I GSK 24/23

I GSK 24/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4637/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4,  art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157-159
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 116 § 1 i § 2,  art. 116a § 1, art. 118 § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 60 pkt 6,  art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4637/21 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 lipca 2021 r. nr DPI-XII.025.6.2021.JK.1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odpowiedzialności majątkowej za zobowiązania z tytułu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. W. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4637/21, oddalił skargę K. W. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (organ, Minister) z dnia 21 lipca 2021 r., nr DPI-XII.025.6.2021.JK.1 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje oraz nieprzeprowadzanie rozprawy.
Na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) - poprzez przyjęcie, iż całokształt okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej nr DPI-XII.025.4.2020.JK.3 z dnia 11 maja 2020 r. nie stanowił podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji i tym samym uznanie ww. decyzji za odpowiadającą prawu;
2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenia skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 pkt 2 i art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 365 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071; dalej: k.c.) i art. 116 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111; dalej: O.p.) - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. został błędnie sformułowany. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego administracyjnego, określa on zasady postępowania, a nie samą treść uprawnień i obowiązków stron w stosunku do administracji publicznej. Nie można go skutecznie podnosić na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Przechodząc do zarzutów zawartych w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej należy rozpocząć od przedstawienia istoty postępowania nieważnościowego, gdyż jak już wspomniano w tym trybie procedował Minister rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Z analizy orzecznictwa NSA wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym.
Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2447/19).
Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.
W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11; z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2363/19)
Konkludując, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.
Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak w wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1357/23).
W kontrolowanym orzeczeniu Ministra, materialną podstawę rozstrzygnięcia był art. 116a § 1 i art. 116 § 1 i 2 oraz art. 118 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 z późn. zm.; dalej: u.f.p.). W oparciu o wskazane przepisy decyzją Ministra z dnia 11 maja 2020 r. na skarżącego kasacyjnie przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania Fundacji m.in. w związku z ustaleniem organu, że skarżący kasacyjnie pełnił funkcję członka zarządu Fundacji. Fakt pełnienia przez skarżącego kasacyjnie tej funkcji w organie Fundacji w okresie od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu do chwili zawieszenia zarządu Fundacji przez Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ ustalił w oparciu o odpis KRS Fundacji znajdujący się w aktach administracyjnych dotyczących postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 11 maja 2020 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji trafnie uznał, że przeprowadzenie przez Ministra dowodu z pisma z dnia 25 lipca 2016 r. i czynienia na nowo ustaleń faktycznych co do okresu pełnienia przez skarżącego kasacyjnie funkcji w organie Fundacji i jego wpływu na wynik sprawy, wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Jak już bowiem wyżej wskazano w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi na nowo materiału dowodowego, orzekając co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, a więc materiałów, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję.
Rację również przyznać należy Sądowi I instancji uznając, że " ... Nie został także podzielony przez Sąd zarzut błędnej wykładni art. 116 ustawy Ordynacja podatkowa. Naruszenia tego przepisu Strona upatruje w przyjęciu przez Organ, iż odpowiedzialność członków zarządu powstaje w dacie stwierdzenia nieprawidłowości, podczas gdy odpowiedzialność ta odnosić się może wyłącznie wobec członków zarządu pełniących tę funkcję w dacie wydania decyzji skierowanych wobec Fundacji. Skoro – jak ustalono – Skarżący był członkiem organu zarządzającego Fundacją od momentu zawarcia umowy o dofinansowanie przynajmniej do kwietnia 2019 r., a więc w okresie kiedy zawarto umowę o dofinansowanie, stwierdzono nieprawidłowości i w dacie wydania decyzji określających kwoty przypadające do zwrotu, a skierowane przeciwko Fundacji, to polemika strony z wyjaśnieniem Organu dotyczącym rozumienia art. 116 § 2 Ordynacji podatkowej również nie ma wpływu na wynik sprawy.".
Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 80 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. i art. 116 O.p. nie jest zasadny. Natomiast zupełnie niezrozumiały i chybionym jest zarzut naruszenia art. 365 k.c. zawarty w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Przepis ten dotyczy zobowiązania przemiennego i nie miał w sprawie zastosowania co powoduje, że nie można skutecznie zarzucać jego naruszenie.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.
Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.