I GSK 218/25

I GSK 218/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bk 266/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-11-27
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Bk 266/24 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 5 czerwca 2024 r. nr 18/2024 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Z. na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Bk 266/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Z. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 5 czerwca 2024 r., nr 18/2024 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 22 marca 2024 r. Zarząd Województwa Podlaskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 określił kwotę zobowiązania w wysokości 352 716,00 zł przypadającą do zwrotu od skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą, wypłaconą w związku z realizacją Projektu pn. "Uruchomienie produkcji paliwa ekologicznego przez przedsiębiorstwo [...]" na podstawie Umowy o dofinansowanie z dnia 18 marca 2021 r., zmienionej aneksem z dnia 16 listopada 2021 r., w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 (RPOWP), wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia wypłaty środków do dnia zwrotu.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że strona nie realizowała Projektu (przedsięwzięcia inwestycyjnego związanego z budową budynku – hali produkcyjnej oraz zakupem środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych niezbędnych do wdrożenia i obsługi cyklu produkcyjnego pelletu opałowego) zgodnie z założeniami określonymi we Wniosku o dofinansowanie realizacji Projektu w ramach RPOWP, w sposób pozwalający na zakończenie inwestycji pod względem rzeczowym i finansowym w terminie wskazanym w umowie (do 31 marca 2023 r.) oraz osiągnięcie celu Projektu, jak też celów Osi Priorytetowej I i Działania 1.3 RPOWP, w ramach którego aplikowała o wsparcie.
Przeprowadzone przez zespół kontrolujący Instytucji Zarządzającej kontrole doraźne Projektu (ostatnie w dniach 21-29 września 2023 r.) wykazały, że strona zakupiła tylko część środków trwałych oraz zrealizowała w niskim zakresie prace budowlane dotyczące wybudowania hali produkcyjnej, w której uruchomiona miała zostać linia produkcyjna pelletu, miała trudności finansowe oraz problemy z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co doprowadziło do tego, że Projekt nie miał szans być wykonany w pełnym zakresie, w terminie i w sposób założony w Umowie, w konsekwencji czego Zarząd Województwa jednostronnie rozwiązał Umowę o dofinansowanie.
Organ wyjaśnił, że wydatek na zakup koparko-ładowarki (dofinansowany ze środków publicznych w ramach refundacji w kwocie 352.716,00 zł), która nie stała się częścią Projektu (a miała być elementem związanym z procesem produkcji pelletu drzewnego) i nie była wykorzystywana na cele związane z Projektem, nie może być uznany za wydatek "kwalifikowalny" w Projekcie w świetle zasad (reguł) RPOWP obowiązujących przy udzielaniu i wykorzystywaniu wsparcia oraz warunków określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, w tym w rozdziale 6.2, pkt 3 lit. f), stanowiących, że wydatek ma być "niezbędny do realizacji celów projektu i poniesiony w związku z realizacją projektu".
W następstwie rozpatrzenia wniosku strony z dnia 5 kwietnia 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 5 czerwca 2024 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy ww. decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy uzasadnione było stwierdzenie, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, wobec czego organ zasadnie najpierw wezwał stronę do zwrotu wypłaconych środków, a następnie z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu środków, wydał stosowną decyzję.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że brak realizacji Projektu w terminie wynikającym z umowy nie budził żadnych wątpliwości. Organ nie miał obowiązku wydłużenia okresu na wykonanie Projektu, szczególnie, że został złożony już w czasie, gdy było oczywiste, że termin wynikający z umowy nie zostanie dotrzymany. Zauważył, że po upływie terminu w dniu 31 marca 2023 r. organ nie rozwiązał od razu umowy, zatem w praktyce dał szansę stronie, aby z opóźnieniem, ale jednak wykonać umowę. Oczekiwanie organu nie mogło jednak trwać w nieskończoność, szczególnie, że datą końcową kwalifikowalności wydatków był 31 grudnia 2023 r., a sytuacja finansowa skarżącego i niewystarczające postępy prac budowlanych nie dawały rękojmi realizacji zamierzenia choćby w tej dacie.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ art 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, pominięcie wyjaśnień i oświadczeń strony składanych w toku postępowania dotyczących zaistniałych trudności w realizacji Projektu, uznanie za niewiarygodne oświadczeń o sytuacji finansowej Strony oraz oparcie rozstrzygnięcia jedynie na opinii zespołów kontrolujących IZ RPOWP oraz opinii eksperta z dn. 24.06.2023 r. i z dn. 21.05.2023 r. błędnie ustalających stan faktyczny i sytuację finansową Strony, uznających, że dalsza realizacja inwestycji obarczona jest wysokim ryzykiem finansowym podczas, gdy Projekt został przez stronę zrealizowany w całości ze środków własnych w terminie do dnia 30.11.2023 r. tj. w terminie, o który strona wnioskowała jako termin przesunięcia okresu realizacji Umowy;
