I GSK 236/18

I GSK 236/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /sprawozdawca/
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący/
Henryk Wach
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 818/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-05-25
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 110 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 818/16 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 818/16 oddalił skargę K. N. (dalej określanego jako skarżący lub rolnik) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Stan sprawy przedstawił następująco:
W dniu [...] maja 2011 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kozienicach (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej także: płatność ONW) na 2011 rok.
Decyzją Nr [...] z [...] września 2011 r. Kierownik BP przyznał wnioskodawcy płatność ONW w wysokości 3.067,68 zł
Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Kierownik BP ARiMR wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie płatności ONW na rok 2011. Po czym decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekł o uchyleniu decyzji z [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na 2011 rok oraz przyznał skarżącemu płatność ONW w pomniejszonej wysokości w kwocie 1.808,40 zł.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwany dalej: Dyrektor ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 903/15 odrzucił skargę. Uznał bowiem, że zaskarżona decyzja, wobec jej nieskutecznego doręczenia nie weszła do obrotu prawnego. Zatem skarga okazała się przedwczesna.
W dniu [...] maja 2012 r. skarżący złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2012. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik BP decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] przyznał beneficjentowi płatności ONW na rok 2012 w wysokości 3.067,68 zł.
Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nr [...] Kierownik BP wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2012, zakończone decyzją ostateczną tego organu z [...] października 2012 r. W wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik BP wydał [...] lutego 2015 r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję z [...] października 2012 r. Nr [...] oraz odmówił przyznania rolnikowi płatności ONW na rok 2012.
Z kolei Dyrektor ARiMR po ponownym rozpatrzeniu, na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, sprawy, decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 905/15 odrzucił skargę na tą decyzję, uznając, że nie została ona prawidłowo doręczona. Zatem była przedwczesna.
Zawiadomieniem z [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych mu na mocy decyzji Kierownika BP z [...] września 2011 r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2012 r. nr [...].
Następnie decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r., Kierownik BP ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości 4.326,96 zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru 10 lipca 2015 r.
Pismem z [...] września 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Dyrektora ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP nr [...] z [...] lipca 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.
Decyzją z [...] maja 2016 r. Dyrektor ARiMR nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., obecnie z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: K.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...].
W jego ocenie kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana przez właściwy organ na podstawie art. 104 i 107 K.p.a. art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jednolity tekst Dz. U. z 2019, poz. 1505, dalej zwanej ustawą o Agencji) w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., zwana dalej: ustawą ONW), § 9 ust. 1 i 2 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych i obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), art. 28 ust. 1 i 3 ustawy ONW, art. 2 rozporządzenia Komisji Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem 1975/2006), art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 ze zm., rozporządzeniem 65/2011), art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 lub art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że wskazana wyżej decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Nie dopatrzył się także naruszenia art. 110 K.p.a. Ustalenie, czy kwoty pomocy czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać także z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.
Odnosząc się do kwestii związania organu decyzją administracyjną zaznaczył, że owo związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją powstaje z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie i trwa do czasu jej uchylenia lub zmiany w sposób przewidziany w kodeksie. Ponadto bez znaczenia dla przyjętej koncepcji związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest także to, czy decyzja jest niewadliwa, czy też wadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę na skutek wniesionej przez skarżącego skargi na powyższą decyzję podkreślił, że postępowanie dotyczące określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy jest postępowaniem odrębnym od postępowania o przyznanie płatności, czy też postępowania wznowieniowego w tym zakresie, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Tym samym fakt wniesienia skargi na decyzję ostateczną – wydaną w trybie zwykłym - dotyczącą płatności, czy też decyzję ostateczną – wydaną w trybie nadzwyczajnym - dotyczącą tej płatności, pozostaje bez wpływu na ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Skoro postępowania w sprawie przyznania płatności – w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym - zostały zakończone decyzjami ostatecznymi, to tym samym zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.
Za zasadne sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu, że skoro rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym – co do decyzji Dyrektora ARiMR - podjęte zostało [...] października 2015 r., to tym samym orzekając w sprawie [...] lipca 2015 r. Kierownik BP był związany podjętą przez Dyrektora ARiMR decyzją. Wpływu na powyższą okoliczność nie miało dokonanie przez skarżącego zgłoszenia – zmiany adresu – do ewidencji producentów rolnych z [...] marca 2015 r.
W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie nie zostały spełnione także pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji.
