I GSK 231/20

I GSK 231/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Grzegorz Dudar
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 363/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-12
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1453
art. 37 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
Dz.U. 2011 nr 296 poz 1755
§ 6
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia,  zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1257
art 7,art. 7a,  art. 75 i art 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 363/19 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2018 r., nr ST4.4755.376.2018.4.CNNF w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu N. na rzecz Ministra Finansów kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 363/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu N. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów z 19 grudnia 2018 r., nr ST4.4755.376.2018.4.CNNF w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasadzenie kosztów postępowania od Ministra Finansów na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym koszów zastępstwa procesowego za obie instancje oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
A. Naruszenie prawa materialnego:
1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że skarżący otrzymał na 2014 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej odnośnie o kwotę 1.099.377.00 zł a w konsekwencji błędne uznanie, że zobowiązanie skarżącego do jej zwrotu było zasadne;
2) przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że:
a) brak orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na dzień 30 wrześni 2013 r. przez właściwe zespoły orzekające skutkuje brakiem możliwości przeliczenia uczniów wg wagi P5 zgodnie z algorytmem do ww. rozporządzenia bez wyjaśnienia za pomocą innych środków dowodowych czy poszczególni uczniowie kwalifikują się do kształcenia specjalnego;
b) wagą P38 mogli być przeliczeni jedynie wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy zgłosili się do placówki nie później niż 30 września 2013 r., tj. na dzień sprawozdawczy;
3) § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku poprzez błędną jego interpretację, nieuwzględniającą wykładni funkcjonalnej i systemowej, z której wynika, że pojęcie "nieletniego umieszczonego w ośrodku" oznacza nieletniego przebywającego w ośrodku a realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku tj. jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka;
B. Naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 200 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z:
a) art 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, ponieważ Minister Finansów zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji podczas gdy nie wystąpiły przyczyny do wydania takiej decyzji z uwagi na fakt, że skarżący prawidłowo wykorzystał uzyskaną subwencję, a zobowiązanie skarżącego do jej zwrotu nastąpiło w związku z niewłaściwą wykładnią przepisów prawa materialnego oraz nieprzeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego;
b) art 7, art. 75 i art 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi skarżącego bez wyjaśnienia stanu faktycznego innymi dowodami niż orzeczenia lub opinie poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego na okoliczność, czy uczniowie, którzy byli wykazani w systemie informacji oświatowej (SIO), a którzy wg stanu na 30 września 2012 r. nie posiadali orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, byli uprawnieni do korzystania z tej formy kształcenia;
c) art 7a k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego przy niezastosowaniu art. 7a k.p.a., który nakazuje rozstrzygnąć na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej w związku z brakiem w przepisach prawa definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;
wskazane wyżej naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz Ministra Finansów zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść należy ogólną uwagę, odnoszącą się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Wskazać również należy, że w zarzucie przedstawionym w pkt A. 2) petitum skargi kasacyjnej skarżący nie określił naruszenia jakiego przepisu prawnego dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Natomiast w punkcie A. 3) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku (Dz. U. z 2011 r., Nr 296, poz. 1755; dalej: Rozporządzenie z 27 grudnia 2011 r.) jest nieprecyzyjny, bo przepis ten składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych.
Należy też zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).
W przedmiotowej sprawie – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie ma przeszkód, dla których NSA nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. m.in. wyroki NSA z: 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. m.in. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04; 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12; 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie spór dotyczy prawidłowości gromadzenia danych przez skarżącego stanowiących podstawę naliczenia na 2013, 2014 i 2015 rok, części oświatowej subwencji ogólnej, a w konsekwencji wysokości naliczonej części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, tj. nieprawidłowego wykazania przez skarżącego w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2013 r.: ucznia, który nie posiadał ważnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na dany etap edukacyjny, a także 14 osób, jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego, którzy nie korzystali z zakwaterowania na dzień 30 września 2013 r. (nie zostali doprowadzeni do ośrodka, zostali przyjęci po dniu sprawozdawczym, mieli orzeczony inny środek wychowawczego, ukończyli 18 rok życia) oraz jako uczniów szkół funkcjonujących w strukturach ośrodka, którzy nie byli uczniami tych szkół albo zostali przyjęci do nich po dniu sprawozdawczym.
Rozpoznając zarzut dotyczący przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 poprzez ich błędną interpretację polegającą na uznaniu, że brak orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na dzień 30 wrześni 2013 r. przez właściwe zespoły orzekające skutkuje brakiem możliwości przeliczenia uczniów wg wagi P5 zgodnie z algorytmem do ww. rozporządzenia bez wyjaśnienia za pomocą innych środków dowodowych czy poszczególni uczniowie kwalifikują się do kształcenia specjalnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza, aby doszło do ich naruszenia polegającego na błędnej interpretacji.
Kwestia dowodów uprawniających jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w postanowieniach z: 16 maja 2023 r., sygn. akt: I GSK 929/19, I GSK 1735/19, I GSK 2154/19; 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11; 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12; 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11; 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1767/13 i 17 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3054/17. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w tych orzeczeniach.
