I GSK 230/22

I GSK 230/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Joanna Salachna
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2158/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-06
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2158/21 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Mazowieckiego na rzecz Miasta [...] 16 772 (szesnaście tysięcy siedemset siedemdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2158/21 oddalił skargę Miasta [...] (dalej "skarżący", "strona", "beneficjent"), na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Strona otrzymała wsparcie ze środków EFRR aplikując w konkursie nr [...] ogłoszonym w ramach RPO WM 14-20, Oś Priorytetowa IV "Przejście na gospodarkę niskoemisyjną", Działanie 4.3 "Redukcja emisji zanieczyszczeń powietrza", Poddziałanie 4.3.2 "Mobilność miejska w ramach ZIT", Typ projektów "Rozwój zrównoważonej multimodalnej mobilności miejskiej - ZIT: Ścieżki i infrastruktura rowerowa". W okresie realizacji projektu, w dniach 7-27 maja 2019 r., 29 -30 maja 2019 r., 3 - 18 czerwca 2019 r., 15-17 lipca 2019 r., 17 września 2019 r. oraz 30 września 2019 r. MJWPU przeprowadziła kontrolę rzeczowej i finansowej jego realizacji, w wyniku której stwierdzono naruszenie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.), dalej "p.z.p." w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Budowa drogi rowerowej wzdłuż ciągu ulic: [...] " (sygn. postęp. [...] ). Zespół kontrolujący zarzucił beneficjentowi naruszenie art. 144 ust. 1 p.z.p. poprzez dokonanie zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, bez zachowania ustawowych przesłanek.
Organ I instancji podzielił stanowisko zespołu kontrolującego co do naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. w zamówieniu "Budowa drogi rowerowej wzdłuż ciągu ulic: [...] na ode. od ul. [...] " i zastosowanej 25% korekty. Od powyższej decyzji, Strona złożyła za pośrednictwem MJWPU odwołanie do Zarządu Województwa Mazowieckiego i wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji Zarząd Województwa decyzją uchylił decyzję [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie okresu naliczania odsetek, z uwagi na konieczność zastosowania wyłączenia w ich naliczaniu za czas trwania postępowania odwoławczego (art. 54 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa). W pozostałym zakresie, tj. w zakresie wysokości kwoty do zwrotu oraz stwierdzonych nieprawidłowości, organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że zamówienie dodatkowe udzielone w ramach Aneksu 2 obejmowało prace, które nie były niezbędne do prawidłowej realizacji i zakończenia umowy podstawowej, tj. do zakończenia prac związanych z budową ścieżek rowerowych, co narusza art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Tym samym zamówienie dodatkowe zlecone w ramach tego aneksu nie wypełniało łącznie przesłanek określonych w art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p., zatem jego udzielenie odbyło się z naruszeniem tego przepisu. Prawidłowo zatem określano została w decyzji pierwszoinstancyjnej kwota dofinansowania do zwrotu na 1.714.380.95 zł wraz z należnymi odsetkami i w sposób szczegółowy przedstawił sposób wyliczenia tej kwoty w zaskarżonej decyzji. Korekta 25% została nałożona na kwalifikowalną w ramach realizowanego w ramach RPO WM projektu wartość postępowania [...], tj. 9 102 411,20 zł, w tym 80% dofinansowania z EFRR 7 281 928,96 zł. Kwota do zwrotu za w łącznej wysokości 1 714 380,95 zł wynika natomiast z nałożenia 25% korekty finansowej na wypłacone transze dofinansowania, rozliczające kwalifikowalną wartość ww. zamówienia. Data wypłaty kwoty dofinansowania warunkuje moment, od którego naliczane są odsetki jak dla zaległości podatkowych. Data ta została właściwie określona w decyzji organu I instancji.
Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 6 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2158/21 ją oddalił. Sąd I instancji wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych i unijnych oraz wyjaśnił zasadność i wysokości zastosowanej korekty a także brak przesłanek do jej obniżenia.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie doszło do naruszenia przepisów p.z.p. tj. art. 144 ust. 1 pkt 2 w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Budowa drogi rowerowej wzdłuż ciągu ulic: [...] do ul. [...] ". Przedmiotem zamówienia podstawowego było wykonanie drogi rowerowej wzdłuż ciągu ulic: [...] na ode. od ul. [...], natomiast zamówienie dodatkowe, którego tryb przeprowadzenia został zakwestionowany przez organ, zgodnie z Protokołem Zmiany Umowy nr [...] obejmowało swoim zakresem budową zatok parkingowych do parkowania skośnego po północnej stronie ul. [...] pomiędzy ul. [...] a wjazdem na teren [...], a także roboty brukarskie obejmujące swoim zakresem krawężniki kamienne wzdłuż jezdni, nawierzchnię istniejących zatok parkingowych wraz z wymianą krawężników betonowych, chodnik przylegający do jezdni. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono zasady nakładania korekt finansowych i sytuacji, w których dopuszczalne jest ich obniżanie.
