I GSK 2172/19

I GSK 2172/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 554/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-20
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 700
art. 392, 46 § 10, k.p.a., art. 3 pkt. 20 lit. b, art. 16 ust. 1a, art. 20a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne -t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 554/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie określenia kwoty części dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Finansów kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 554/19 uchylił zaskarżone przez Gminę S. (dalej "skarżąca", "Gmina") postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] i zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda Łódzki określił skarżącemu przypadającą do zwrotu kwotę 93 868 zł wraz z odsetkami stanowiącą część dotacji przekazanych z budżetu państwa w latach 2013-2015 i w roku 2017 na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej przez Gminę (na bieżącą działalność ośrodków pomocy społecznej). Została ona doręczona skarżącemu na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy (na dwa adresy) [...] listopada 2018 r. Następnie skarżący złożył odwołanie w formie elektronicznej i jednocześnie nadane w Urzędzie Poczty Polskiej S.A. 26 listopada 2018 r. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Minister Finansów stwierdził uchybienie terminu przez Gminę do wniesienia odwołania z 26 listopada 2018 r. od decyzji Wojewody z [...] listopada 2018 r. Organ uznał, że wbrew stanowisku przedstawionemu w odwołaniu, zaskarżona decyzja Wojewody została przekazana i doręczona skarżącemu [...] listopada 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", należy liczyć termin 14-dniowy do jego wniesienia. Zwrócił uwagę, że Gmina nie kwestionuje faktu, że decyzję Wojewody otrzymała (decyzja została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego [...] listopada 2018 r.), co potwierdza okoliczność złożenia od niej odwołania. Natomiast podpisane przez skarżącego odwołanie od ww. decyzji Wojewody zostało wysłane za pośrednictwem Urzędu Poczty Polskiej S.A. 26 listopada 2018 r. Zostało zatem podpisane i wniesione po upływie ustawowego terminu przewidzianego na skuteczne skorzystanie z ww. środka zaskarżenia. Podkreślił również, że poświadczenie przedłożenia jest równoznaczne z potwierdzeniem doręczenia (decyzji) na elektroniczną skrzynkę podawczą. W urzędowym poświadczeniu przedłożenia dotyczącym przekazania decyzji Wojewody wskazano dzień [...] listopada 2018 r. jako datę doręczenia decyzji Wojewody.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 554/19 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Sąd I instancji podkreślił, że istota sprawy w sprawie niniejszej dotyczy doręczenia korespondencji elektronicznej podmiotowi stanowiącemu podmiot publiczny, który jest zarazem stroną w sprawie. Niewątpliwie w sprawie niniejszej art. 46 § 9 i 10 k.p.a. odsyłają do zasad określonych w ustawie z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), dalej "rozporządzenie Prezesa RM" określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP. Określa ono zasady urzędowego poświadczenie przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c).
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Prezesa RM, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa RM). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie Prezesa RM reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu.
Sąd I instancji podkreślił, że cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 k.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji. W przedmiotowej sprawie, skarżąca niezależnie od tego, że jest podmiotem publicznym, jest również stroną w sprawie, a postępowanie w niej toczy się z zastosowaniem przepisów k.p.a. Powoduje to, że z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania, której przysługują określone środki prawne, i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. W ocenie Sądu I instancji fakt, że skarżący jest zarazem stroną w sprawie powoduje, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia decyzji może być urzędowe potwierdzenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto urzędowe poświadczenie przedłożenia. W rozpoznawanej sprawie doręczenie decyzji w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia [...] listopada 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też Sąd I instancji nie miał możliwości oceny, czy skarga została wniesiona po terminie. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której skarżący otrzymał dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia decyzji.
Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 i art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) naruszenie art. 392, 46 § 10, k.p.a., art. 3 pkt. 20 lit. b, art. 16 ust. 1a, art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700 z poźn. zm.), dalej "ustawa o informatyzacji), § 7, § 8 ust. 3 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Prezesa RM poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż:
- UPP znajdujące się w aktach sprawy nie stanowi dowodu doręczenia decyzji wobec podmiotu publicznego;
- UPP nie stanowi UPO;
- UPP znajdujące się w aktach sprawy nie spełnia przypisanych wymogów formalnych,
w efekcie powyższego przyjęto, iż decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] nie doręczono skutecznie w dniu [...] listopada 2018 r., podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz zastosowanie przepisów winno prowadzić do przyjęcia, iż UPP stanowi UPO tj. data wskazana na UPP określa datę doręczenia decyzji Gminie. Ponadto wygenerowane UPP spełnia wszelkie wymogi formalne przewidziane prawem - o czym stanowi jego treść. Wobec wymienionego decyzję nr [...] skutecznie doręczono Gminie w dniu [...] listopada 2018 r. o godz., 1238.
2) naruszenie art. 46 § 5 i 6 k.p.a. oraz § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia Prezesa RM poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym wzmiankowanych przepisów nie stosuje się z uwagi na stosowanie art. 46 § 10 w zw. z 392 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt, 20 lit. b w zw. z § 7, § 8 ust. 3 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Prezesa RM.
3) art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), dalej "Konstytucja RP", art. 134 w zw. z art. 392 w zw. z art. 46 § 10, w zw. z art. 46 § 4 pkt 3, § 5 i 6 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt. 20 lit. b ustawy o informatyzacji, w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia Prezesa RM, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że:
a) okoliczność, że podmiot publiczny jest zarazem stroną postępowania powoduje, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia decyzji Wojewody może być urzędowe potwierdzenie doręczenia, dalej UPD, a nie jak
przyjęto w sprawie urzędowe potwierdzenie przedłożenia, dalej UPP
- w sytuacji, gdy:
zgodnie z art. 392 k.p.a., w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej tego podmiotu, dalej ESP, na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji, doręczenia dokonuje się na ESP. Z tym przepisem koreluje art. 46 § 10 k.p.a., oraz § 7 i § 8 i § 13 rozporządzenia Prezesa RM - przepisy dotyczące doręczeń na ESP.
Wskazane przepisy § 11 ust. 1 pkt 1, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia Prezesa RM nie dotyczą poświadczeń doręczenia pism na ESP, lecz poświadczeń pism przekazywanych odrębną drogą elektroniczną (odrębnie od ESP uregulowaną w obowiązujących przepisach). Nie ma jednocześnie możliwości doręczania pism zarówno na ESP, jak i w sposób określony w art. 46 § 3-9 k.p.a., a tym samym poświadczenia doręczenia decyzji Wojewody poprzez zarówno UPP, jak i UPD (w tej sprawie zostało wygenerowane UPP).
b) w sprawie musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teieinformatyczn5nn podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania
- w sytuacji, gdy:
w sprawach, w których stroną postępowania jest podmiot publiczny, który udostępnił i obsługuje ESP, zgodnie z art. 392 k.p.a., przepisu art. 391 k.p.a. nie stosuje się. W analizowanym przypadku nie mają zatem zastosowania przepisy dotyczące doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (procedura ta może mieć zastosowanie, jeżeli strona [inna niż podmiot publiczny udostępniający i obsługujący ESP] spełni jeden z następujących warunków: złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez ESP organu administracji publicznej; wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny). Tym samym w analizowanej sprawie nie ma zastosowania art, 46 § 3-9 k.p.a.
Doręczenie pism na ESP jest innym, autonomicznym, sposobem doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. W sprawie nie może zatem dojść do przesłania drogą elektroniczną decyzji, poza ESP. Byłoby to sprzeczne w sposób oczywisty z art. 392 k.p.a.. Reasumując Wojewoda dokonał w sposób prawidłowy doręczenia dokumentu na ESP (zgodnie z art. 392 w zw. z art, 46 § 10 k.p.a. i § 7 oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM), bezwzględnie nie miał podstaw do przesłania decyzji drogą elektroniczną, o której stanowi art. 46 § 3-9 k.p.a.. Doręczanie tego samego dokumentu w podwójny sposób jest niemożliwe.
c) dopiero po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia Prezesa RM) dokument ten udostępnia się adresatowi
- w sytuacji, gdy:
jak podkreślał Minister w sprawie, stwierdzenie takie, zasadne w przypadku doręczania decyzji drogą elektroniczną i generowania UPD, nie dotyczy doręczenia decyzji dokonanego, zgodnie z art. 39
k.p.a. w zw. z § 7 § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM, na ESP.