2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ art 7 k.p.a. w zw. z art 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przede wszystkim rzetelnej oceny sytuacji finansowej Strony i uznanie - wbrew faktom, iż "niezrealizowanie inwestycji zgodnie z przyjętymi założeniami, a w konsekwencji nieosiągnięcie zadeklarowanych celów i rezultatów (...), przy jednoczesnej wypłacie środków publicznych na realizację danego przedsięwzięcia wypełnia definicję "nieprawidłowości" podczas, gdy zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 w Rozdziale 6 Podrozdział 6.1 Ramy czasowe kwalifikowalności w pkt 9) "Początkowa i końcowa data kwalifikowalności wydatków określona w umowie o dofinansowanie projektu może zostać zmieniona w uzasadnionym przypadku, na wniosek beneficjenta, za zgodą właściwej instytucji będącej stroną umowy*, na warunkach określonych w tej umowie", zaś Umowa w § 3 ust 2 przewidywała możliwość wyrażenia przez IZ RPOWP zgody na zmianę okresu realizacji Projektu na pisemny uzasadniony wniosek Beneficjenta (który został złożony), i gdyby termin został przez organ przesunięty, nie byłoby "nieprawidłowości" w realizacji inwestycji; 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niewskazaniu, naruszenia jakich konkretnych procedur określonych wart 207 ust 1 pkt 2 i art 184 u.f.p. dopuścił się Skarżący przy wykorzystaniu dofinansowania ze środków europejskich;
II. naruszenie prawa materialnego tj.:
1) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku Skarżącego doszło do naruszenia procedury wydatkowania środków, a tym samym wydatki te nie spełniają kryteriów kwalifikowalności, co prowadzić ma do uznania środków przyznanych w ramach dofinansowania za wydatkowane z naruszeniem procedur i tym samym podlegających zwrotowi, podczas gdy w ramach przedmiotowego dofinansowania żadne środki nie były wydatkowane sprzecznie z wnioskiem o dofinansowanie, umową o dofinansowanie, regulaminem konkursu oraz wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu - Rozwoju Regionalnego, . Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020, zwłaszcza mając na względzie, że: , a) strona zgodnie z Umową zwróciła się do organu z uzasadnionym wnioskiem o przesuniecie terminu realizacji umowy z dnia 31.03.2023 r. na dzień 30.11.2023 r.,
b) organ z niezrozumiałych względów zwlekał z rozpatrzeniem wniosku do dnia 19.10.2023 r.,
c) organ bezzasadnie wstrzymał płatność składanych przez Stronę wniosków, nie uwzględniając wyjaśnień zaistniałych trudności w toku realizacji Umowy (również niezależnych od Strony), co spowodowało konieczność finansowania Projektu środkami własnymi Strony,
d) koparko - ładowarka dofinansowana w ramach refundacji Projektu w kwocie 352.716,00 zł od chwili zakupu była i jest nadal częścią linii produkcyjnej pelletu drzewnego w ramach Projektu,
e) strona wykonała Projekt własnymi nakładami finansowymi powstała zarówno hala produkcyjna wraz z pompą ciepła i oczyszczalnią ścieków, jak też środkami trwałymi, wartościami niematerialnymi i prawnymi,
f) nie było podstaw do złożenia przez Organ oświadczenia o rozwiązaniu Umowy bez wypowiedzenia
- w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu obowiązujących procedur przez Skarżącego i tym samym zasadności żądania zwrotu wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych kwoty 352.716,00 zł.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na dwóch podstawach, a mianowicie naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Instytucja Zarządzająca miała prawo żądać zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w sytuacji, gdy beneficjent nie dotrzymał umownego terminu realizacji projektu, co skutkowało jednostronnym rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. Skarżący podnosi, że ostatecznie zrealizował inwestycję ze środków własnych przed końcem roku 2023, jednak argument ten nie może podważyć legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ ocena wykorzystania środków musi być dokonywana przez pryzmat obowiązującej i skutecznej umowy, a nie następczych działań podejmowanych już po jej rozwiązaniu.