Następnie skarżący na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a."
I. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2021 r. (sygn. V SA/Wa 2158/21; doręczony 30 września 2021 r.) oddalający skargę na decyzję Nr [...] Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 21 stycznia 2021 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania.
II. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. przez przyjęcie, że zmiana umowy nr [...] z dnia 7 grudnia 2017 roku dokonana Aneksem 2 w zakresie zakwestionowanym przez organ nie spełniała wymienionej w tym przepisie przesłanki, gdyż przepis ten uzależnia dopuszczalność zmiany umowy poprzez realizację dodatkowych robót budowlanych od dotychczasowego wykonawcy, nieobjętych zamówieniem podstawowym od wykazania, że "niezbędność" realizacji dodatkowych robót budowalnych ma odnosić się do prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego, co uprawniało organ do nałożenia korekty i zwrotu części dofinansowania, podczas gdy przepis ten nie odnosi przesłanki "niezbędności" do prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego, a co za tym idzie skarżący był uprawniony do dokonania zmiany umowy na podstawie art. 144 ust. 1 pkt 2 ustawy p.z.p., gdyż spełnił wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 2 pkt 36 i Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.) dalej "Rozporządzenie 1303/2013" przez przyjęcie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi "nieprawidłowość" skutkującą nałożeniem korekty finansowej zgodnie z taryfikatorem korekt stanowiącym załącznik do Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (w wersji opublikowanej w Dz. U z 2018 r. poz. 971 - dalej "rozporządzenie o korektach"), tj. przyjęcie, że w kontrolowanym przez organ postępowaniu doszło do naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. oraz że to naruszenie może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że fakt, iż realizacja dodatkowych robót budowlanych nie była rozliczana w projekcie nie oznacza że nie występuje potencjalna szkoda w budżecie UE; nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta (skarżącego);
3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), dalej "u.f.p." przez przyjęcie, że dofinansowanie udzielone skarżącemu w ramach umowy o dofinansowanie Nr [...], zostało wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i art. 44 ust. 3 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu z powodu naruszenia art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p., a tym samym również § 3 ust. 7 oraz § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie, gdy tymczasem do naruszenia ww. procedur dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p., przez przyjęcie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba wnikliwej oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń; uznanie że taryfikator korekt stanowiący załącznik do Rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (w wersji opublikowanej w Dz. U z 2018 r. poz. 971) jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek wnikliwej analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń do czego zobowiązuje § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o korektach; czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie udzielania zamówień publicznych musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych; niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013 zasady proporcjonalności;
5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", bowiem niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń czy wskazane przez organ naruszenie art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U z 2020 r. poz. 818 ze zm.) oraz tego, że zmiana umowy podstawowej dokonana Aneksem 2 jako zmiana o nieznacznej wartości była dopuszczalna również na podstawie art. 144 ust. 1 pkt 6 p.z.p.; WSA nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekty finansowej tj. zasadnością jej nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonej nieprawidłowości do czego zobowiązuje § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia o korektach, wysokością jej nałożenia oraz odmowa obniżenia korekty nie została uzasadniona należycie; poprzestano na ograniczeniu się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 poprzez niewyjaśnienie jaką szkodę spowodowała stwierdzona przez skarżącego nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U z 2020 r. poz. 818 ze zm.), tj. w jaki sposób miała ona szkodliwy wpływ na budżet UE, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania domniemania, że ustalone przez organ naruszenie art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej oraz że naruszenie art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. spowodowało lub mogło spowodować sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku;
z daleko posuniętej ostrożności procesowej - na wypadek (ewentualnie) niepodzielenia powyższych zarzutów zarzucani:
7) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przybierające postać jego niezastosowania a to art. 144 ust. 1 pkt 6 p.z.p., gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zmiana umowy nr DPZ/118/PN/l 07/17 z dnia 7 grudnia 2017 roku dokonana Aneksem 2 w zakresie zakwestionowanym przez organ mieści się w dyspozycji tego przepisu; brak zastosowania tego przepisu
doprowadził Sąd I instancji do niewłaściwego uznania, że organ prawidłowo ocenił zmianę umowy jako naruszającą przepisy p.z.p., podczas gdy kwestionowana zmiana umowy, jako zmiana o nieznacznej wartości była dopuszczalna na podstawie art. 144 ust. 1 pkt 6 p.z.p., co z kolei nie uprawniało organu do nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie części dofinansowania.
III. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniosła:
1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie ww. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych nr 43/2020-WP/36/2020 z dnia 31 sierpnia 2020 r.
alternatywnie zaś:
2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie ww. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
IV. Wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
V. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na obu postawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dla dokonania oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę pod kątem przepisów prawa materialnego (ocenił prawidłowość dokonanej przez organy wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego), niezbędne było uprzednie dokonanie oceny, czy prawidłowo ustalono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i czy nie dopuszczono się innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie kluczowego dla takiej oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez na tyle wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako sposób wyrokowania tego Sądu, w tym możliwość dokonania kontroli instancyjnej tego obszaru orzekania.
Zgodzić należało się ze stanowiskiem autora skarg kasacyjnej, że: - treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika zatem obowiązek wyjaśnienia przez wojewódzki sąd administracyjny motywów podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma ono dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W tej części uzasadnienie ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne.
Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że:
1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże);
2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 649/22, tamże);
3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19);
4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków; wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2009/21, tamże);
5) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania - jak i inne zainteresowane osoby i podmioty - powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; - z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; - przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19, tamże).
W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, mając na uwadze jego przedmiot - zobowiązanie do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich istotne jest pojęcie "nieprawidłowości", które zostało zdefiniowanego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 143 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć. Śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. Zatem korekta finansowa jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości. Natomiast szkoda polega na tym, że ze środków unijnych finansowane są wydatki dokonane niezgodnie z obowiązującym prawem. Innymi słowy ze środków unijnych mogą być finansowane tylko wydatki zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast wszelkie wydatki dokonane z naruszeniem prawa są wydatkami niekwalifikowalnymi i tym samym nie mogą być finansowane z budżetu ogólnego UE. Wydatki te podlegają zwrotowi jako dokonane z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.p.f. i będące "nieprawidłowością", o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.
Podkreślić wypada, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. W wyroku z 4 października 2024 r. w sprawie C-175/23 TSUE uznał za dopuszczalne uregulowania krajowe, zgodnie z którymi każde naruszenie reguł udzielania zamówień publicznych stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Funduszy Europejskich, skutkującą automatycznie zastosowaniem korekty finansowej, której kwota jest określana na podstawie ustalonej z góry skali stawek korekty ryczałtowej. W tezach nr 24 – 28 i 33 przywołanego wyroku TSUE podkreślił, że pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii lub prawa krajowego dotyczącego stosowania tego przepisu, wynikające z działania albo zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania z tego budżetu nieuzasadnionego wydatku. Istnienie takiej nieprawidłowości wymaga zatem spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie naruszenia mającego zastosowanie prawa, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego leżącego u podstaw tego naruszenia oraz rzeczywistej albo potencjalnej szkody w budżecie Unii (zob. analogicznie wyroki: z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs , C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 50, 51; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS , C-545/21, EU:C:2023:451, pkt 27, 29).
Co się tyczy pierwszej przesłanki, odnosi się ona nie tylko do naruszeń przepisów prawa Unii jako takiego, ale również do naruszeń przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie do działań finansowanych z funduszy strukturalnych i które przyczyniają się tym samym do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z tych funduszy (zob. analogicznie wyroki: z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs , C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 52, 51; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS , C-545/21, EU:C:2023:451, pkt 30).
Odnośnie drugiej przesłanki, a mianowicie tego, że źródłem danej nieprawidłowości jest działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, art. 2 pkt 37 rozporządzenia nr 1303/2013 definiuje "podmiot gospodarczy" jako każdą osobę fizyczną lub prawną lub każdy inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z EFSI, z wyjątkiem państwa członkowskiego wykonującego swoje uprawnienia władzy publicznej.
Trzecia przesłanka wymaga, by naruszenie mającego zastosowanie prawa przez podmiot gospodarczy "powodowało lub mogło spowodować" szkodę w ogólnym budżecie Unii. Z samego brzmienia art. 2 pkt 36 tego rozporządzenia, a w szczególności z wyrażenia "może mieć wpływ", wynika, że o ile "nieprawidłowość" w rozumieniu tego przepisu nie wymaga wykazania konkretnych skutków finansowych dla budżetu Unii, o tyle naruszenie mających zastosowanie przepisów stanowi "nieprawidłowość", o ile nie można wykluczyć możliwości, że naruszenie to miało wpływ na budżet danego funduszu (zob. analogicznie wyroki: z dnia 6 grudnia 2017 r., Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere , C-408/16, EU:C:2020:940, pkt 60, 61; a także z dnia 8 czerwca 2023 r., ANAS , C-545/21, EU:C:2023:451, pkt 38).