Za nietrafne uznał podniesione w skardze zarzuty, zwłaszcza zarzut naruszenia art. 110 K.p.a. Podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji. Także za nieuprawniony uznał zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Na koniec za prawidłowe uznał dokonaną przez organ interpretację art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 6, 8, 15, 28, 43, 44,110 oraz 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.
2. naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksy jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2325 dalej określanej skrótem P.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, iż w sposób rażący narusza ona tak prawo materialne jak i procedurę administracyjną.
W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji Prezesa ARMiR z [...] lipca 2016 roku nr [...] oraz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARMiR z [...] maja 2016 roku nr [...]. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.
Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddaleni skargi kasacyjnej, jako pozbawionej podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, ze stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Nadto przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa procesowego , które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga bowiem nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący winien także wskazać formę tego naruszenia, a więc czy do naruszenia doszło na skutek błędnej wykładni przepisu czy błędnego jego zastosowania.
Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a.
Uwagi te były niezbędne, jako że zarzuty skargi kasacyjnej, nie zostały poprawnie sformułowane. Przede wszystkim skarżący w pkt 2 skargi kasacyjnej powołując się podstawę z pkt 2 art. 174 P.p.s.a., czyli naruszenia przepisów prawa procesowego zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Mając na uwadze, że art. 156 K.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6, 8, 15, 28, 43, 44,110 oraz 156 1 pkt. 2 K.p.a. Tymczasem przytoczone regulacje z wyjątkiem dot. art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. są przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Ponadto nie zostały powiązane z żadnym przepisem regulującym postępowanie przed sądem administracyjnym. Nadto ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy P.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Okoliczność ta jednakże, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA w dniu 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010r. nr 1 poz. 1, nie stanowiła przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzone nieprawidłowości konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie mają wyłącznie charakteru formalnego, pomimo bowiem błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji. Aczkolwiek niedoniesienie się do procedury sądowoadministarcyjnej znacznie osłabia argumentację skarżącego. Ta zaś sprowadza istotę sporu do stwierdzenia, że nie można było wydać w stosunku do skarżącego decyzji nakazującej mu zwrot płatności z odwołaniem się do dwóch decyzji w przedmiocie przyznania mu płatności ONW na lata 2011 i 2012, które nie zostały prawidłowo doręczone w dniu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu płatności.
Wobec tak nakreślonej istoty sporu Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej postanowił rozpatrzyć łącznie. W konsekwencji stwierdził przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez ARiMR, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15). .
Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ARiMR dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej lub pobranej w nadmiernej wysokości dopłaty. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z nienależną płatnością mamy również do czynienia w sytuacji, w której wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota staje się następnie świadczeniem, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w odnośnych przepisach. W orzecznictwie przesądzone jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie takiej decyzji nie musi być poprzedzone wzruszeniem w trybie wznowieniowym decyzji przyznającej płatności. Rolą organów prowadzących postępowanie w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie jest przy tym kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.
W rozpatrywanej sprawie zostały wznowione postępowania w sprawach zakończonych decyzjami przyznającymi skarżącemu płatność ONW na lata 2011 i 2012. W obu wznowionych postępowaniach decyzje pierwszoinstancyjne Kierownika BP z [...] lutego 2015 r. zostały prawidłowo doręczone skarżącemu. W odwołaniach od nich skarżący podał swój nowy adres, lecz organ odwoławczy – Dyrektor ARiMR swoje decyzje nr [...] i [...]. wysłał na stary adres skarżącego. Decyzje nie zostały zwrócone przez pocztę, lecz ostatecznie skarżący dowiedział się o ich treści i dlatego [...] września 2015 r. złożył na nie skargi do sądu administracyjnego.(odrzucone przez WSA w Warszawie postanowieniami z 22 października 2015 r.). Nadto [...] marca 2915 r. skarżący złoży wniosek o zmianę jego adresu w ewidencji producentów rolnych i tą zmianę wprowadzono.