Powyższe potwierdza okoliczność, że przekazaną na ESP decyzję Wojewody Gmina otrzymała (decyzja wydana w formie elektronicznej została w ten sposób udostępniona Gminie), i wyłącznie z faktu doręczenia decyzji na ESP wywodzi skutki prawne (w postaci złożenia odwołania, skargi i skargi kasacyjnej).
d) za datę doręczenia dokumentu elektronicznego w sprawie należało uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio art, 46 § 5 i 6 k.p.a.
- w sytuacji, gdy:
przepisy art. 391 i art. 46 § 3-9 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie. Ustawodawca przesądził bowiem, że w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot publiczny udostępniający i obsługujący ESP, dane elektroniczne przekazywane na ESP, zgodnie z § 7 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM, są powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu (w tym przypadku z decyzją Wojewody). W przypadku podmiotów publicznych, które udostępniły obsługują ESP, fakt doręczenia pisma Ustawodawca wiąże z wprowadzeniem albo przeniesieniem dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego. Zatem wejściem w jego posiadanie. W tej sprawie decyzja Wojewody została doręczona na ESP Gminy w dniu [...] listopada 2018 r.
4) w efekcie dokonania błędnej wykładni doszło także do niewłaściwego zastosowania wskazanych w sprawie: art. 46 § 4 pkt 3, § 5 i 6 k.p.a. w zw. § 11 ust. 1 pkt 1, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia Prezesa RM. Przepisy te nie mają zastosowania w stanie faktycznym sprawy (nie dotyczą sprawy, w której organy miały bezwzględny obowiązek doręczenia decyzji na ESP (i w tej sposób dokonały doręczeń orzeczeń administracyjnych), nie zaś za pomocą środków komunikacji elektronicznej określonych w ww. przepisach). Błędne zastosowanie ww. przepisów było rezultatem m.in. niezastosowania w sprawie (pominięcia) art. 391 k.p.a., a także § 7 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM,
5) art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, w zw. z art. 392 w zw. z art. 46 § 10 k.p.a., a także § 7 i § 8 ust. 3 rozporządzenia Prezesa RM, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w okolicznościach sprawy nie doszło do doręczenia decyzji Wojewody na ESP, pomimo że dane elektroniczne przekazywane na ESP są powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych (w tym przypadku z decyzją Wojewody).
II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne i prawne w sprawie, poprzez:
a) całkowite pominięcie przy dokonywaniu rozstrzygnięcia stanowiska przedstawionego przez Ministra. Zważywszy, że w sprawie nie przeprowadzono rozprawy, w ocenie Ministra, uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie bezwzględnie powinno zawierać pełne wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wykładni dokonanej przez Ministra,
b) oparcie rozstrzygnięcia dokonanego w sprawie na podstawie art. 392 i jednocześnie na podstawie (niemających zastosowania w ustalonym stanie faktycznym, w związku z doręczeniem decyzji na ESP) art. 46 § 4 pkt 3 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 1, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia Prezesa RM, z jednoczesnym pominięciem art. 391 k.p.a., (który faktycznie nawiązuje do art. 46 § 3-9 k.p.a. i ww. przepisów rozporządzenia Prezesa RM) i pominięciem § 7 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM, co w efekcie doprowadziło do nakazania Ministrowi ustalenia, czy w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Wojewody, w sytuacji gdy fakt doręczenia decyzji na ESP jest oczywisty, co znajduje potwierdzenie w UPP,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia Ministra, pomimo tego, że Gmina będąca podmiotem publicznym udostępniła i obsługuje ESP, a organy procedujące w sprawie miały obowiązek doręczenia wydanych orzeczeń na ESP i takiego doręczenia dokonały, co zostało potwierdzone przez UPP. Fakt doręczenia orzeczeń nie jest sporny skoro Gmina wniosła od nich środki zaskarżenia, potwierdzenia odbioru orzeczeń można dokonać tylko w jeden sposób (jednym dokumentem),
3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a,, w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c oraz art. 391 w zw. z art. 46 § 4 pkt 3, § 5-9 w zw. z § 11 ust 1 pkt 1, § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia Prezesa RM, a także art. 392 w zw. z art. 46 § 10 k.p.a., w zw. z § 7 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM a także art. 134 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia Ministra i w efekcie jego uchylenie, pomimo że zaskarżone postanowienie zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie i w granicach prawa: doręczenia decyzji wydanej w sprawie dokonano na ESP Gminy, zgodnie z art. 392 k.p.a., decyzję Wojewody (także postanowienie Ministra doręczone w ten sam sposób) Gmina otrzymała (nie było powtórnych doręczeń), z faktu doręczenia orzeczeń na ESP Gmina wywodzi określone skutki prawne.
Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi - na zasadzie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od Gminy S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - na zasadzie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Ponad powyższe wniósł o rozważenie zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a. z uwagi na doniosłość stosowanych przepisów, będących przedmiotem wywiedzionej skargi kasacyjnej. W ocenie Ministra wyrok WSA w Warszawie nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia, został wydany bez dokonana pełnej analizy sprawy, co potwierdza przede wszystkim fakt pominięcia w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie art. 391 § 7 i § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa RM. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.
Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów materialnych i procesowych, niemniej jednak sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy skutek prawny doręczenia stronie skarżącej, która pozostaje podmiotem publicznym, pisma zawierającego decyzję, wiąże się wyłącznie z wprowadzeniem owego pisma do systemu teleinformatycznego i uzyskaniu urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), czy też doręczenie owego pisma następuje w momencie pobrania dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego i potwierdzenia odbioru w sposób przyjęty dla tego rodzaju doręczeń (np. podpisem kwalifikowanym).
Zasady doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP określają przepisy ustawy o informatyzacji oraz rozporządzenia Prezesa RM. Powyższe regulacje prawne określają m.in. zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi (art. 1 pkt 6 ustawa o informatyzacji). Podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej, a nadto zobowiązany jest udostępnić elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, spełniających minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych określone w ww. rozporządzeniu (art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji). Przy czym, dokument elektroniczny doręczany na informatycznym nośniku danych jest przekazywany odbiorcy wraz z tym nośnikiem (§ 10 rozporządzenia Prezesa RM).
Należy także wskazać, że stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające m.in. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 wspomnianej ustawy – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny. W myśl § 8 ust. 3 rozporządzenia Prezesa RM, doręczenia dokonywane za pomocą e-PUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub podmiotowi publicznemu, który utworzył na e-PUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa RM, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa RM). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym e-PUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa RM w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji). Z tym jednak, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa RM). W literaturze wskazuje się, że dochodzi w takiej sytuacji do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (por. K.Wojsyk, [w:] G.Szpor, C.Martysz, K.Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164). Oznacza to, że poświadczenie przedłożenia tworzone jest z chwilą doręczenia dokumentu adresatowi (a nie zapoznania się z jego treścią), a tym samym ma charakter zbliżony do "tradycyjnego" zwrotnego potwierdzenia odbioru. Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że urzędowe poświadczenie odbioru (przedłożenia) stanowi niezaprzeczalny dowód doręczenia pisma w obiegu korespondencji między podmiotami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 465/20; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., II OSK 880/21; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OZ 264/22, tamże).
W praktyce oznacza to, że wniesienie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, powoduje automatyczne wygenerowanie urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), co pozwala przyjąć, że dokument ten wpłynął do podmiotu publicznego, samo zaś urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa RM stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego. Urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) jest więc w takim przypadku urzędowym poświadczeniem odbioru i nie wymaga potwierdzenia na skutek wygenerowania przez adresata pisma urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD).
W obiegu korespondencji pomiędzy podmiotami publicznymi za moment doręczenia uważa się zatem wprowadzenie korespondencji do systemu informatycznego adresata, kiedy to automatycznie następuje podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru w sposób przyjęty w danym systemie (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 465/20; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OZ 264/22, tamże). Brak jest jednocześnie usprawiedliwionych powodów aby, w przypadku podmiotu publicznego, dopiero podpisanie przez adresata poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego, w trybie § 14 rozporządzenia Prezesa RM, uznać za wywołujące skutek doręczenia, skoro już tylko zaniechanie obsługi elektronicznej skrzynki podawczej i brak podpisania urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD), powodowałoby przesunięcie w czasie terminu doręczenia, a w konsekwencji skutków doręczenia. Niweczyłoby to cel owej regulacji prawnej, jakim ma być usprawnienie obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi (art. 16 ust. 3 ustawy o informatyzacji) (vide: wyrok NSA z dnia 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19, tamże).
Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uważa za błędne stanowisko Sądu I instancji, w ocenie którego jeżeli Gmina jest zarazem stroną w sprawie, właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia decyzji może być urzędowe potwierdzenie doręczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutek prawny doręczenia stronie skarżącej będącej organem decyzji wiąże się z wprowadzeniem pisma ją zawierającego do systemu teleinformatycznego, a nie – jak wskazuje Gmina oraz Sąd I instancji z pobraniem dokumentu w formie elektronicznej z systemu teleinformatycznego. Tym samym, datą początkową, od której zaczął biec termin do złożenia odwołania od decyzji z [...] listopada 2018 r. wydanej przez Wojewodę Łódzkiego, doręczonej w formie dokumentu elektronicznego na elektroniczną skrzynkę podawczą skarżącej – jest dzień [...] listopada 2018 r., a tym samym czternastodniowy termin do wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 23 listopada 2018 r. Odwołanie zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w dniu 26 listopada 2018 r., czyli nastąpiło trzy dni po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjnym uznał za w pełni zgodne z obowiązującym stanem prawnym postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania z dnia 26 listopada 2018 r. przez Gminę S. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie jest zdania, że gminie, która w danej sprawie występuje w charakterze strony postępowania administracyjnego, skutków prawnych doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego nie należy uzależniać od konieczności wygenerowania tzw. urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD). Rodzaj skutków, jakie powoduje doręczenie podmiotowi publicznemu dokumentu elektronicznego przy pomocy ePUAP - rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania - nie stanowi przesłanki do pominięcia konieczności uwzględnienia treści § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa RM, a w konsekwencji poświadczenie przedłożenia może potwierdzać fakt doręczenia takiego dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych. Gmina jako podmiot publiczny jest zobowiązana do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej (art. 16 ust. 1a ustawa o informatyzacji), data wytworzenia UPP w stosunku do określonego dokumentu elektronicznego przesyłanego przy pomocy ePUAP jest znana pracownikom urzędu gminy obsługującym tę skrzynkę. Trzeba podkreślić, że bez względu na sposób doręczenia decyzji, termin liczy się od momentu, w którym strona ma możliwość zapoznania się z nią, a nie od kiedy faktycznie się zapozna. Skoro w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą gminy, a tym samym wprowadzenie do systemu teleinformatycznego tej gminy powyższego dokumentu, to od tego momentu możliwe jest zaznajomienie się z jego treścią, jednocześnie automatycznie zostaje utworzone poświadczenie przedłożenia. Stanowi ono dowód doręczenia tegoż dokumentu i nie jest tak, że dopiero podpisanie poświadczenia doręczenia dokumentu elektronicznego w trybie § 14 rozporządzenia przez adresata - gminę, stanowi że dopiero w dacie podpisania UPD, nastąpił skutek doręczenia decyzji. Gdyby podzielić dotychczasowy kierunek orzecznictwa w tego typu przypadkach, okoliczność braku obsługi w danym czasie elektronicznej skrzynki podawczej przez gminę i brak podpisania UPD, powodowałaby "odsunięcie w czasie" rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia ewentualnego odwołania na doręczaną tej gminie w formie dokumentu elektronicznego, decyzję. Sprzeciwiałoby się to realizacji celu jakim jest usprawnieniu obiegu dokumentów między podmiotami publicznymi (por. art. 16 ust. 3 in fine ustawy o informatyzacji). Ponadto z art. 392 k.p.a. wprost wynika obowiązek doręczenia podmiotom publicznym w przypadku gdy są stroną lub innym uczestnikiem postępowania pism na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Podobne stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OZ 264/22, z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II GZ 293/22, z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1809/22, tamże.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie w całości oraz oddalił skargę uznając że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), w związku z § 2 pkt 3 w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).