Zgodnie art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 z późn. zm.; dalej: "u.s.o."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2017 r., opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające, działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 u.s.o., Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z 18 września 2008 r., w którym m.in. zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia MEN posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka, a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Uwzględniając zatem, że w każdym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etap edukacji, czy też określony okres nauki w danej szkole. W tej sytuacji istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji.
Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przepisy ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazują jakiego rodzaju dokument daje podstawę do określenia potrzeb kształcenia specjalnego w określonym czasie, a w konsekwencji do pozyskania wyższej subwencji oświatowej na dany rok szkolny. Skarżący wywodzi, że regulacje u.s.o. nie ograniczają źródeł dowodowych dla wykazania stanu zdrowia dziecka. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w ramach przedmiotu sprawy, nie jest kwestionowany stan zdrowia danego dziecka. Kluczowa jest jednak kwestia aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które określa aktualne potrzeby danego dziecka na określony czas, co wystarczająco precyzyjnie unormowano w art. 71b ust. 3 u.s.o. Autor skargi kasacyjnej pomija, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej, także w zakresie daty wydania przedmiotowego orzeczenia. Okoliczność ta ma fundamentalne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września danego roku.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że żaden inny dowód poza orzeczeniem wydanym (przy wadze P5) na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o., nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. Innymi słowy tylko uczniowie posiadający na dzień 30 września 2013 r. stosowne orzeczenie, wydane przez powołaną do tego jednostkę, mogli być objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ewentualne problemy w uzyskiwaniu przez uczniów orzeczeń zespołów orzekających działających w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, mogą być wprawdzie związane z funkcjonowaniem tych zespołów, bądź z opóźnieniami w działaniach rodziców, ale w istocie nie dotyczą przedmiotu sprawy i nie mogą usprawiedliwiać uzyskania nienależnej subwencji. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawę do wykazywania w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2013 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. przy wadze P5 stanowiły wyłącznie aktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o.
Odnosząc się do cytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważań z wyroku WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt SA/Wa 2572/16, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że przedstawione w tym orzeczeniu stanowisko i argumentacja nie zostały zaakceptowane przez Sąd drugiej instancji, który w wyroku z 21 października 2020 r., o sygn. akt I GSK 613/18, uchylił powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji i oddalił skargę. NSA jednoznacznie podkreślił, że orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie o potrzebie kształcenia wspomagania rozwoju dziecka lub nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub orzeczenia takie wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy. Podzielając powyższy podgląd uznano, że zarzut A. 2) pkt a) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.
W zakresie zarzutów A. 2) pkt b) i A. 3) petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznego rozpoznania, gdyż zarówno podstawy kasacyjne, jak i ich uzasadnienie wskazują na komplementarny ich charakter względem siebie. Spór dotyczy zagadnienia od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz momentu uznania danej osoby za wychowanka (chwila uzyskania skierowanie do ośrodka, czy też przybycia).
Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, do listopada 2018 r. istniały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania wagi P38. Obecnie jednak, po rozstrzygnięciu jednolicie tych spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków zapadłych m.in. 15 i 16 listopada 2018 r. (patrz m.in. I GSK 2423/18, I GSK 2999/18, I GSK 1155/18 i inne), ta kwestia nie budzi już żadnych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko w nich zawarte.
Zgodnie z opisem wagi P38, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych i socjoterapii, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P38 zawartym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1687), waga P38 = 11,00 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P38 wyklucza się z wagami P33 i P34).
Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P38 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tej wagi jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości, co do zakresu podmiotowego tej wagi. W odróżnieniu od wagi P38 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowankowie młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P39). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg, jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji, gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą, bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka.
Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornej wagi, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 139, poz. 814, z póżn. zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P38, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Wobec tego uznać należy, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.
Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w 30 września 2013 r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, to oczywistym jest, że skarżący nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P38. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że skarżący – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2014.
Nie można zatem uznać także za trafny zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1530, z późn. zm.; dalej "u.d.j.s.t.") – pkt. A. 1) petitum skargi kasacyjnej. Wynika z niego, że w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Regulacja ta nakłada na właściwy organ obowiązek badania, czy część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie stosownych danych co do liczby uczniów/wychowanków, wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej. W przypadku stwierdzenia, że oświatowa subwencja ogólna została uzyskana nienależnie, na organie ciążył ustawowy obowiązek zobowiązania strony do zwrotu nienależnej kwoty części. Wobec niepodważenia stanu faktycznego sprawy i nie wykazania przez skarżącego, że subwencja była w spornej części należna, rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.
Z tych samych względów nieuzasadniony jest – zaliczony przez skarżącego do procesowych – zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.
Niepodważenie w skardze kasacyjnej oceny Sądu pierwszej instancji o prawidłowości przyjętej przez organ wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego skutkuje tym, że nieuzasadnione pozostają tezy środka odwoławczego o dopuszczalności dowodzenia istotnych w tej sprawie okoliczności innymi dowodami niż orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Z tego powodu zarzuty zawarte w pkt. B. 1) a) petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7a k.p.a. Odnośnie wątpliwości co do treści norm prawnych należy w skazać, że w unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) – por. wyroki NSA z: 3 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3286/21, OSP 2021 r. nr 7 – 8, poz. 64; 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1347/21. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.