Postępowanie w przedmiocie zwrotu płatności wszczęto 22 czerwca 2015 r. Zakończyło się decyzją z [...] lipca 2015r., w której organ rozpatrując sprawę odwołał się do powyższych decyzji, tak pierwszo, jak i drugoinstancyjnych, uznając, że przesądziły one o fakcie pobrania przez skarżącego, nienależnie, płatności ONW. Uznał je za zasadniczy dowód w sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie W świetle powyższych faktów, ocenianych także przez pryzmat racji prawnych i ekonomicznych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparcie decyzji z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu płatności na prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji wydanej we wznowionym postępowaniu i wynikających z niej ustaleniach faktycznych oraz decyzji wydanej przez organ odwoławczy, która jednak przymiot ostateczności prawidłowo uzyskała po [...] lipca 2015 r. i nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie uzasadnia wniosku, że zostatała wydana z rażącym naruszeniem prawa. Doręczenie skarżącemu decyzji w sposób wadliwy, jak miało to miejsce we wznowionych postepowaniach, a nie miało miejsca w przypadku decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie powoduje, że sama decyzja stanowi decyzję nieistniejącą. Ewentualny zarzut procesowy naruszenia przepisów postępowania może być rozpatrywany tylko w kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Wadliwość doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji ma wyłącznie wymiar procesowy, ze skutkiem, o którym mowa jest w art. 110 K.p.a. ( jego brzmieniu z daty wydania decyzji we wznowionym postępowaniu w przedmiocie płatności ONW, obecnie to art. 110 § 1 K.p.a)
Należy podkreślić, że celem art. 110 k.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Należy w pełni podzielić poglądy prezentowane w literaturze oraz w orzecznictwie, że z komentowanego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 K.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która - jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) - "«istnieje» już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny: 5 czerwca 2019 r., inne wydania (26).
W sprawie nie jest sporne, że pierwotnie decyzje wydane we wznowionym postępowaniu zostały wysłane na nieaktualny już adres skarżącego. Ale do niego dotarły, czego dowodem były skargi wniesione do WSA w Warszawie, ostatecznie odrzucone przez ten sąd postanowieniami z 22 października 2015 r.
W świetle powyższego oparcie się przez Kierownika Biura Powiatowego, prowadzącego postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności także na drugoinstancyjnych decyzjach, wydanych przez Dyrektora ARiMR [...] maja 2015 r. we wznowionych postępowaniach w przedmiocie płatności ONW na 2011 i 2012 rok, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym bardziej, że decyzje te stanowiły dowód w sprawie o zwrot płatności. Zaś skarżący w tym postępowaniu mógł również podnosić okoliczności zwalniające go z obowiązku zwrotu płatności.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 6 i 8 K.p.a. oraz art. 15, 28, 43, 44 K.p.a. należy raz jeszcze zauważyć, że zostały wadliwie skonstruowane. Bowiem przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 P.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów. Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, oparty na przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego. Zarówno w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano takich przepisów. Nadto ich uzasadnienie wskazuje, że w istocie dotyczą innego postępowania. W konsekwencji, poruszając się w granicach niniejszej sprawy, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP z [...] lipca 2015 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia tak przez sąd pierwszej instancji, jaki i przez organy przepisów art. 43 i 44 K.p.a. regulujących kwestię doręczenia decyzji. Decyzje organów obu instancji zostały prawidłowo doręczone. Natomiast naruszenie w kształcie, jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczy procedowania przez organ we wznowionym postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącemu płatności i wykracza poza granice niniejszej sprawy. Podobnie należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 15 i 28 K.p.a. które także zostały powiązane z procedowaniem przez organy we wznowionych postępowaniach dotyczących przyznania skarżącemu płatności. Tym bardziej, że decyzje organów obu instancji wydane w rozpoznawanej sprawie zostały prawidłowo skierowane do skarżącego, który był jednocześnie adresatem decyzji, której stwierdzenia
nieważności się domagał. Miał zatem interes prawny w rozstrzygnięciu tej kwestii.
Z tych powodów za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia art. 6 i 8 K.p.a. Należy podzielić stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17, opub. w LEX nr 2467800 zgodnie z którym zawarta w art. 8 K.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności i z tej zasady wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia
postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni aprobuje ww. stanowisko odnoszące się do rozumienia zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. Odnosząc je do realiów rozpatrywanej sprawy uznał, ze organy dochowały zasad procedując w rozpoznawanej sprawie.
Mając na względzie powyższe oraz art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 P.p.s.a.
Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu, Naczelny Sad Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu, zbadać należy m.in. nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do sądu wniesiono kilka analogicznej treści skarg kasacyjnych w podobnych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są podobne. W konsekwencji, z uwagi na powtarzalność spraw, brak odpowiedzi na skargę kasacyjną, tylko jego udział w rozprawie wiążący się mniejszym nakładem pracy, Naczelny Sąd przyznał wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.