W systemie wdrażania funduszy europejskich kluczowe znaczenie ma reżim umowny oraz rygorystyczne przestrzeganie harmonogramu, na który beneficjent dobrowolnie przystał. Skoro termin zakończenia projektu upłynął bezskutecznie w dniu 31 marca 2023 r., a przeprowadzone kontrole wykazały rażąco niski stopień zaawansowania prac budowlanych oraz trudności finansowe strony, organ miał prawo odmówić przedłużenia okresu realizacji projektu. Możliwość aneksowania umowy jest prawem, a nie obowiązkiem organu i opiera się na analizie rękojmi należytego wykonania zobowiązania. Skoro w dacie kontroli (wrzesień 2023 r.) istniało uzasadnione ryzyko, że projekt nie zostanie rozliczony do końca okresu kwalifikowalności wydatków w ramach całej perspektywy finansowej, rozwiązanie umowy było działaniem racjonalnym i zgodnym z procedurami ochrony środków publicznych.
W konsekwencji rozwiązania umowy, wypłacona wcześniej refundacja na zakup koparko-ładowarki straciła swój charakter wydatku kwalifikowalnego. Wydatek ten, aby mógł zostać uznany za prawidłowy, musiał być poniesiony w bezpośrednim związku z realizacją celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie. Skoro na skutek zaniechań beneficjenta projekt jako całość nie został sfinalizowany w ramach stosunku dotacyjnego, zakup pojedynczego urządzenia nie realizuje zakładanego celu gospodarczego, jakim miało być uruchomienie linii produkcji pelletu, co wyczerpuje definicję nieprawidłowości. Fakt, że skarżący dokończył budowę hali po rozwiązaniu umowy, nie sanuje wcześniejszego naruszenia procedur czasowych, ponieważ po rozwiązaniu więzi prawnej łączącej strony wszelkie działania beneficjenta odbywały się już poza systemem kontroli i finansowania unijnego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wyznaczają one standardy rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego, których naruszenie przez organ mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdyby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 k.p.a., formułujący zasadę prawdy obiektywnej, obliguje organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co znajduje swoje operacyjne rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., nakładającym na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy obu instancji sprostały tym wymogom, gromadząc dokumentację w postaci protokołów kontroli doraźnych, opinii eksperckich oraz korespondencji z Beneficjentem, co pozwoliło na odtworzenie pełnego przebiegu realizacji projektu i przyczyn jego niepowodzenia w terminie umownym.
Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena dokonana przez Zarząd Województwa nie miała charakteru dowolnego, lecz opierała się na logicznym powiązaniu faktów: braku postępów w budowie hali produkcyjnej, trudnościach z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz realnego zagrożenia niewykonania inwestycji do końca okresu kwalifikowalności. Swobodna ocena dowodów pozwala organowi na przyznanie większej wiarygodności obiektywnym ustaleniom zespołów kontrolujących niż subiektywnym zapewnieniom strony o rzekomej gotowości do dokończenia inwestycji, o ile ocena ta jest spójna i przekonująco uzasadniona. Fakt, że skarżący ostatecznie zrealizował inwestycję ze środków własnych po rozwiązaniu umowy, nie podważa prawidłowości ustaleń organu dokonanych w dacie wydawania decyzji, a jedynie potwierdza, że w terminie wyznaczonym przez procedury unijne projekt nie został ukończony. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jego ocena nie wykraczała poza ramy zakreślone przez przepisy procedury administracyjnej.
Należy również stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty skargi, wyjaśnia zastosowane w sprawie przepisy, a ściślej przytacza ich brzmienie, przytacza podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji lub prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).