalifikowane mogą być pokrywane z budżetu UE.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna O. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.
Najdalej idącym zarzutem dotyczącym naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy jest zarzut naruszenia normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie ma ogromne znaczenie. Jego funkcja wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Zatem powinno zawierać precyzyjne przedstawienie argumentacji sądu orzekającego.
W rozpoznawanym środku odwoławczym jego autor zarzuca, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych przesłanek, szczegółowo wskazując, jakich elementów zabrakło w pisemnych motywach wyroku (odniesienia się do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu wyrażonego w piśmie procesowym, brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wpływu ustalenia przyczyn spóźnionej zapłaty trzech faktur na ocenę charakteru samego wydatku i wpływu spóźnienia na wynik sprawy, brak właściwego zredagowania zaleceń co do dalszego postępowania).
W tym miejscu warto odwołać się do uchwały z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. NSA zastrzegł, że ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana już jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W przywołanej uchwale uznano, iż brak któregokolwiek z elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. skutkuje naruszeniem tego przepisu przez sąd w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak też np. wyroki NSA z 26 stycznia 2017 r., I FSK 942/15; z 8 listopada 2023 r., II GSK 1771/21, z 15 listopada 2023 r., I FSK 1122/23 - CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia Niemożliwa jest zaś kontrola orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementów (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.
Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę (vide np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 14 listopada 2023 r., I FSK 1337/23 - CBOSA).
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących prawidłowości postępowania dowodowego należy stwierdzić, że pozornie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tej części spełnia wymogi ustawowe. Jednakże analizę prawidłowości uzasadnienia należy dokonywać przez pryzmat tego, czy pisemne motywy wyroku umożliwiają kontrolę instancyjną.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym skutków zapłaty, po terminie rozliczenia zaliczki, należności wynikających z trzech faktur jest sformułowane w sposób niejasny, przez co stanowisko WSA jest niezrozumiałe.
Z wywodów Sądu I instancji jednoznacznie nie wynika, dlaczego w jego ocenie, doszło do naruszenia prawa procesowego i to stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona przez Sąd argumentacja jest są niespójna, w końcowych wnioskach wzajemnie sprzeczna, sprawiając, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. - sformułowanego samodzielnie, jak i w powiązaniu z przywołanymi w zarzucie przepisami skutecznym.
Sąd pierwszej instancji najpierw stwierdza, że zebrany materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że dostrzeżone przez organ nieprawidłowości faktycznie zaistniały. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad, o których mowa we wskazanych przepisach. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organ w sposób wyczerpujący zebrał, a następnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa celem podjęcia rozstrzygnięcia. Zajęte w sprawie stanowisko organ przedstawił w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. zawierającym wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, oraz przytoczenie i obszerne wyjaśnienie przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jednocześnie organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych odwołaniu skarżącej. W ocenie sądu ocena okoliczności sprawy jest prawidłowa i logiczna, zaś wnioski z niej płynące konsekwentne, jasne i zrozumiałe.
Po czym, w końcowej części uzasadnienia stwierdził, że organy w tym postępowaniu nie wyjaśniły, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w sposób prawidłowy okoliczności związanych z zapłatą po terminie 3 spornych faktur, ani nie uprawdopodobniły, że zapłata za faktury po terminie rozliczenia zaliczki, tj. 15 października 2018 r. spowodowała choćby potencjalną szkodę w budżecie UE, czym naruszyły art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia stwierdził, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie ma podstaw do uznania, że poniesienie wydatków udokumentowanych zakwestionowanymi fakturami spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Podkreślić trzeba, że projekt został przez stronę skarżącą zrealizowany, a zapłata za faktury dotyczyła wydatków przewidzianych w projekcie. W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie ze szkoda nie mieliśmy do czynienia, bezsporne jest bowiem, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na realizację projektu objętego umową o dofinansowanie, a faktury zostały zapłacone. Następnie uchyla zaskarżoną decyzje i nakazuje organowi ustalić przyczyny opóźnienia w realizacji poleceń przelewów skarżącej, a następnie rozważyć, czy ewentualne poniesienie wydatków z tytułu 3 spornych faktur 15 października 2018 roku faktycznie doprowadziło przynajmniej potencjalnie do uszczerbku finansowego w budżecie UE, czy też może być uznane za uchybienia formalne, nierodzące obowiązku zwrotu środków. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się przy tym do pełnej argumentacji organu. Pominął zasadniczą kwestię podnoszoną przez organ w zaskarżonej decyzji, tj., w ocenie organu, niekwalifikowalności wydatku poczynionego po terminie rozliczenia zaliczki i braku podstaw do ustalania przyczyn opóźnionej zapłaty. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować sądu pierwszej instancji i dokonywać kontroli legalności decyzji administracyjnych we wszystkich jej aspektach. Rolą sądu odwoławczego jest kontrola instancyjna wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.
Z tych też względów, wobec tak sformułowanego uzasadnienia, nie przesądzając o ostatecznym wyniku sprawy, nie sposób dokonać merytorycznej oceny zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie należy zaznaczyć, ze przepisy te maja charakter wynikowy. Ich zastosowanie jest bowiem konsekwencją przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i uznania, że decyzja organu odwoławczego narusza prawa w zakresie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Także i w tym przypadku, z uwagi na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób obecnie ocenić zasadności tego zarzutu.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzuciła naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a.
Art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., albowiem są to przepisy ustrojowe, wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.
Sposób sformułowania zarzutów nie wskazuje, by Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji zastosowanie środka nieznanego prawu lub rozpatrzenie innej sprawy, niż będąca przedmiotem skargi.
Zarzuty uchybienia tym przepisom należało uznać za niezasadne.
Z uwagi na wady uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji przedwczesnym byłoby odnoszeni się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1953, z późn. zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien się odnieść do podnoszonej przez organ, jako istotnej, wręcz zasadniczej dla wyniku sprawy kwestii kwalifikowalności wydatku poniesionego po terminie rozliczenia zaliczki, zajmie jednoznaczne stanowisko w kwestii wystąpienia szkody czy potencjalnej szkody na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, skutecznie nie podważonego skargą kasacyjną, zgodnie z którym zapłata trzech faktur nastąpiła po terminie rozliczenia zaliczki. Jeśli uzna, że stan faktyczny nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, wskaże, w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie dowodowe, jaką okoliczność należy ustalić, ewentualnie jaki związek może mieć ustalenie przyczyny spóźnione zapłaty na kwestię kwalifikowalności wydatku poniesionego po terminie rozliczenia zaliczki.