Z powyższego wynika, że za "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 można uznać jedynie naruszenie, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii. W związku z tym przepis ten stoi na przeszkodzie uznaniu, że każde naruszenie prawa Unii lub prawa krajowego mającego zastosowanie do działań wspieranych z funduszy strukturalnych Unii automatycznie powoduje szkodę w budżecie Unii lub zawsze może spowodować szkodę w budżecie Unii, niezależnie od skutków takiego naruszenia dla tego budżetu.
Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013), lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 ust. 36 rozporządzenia 13030/2013. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia nieprawidłowości i pojęcia szkody w budżecie Unii jest zgodna z dyrektywami interpretacyjnymi wynikającymi tak z normy powołanego przepisu jak i orzecznictwa TSUE.
Jak już wskazano dla stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, po drugie to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Po trzecie naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.
Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12, tamże). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy w tym od wynikającego z niej obowiązku stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do twierdzenia o obowiązku wykazania przez organ nakładający korektę faktycznej straty w środkach publicznych (zobacz: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1515/18, tamże). Szkoda potencjalna, czyli taka, która mogłaby wystąpić, jest ze swej istoty niemierzalna. Z tego powodu wystąpienie nieprawidłowości uzasadniających dokonanie korekty w wysokości zdeterminowanej ich charakterem i wagą oraz stratą finansową uzasadniało zastosowanie metody wskaźnikowej.
Przechodząc do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podpisując umowę o dofinansowanie projektu skarżący miał świadomość, jakie przepisy ją wiążą i jakie są konsekwencje ich naruszenia. Nałożenie korekt finansowych jest bowiem efektem przyjęcia postanowień umownych. Zgodnie z umową, wywołujące skutki finansowe naruszenie p.z.p. powoduje obniżenie (korektę) przyznanego dofinansowania.
Jednakże przy tak sporządzonym jak w rozpoznanej sprawie uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznać należało, że w świetle motywów podanych przez Sąd I instancji, a zwłaszcza wyrażonej przez niego oceny prawnej obowiązujących przepisów, jak nieprecyzyjne przyjęcie stanu faktycznego, autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odczytanym całościowo trafnie wywiódł, że nie sposób było zidentyfikować spójnych przesłanek wyrokowania tego Sądu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie zawierało braki, które były w tym zakresie znaczące. Zważyć bowiem należało na fakt, że w sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest ww. decyzja Zarządu Województwa orzekająca zwrot od strony części środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014 - 2020 (RPO WM) na realizację projektu pn. "Rozwój sieci tras rowerowych Warszawy w ramach ZIT WOF- etap I". Przedmiotowy Projekt był realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie nr RPMA.04.03.02-14-6152/16 zawartej w dniu 30 grudnia 2016 r. pomiędzy Województwem Mazowieckim a beneficjentem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne, że zamówienie będące przedmiotem kontrolowanego postępowania nie podlegało wyłączeniom ustawowym, co oznacza, że beneficjent, jako jednostka sektora finansów publicznych był zobowiązany przeprowadzić procedurę wyboru wykonawcy zgodnie z ustawą p.z.p. Ponoszenie wydatków zgodnie z przepisami prawa krajowego i unijnego, w szczególności zgodnie z przepisami ustawy p.z.p., było również jednym z warunków ich kwalifikowalności w projekcie (§ 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie). W umowie określone zostały też sankcje za niedotrzymanie jej warunków w postaci zastosowania korekty finansowej i obowiązku zwrotu środków (§ 21 umowy o dofinansowanie). Nie jest sporne również, że umowa była aneksowana i obejmowała wykonanie dodatkowych prac.
Sporne jest natomiast ustalenie, czy strona skarżąca swoim działaniem doprowadziła do wykorzystania części środków jej przekazanych niezgodnie z warunkami określonymi w Umowie oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego, szkodząc interesowi UE i narażając jej budżet na straty wskutek wystąpienia szkody potencjalnej, gdyż doszło do sfinansowania wydatku, który - gdyby strona skarżąca przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób prawidłowy - zgłosiłaby się do niego większa liczba potencjalnych wykonawców, którzy przedstawiliby konkurencyjne oferty (w szczególności zaś oferty korzystniejsze, niż oferta Wykonawcy).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niejasne i nie wynikające z obowiązujących przepisów jest stwierdzenie Sądu I instancji, który wskazał, że zamówienie dodatkowe (wykonane w oparciu o Aneks 2 do umowy), a które nie było rozliczane w projekcie nie powoduje, że nie występuje potencjalna szkoda w budżecie UE. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem z jakich konkretnie powodów stwierdził na stronie 23 uzasadnienia, że "zamówienie dodatkowe nie było rozliczane w projekcie nie oznacza, że nie występuje potencjalna szkoda w budżecie UE. Stwierdzone naruszenie obejmuje swoim zakresem zarówno zamówienie podstawowe, jak dodatkowe, bowiem poprzez aneksowanie umowy stanowiło "jedno zamówienie". Oznacza to, że przyznane beneficjentowi dofinansowanie zostało przeznaczone na zamówienie, które wbrew postanowieniom umowy o dofinansowanie projektu nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zlecenie zamówienia dodatkowego bez spełnienia przesłanek stanowi naruszenie art. 144 ust.1 pkt 2 p.z.p. w zakresie całego zamówienia "Budowa drogi rowerowej wzdłuż ciągu ulic: [...] na ode. od ul. [...] do ul. J. [...] ". Z tego też względu taryfikator korekt przewiduje korektę zarówno na nieprawidłowo zlecone prace dodatkowe, jak i na zamówienie "podstawowe", które było rozliczane we wskazanych przez organ wnioskach o płatność.
Jak była wyżej mowa, za "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 można uznać jedynie naruszenie, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii. Przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013), lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób bezpodstawny Sąd I instancji za organem uznał, że zamówienie dodatkowe wynikające z zawartego Aneksu 2, a które jak podkreślił Sąd I instancji, nie było rozliczone w projekcie powodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii. Wniosek ten nie znajduje żadnego oparcia w rozważaniach Sądu I instancji. Ze stanowiska autora skargi kasacyjnej jak i samej skargi do sądu jasno wynikało, że przez całe postępowanie beneficjent podnosił, że do dnia zawarcia Aneksu 2 tj. do dnia 6 sierpnia 2018 r. wszelkie czynności podejmowane przez niego w ramach zawartej z wykonawcą umowy w następstwie przeprowadzonego postępowania [...] w tym zawarcie Aneksu 1, nie zostały przez Zespół kontrolujący zakwestionowane, a przy tym i dokonane wydatki objęte refundacją. Jednocześnie prace zlecone Aneksem 2 obejmowały wykonanie robót brukarskich nieobjętych projektem budowlanym na wykonanie ścieżek rowerowych, w wyniku czego doszło do powstania nowych zatok parkingowych. Sąd I instancji nie wyjaśnił, w świetle wskazanych wyżej regulacji prawnych i stanu faktycznego, jak środki wydatkowane na wykonanie robót objętych zamówieniem dodatkowym w ramach Aneksu 2, które w ogóle nie były objęte dofinansowaniem z UE "powodowały lub mogły spowodować" szkodę w ogólnym budżecie Unii. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że autor skargi kasacyjnej wskazuje, że realizacja Aneksu 2 stanowiła koszt niekwalifikowany w projekcie i nie został on sfinansowany z funduszy otrzymanych w ramach postępowania [...] . Natomiast środki, które zostały przekazane przez MJWPU na sfinansowanie projektu w części refundującej wydatki poniesione przez beneficjenta w ramach zawartej umowy z wykonawcą, zostały wydatkowane zgodnie z procedurami.
Niezrozumiałe jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, w jaki sposób Sąd I instancji powiązał prace wykonane w oparciu o Aneks 2, które jak sam stwierdził nie były rozliczone w projekcie, a tym samym nie były finansowane w ramach przyznanego dofinansowania, z potencjalną szkodą dla budżetu UE. Sąd I instancji nie przedstawił w tym zakresie wyjaśnienia, w jaki sposób realizacja tych prac stanowi naruszenie art. 144 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne jest ponowne rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi i rozważenie, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uprawnione jest stanowisko organu, który uznał, że realizacja Aneksu 2, który nie był realizowany w ramach dofinansowania, stanowi potencjalną szkodę w budżecie UE. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że również organ nie podważa stanowiska autora skargi kasacyjnej, że nie został on dofinansowany z UE.
Reasumując uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a wobec tego zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11, tamże). Warunku tego nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a.- które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy przedwczesna stała się ocena zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności dotycząca samej korekty finansowej i jej wysokości. Problematyka poruszona przez skarżącego w ramach pozostałych zarzutów dotyczy kolejnego etapu decyzyjnego i jego przeprowadzenie jest zależne od rozstrzygnięcia zagadnienia podstawowego, czyli czy skarżący podpisując Aneks 2 i go realizując naruszył podstawowe reguły obowiązujących przepisów. Wobec przedstawionej argumentacji, ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).