I GSK 2135/19

I GSK 2135/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
V SA/Wa 550/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-16
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 550/19 w sprawie ze skargi D. D. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. D. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 550/19 po rozpoznaniu skargi D. D. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2018 r.; w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
J. D. w dniu [...] maja 2017 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.
W dniu [...] listopada 2017 r., na rachunek bankowy wskazany przez J. D. została przekazana płatność zaliczkowa za rok 2017 w wysokości iloczynu 70 % stawki danej płatności bezpośredniej oraz obszaru stwierdzonego w ramach kontroli administracyjnej jako spełniający warunki do przyznania danej płatności/liczby zwierząt stwierdzonych w ramach kontroli administracyjnej, jako spełniające warunki do przyznania danej płatności tj. w łącznej wysokości 143.940,28 zł.
W dniu [...] marca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie wpłynęła kopia odpisu skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, że zgon J. D. nastąpił w dniu [...] września 2017 r. W wyniku tej informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie decyzją z [...] maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z [...] maja 2017 r. o przyznanie J. D. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Przedmiotowa decyzja została dołączona do akt sprawy.
W dniu [...] października 2018 r. do Kierownika Biura ARiMR wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. złożony przez żonę zmarłego, tj. D. D.
W wyniku rozpoznania tego wniosku Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie postanowieniem z [...] listopada 2018 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa, w związku z art. 28 oraz art. 123 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z [...] maja 2017 r. o przyznanie J. D. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", regulującego kwestią wstąpienia spadkobierców w postępowanie po zmarłym wnioskodawcy i stwierdził, że skarżąca nie skorzystała ze swoich uprawnień. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, jeżeli użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek. W przypadku, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia ONW, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. (§ 7 ust. 2 rozporządzenia ONW). A zatem, po śmierci składającego wniosek, spadkobierca ma 7 miesięcy od otwarcia spadku na wstąpienie do postępowania. A więc D. D. do postępowania winna przystąpić od daty śmierci J. D., tj. od [...] września 2017 r., do dnia [...] kwietnia 2018 r., czyli w ciągu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. D. D. natomiast nie złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie stosownych dokumentów w zakresie wstąpienia na miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Dlatego też organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2018 r.
W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 2018 r., nie posiada bowiem ona numeru identyfikacyjnego (posiadał go zmarły). Podkreślił, że współmałżonek rolnika nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej. Ponownie także przywołał treść § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW, a także wyjaśnił, że termin 7 miesięczny jest terminem nieprzywracanym.
W ocenie organu odwoławczego D. D. nie była stroną postępowania zarówno w sprawie o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na podstawie wniosku złożonego przez J. D., jak i obecnie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2018 r. Dlatego też wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2018 r. jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Skutkiem tego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest przyjęcie przez obie strony postępowania, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. jest decyzją ostateczną, a więc decyzją która weszła do obiegu prawnego. Stwierdzić nieważność decyzji można jedynie w wypadku gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i taki też stan faktyczny został przyjęty przez organy orzekające i sąd.
Jednakże Sąd na marginesie wskazuje, że w sprawie decyzja Kierownika Biura ARiMR nie została doręczona i została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W judykaturze występuje dwa nurty, które określają ten status decyzji. Jeden wskazuje na to, że decyzja niedoręczona (w sposób również zastępczy) jest decyzją nieistniejącą, gdyż nie weszła do obrotu prawnego i organ nie jest związany taką decyzją (art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej) - ten nurt podziela także Sąd rozpoznający sprawę, ale wówczas sprawa jest niezakończona i organ ma obowiązek wydać decyzję na spadkobierców zmarłego. I drugi nurt, reprezentowany przez organy administracyjne wskazuje, że taką decyzją organ jest związany od daty wydania oraz pozostawienia w aktach ze skutkiem doręczenia i wówczas posiada ona przymiot ostateczności. Na potrzeby tej sprawy zgodnie z tym co zostało wyjaśnione wyżej Sąd przyjął, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2018 r. weszła do obrotu i jest decyzją ostateczną, gdyż w przeciwnym razie organ nie mógłby uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem przymiotu strony po stronie skarżącej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest wydanie aktu bez podstawy prawnej oraz wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności - art. 156 § 1 kpa dokonuje się wg stanu prawnego z chwili jej wydania.
WSA podkreślił, że od dawna i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jest to okoliczność stanowiąca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Powyższe winno stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Rzeszowie z [...] maja 2018 r. Jednakże organ nadzoru miał także podstawę do wszczęcia postępowania również na żądanie strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 kpa oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową". W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.
Przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogło być natomiast kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny - wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, (skutecznie) wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich dotyczy gospodarstwa rolnego (przedsiębiorstwa), a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców. Powyższe twierdzenie znajduje również potwierdzenie w krajowych przepisach. Jednakże w tej sprawie i na tym etapie postępowania nie chodzi o możliwość przyznania płatności skarżącej, a jedynie o możliwość wszczęcia postępowania z jej udziałem. W ocenie Sądu organ miał obowiązek potraktować skarżącą jako stronę postępowania i rozstrzygnąć jej wniosek o stwierdzenie nieważności merytorycznie, a nie formalnie nie przyznając jej statusu strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał błędnej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, podczas gdy organ odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, a zatem nie dokonywał oceny przesłanek nieważności decyzji zawartych w art. 156 Kpa;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a Kpa w zw. z art 28 Kpa, art. 43 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627 ze zm.) - dalej jako ustawa PROW oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r, w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.)-dalej jako rozporządzenie ONW - poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy brak przymiotu strony Skarżącej jest oczywisty i wynika wprost z ustalonych okoliczności sprawy bez potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a zatem została spełniona przesłanka odmowy wszczęcia postępowania;
3/ art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i braku wskazań co do dalszego postępowania, a w konsekwencji dokonania błędnej oceny prawnej zaskarżonego postanowienia.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
4/ art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", mimo, że w tej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są trafne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku była niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku J. D., który zmarł w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017, a wydaniem decyzji w sprawie przyznania wnioskowanej płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie ze względu na fakt, iż w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku nie wpłynął do organu wniosek transferowy na podstawie którego spadkobierca rolnika wstępuje na jego miejsce do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności.
Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] maja 2018 r. złożyła żona zmarłego wnioskodawcy będąca, co jest niesporne, z mocy ustawy jego spadkobierczynią wespół z dwiema córkami (po 1/3 udziału każda z nich). Według organu, który zaskarżonym do WSA postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a., § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.), art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. DZ.U. z 2018 r., poz. 627), albowiem według organu wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony a tym samym nie ma ona uprawnienia do wszczęcia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub wprawdzie jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z definicją strony, zawartą art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeżeli zatem osoba fizyczna chce dołączyć do postępowania i działać jako strona, to obowiązkiem jej jest wykazanie posiadania interesu prawnego.
W tej sprawie podmiotem, który wyraził chęć udziału w postępowaniu jako strona jest spadkobierczyni zmarłej strony (wnioskodawcy).
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne przypomnieć, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Oznacza to, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają następstwu prawnemu, w tym np. dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie następcami prawnymi - w tym dziedziczącymi spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego - mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego.
W tej sprawie takimi przepisami są: art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 627) (zgodnie z ww. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postpowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Ponadto zgodnie z art. 43 ust. 2 tejże ustawy w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli:
1) spełnia on warunki przyznania pomocy;
2) nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego przyznano pomoc;
3) zostaną przez niego przejęte zobowiązania związane z przyznaną pomocą;
4) środki finansowe z tytułu pomocy nie zostały w całości wypłacone) oraz § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 364 ze zm.), w myśl którego w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje jego spadkobiercy, jeżeli m.in. spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.
Wyżej wymienione regulacje zawierają materialnoprawną konstrukcję następstwa prawnego oraz procesową konstrukcję wstąpienia spadkobiercy będącego jednocześnie następcą prawnym do postępowania wszczętego na wniosek zmarłej strony. Prawo do wnioskowanej płatności jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną, nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jest ściśle związane z działalnością rolniczą, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego. Stąd też, przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość.
Wskazane wyżej przepisy ponad wszelką wątpliwość regulują uprawnienie spadkobiercy, a nie jego obowiązek. Powyższe oznacza, że nieskorzystanie z tego prawa poprzez złożenie stosownego wniosku w normatywnie zakreślonym terminie materialnoprawnym, czyli w przeciągu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku powoduje wygaśnięcie tego prawa.
W tym miejscu należy udzielić odpowiedzi na pytane, czy Wnioskodawczyni przysługiwał w tej sprawie interes prawny. Interes prawny to interes danej osoby wynikający z nałożonego obowiązku prawnego lub udzielonego prawa (także wynikającego z ustawy), którego wykazanie stanowi podstawową przesłankę umożliwiającą żądanie czynności od organu lub udziału w postępowaniu. Swoją podstawę zawsze musi znajdować w przepisach prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.
Zastrzec należy, że interes prawny zawsze musi wynikać z normy prawa materialnego. W konsekwencji to prawodawca kształtuje konstrukcję interesu prawnego.
Analiza postanowień wymienionych wyżej przepisów dotyczących przedmiotowej płatności prowadzi do wniosku, że Wnioskodawczyni, jako spadkobierca, mogła zasadnie wywodzić swój interes prawny z ww. regulacji. Tym niemniej nie można tracić z pola widzenia, że uprawnienie wynikające z tych przepisów jest ograniczone w czasie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że interes prawny wynikający z wymienionych regulacji może mieć charakter epizodyczny. Jeżeli bowiem spadkobierca nie złoży wniosku transferowego w określonym przez prawo terminie nie staje się on następcą prawnym i w konsekwencji nie wstępuje do toczącego się postępowania. W takim przypadku z upływem ostatniego dnia tego terminu traci jednocześnie interes prawny. Powyższe prowadzi do wniosku że spadkobierca, który w terminie nie złożył wniosku (transferowego) i nie stał się następcą prawnym, nie ma interesu prawnego i nie może skutecznie kwestionować decyzji wydanej w postępowaniu już po upływie terminu określonego w tych przepisach - mianowicie po upływie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Po tym terminie, z wymienionych wyżej przepisów dotyczących wzmiankowanej płatności nie można już wywodzić interesu prawnego spadkobiercy, który - co należy podkreślić - nie jest następcą prawnym w zakresie tej płatności. Mając powyższe na uwadze za zasadne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego w których organ podnosi, że zakres przepisów regulujących omawianą płatność, a w szczególności wskazanego w nich terminu na złożenie wniosku transferowego, jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku skarżącej (spadkobierczyni) o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku J. D.
Podsumowując, brak przymiotu strony w odniesieniu do D. D. był oczywisty i wynikał wprost z ustalonych okoliczności sprawy. Zatem, wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie było potrzeby prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W efekcie, prawidłowo organ uczynił odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r.
Trafnie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. ponieważ przesłanka rażącego naruszenia prawa nie podlegała w tej sprawie ocenie a to ze względu na odmowę wszczęcia postępowania wyłącznie z przyczyn formalnych.
Usprawiedliwiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Umknęło bowiem Sądowi I instancji, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
Nie znajduje natomiast aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi tego przepisu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2013 r., o sygn. akt II GSK 2243/11; z dnia 20 marca 2013 r., o sygn. akt II FSK 2230/13 i z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I GSK 95/12).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zauważyć, że organ wnoszący skargę kasacyjną trafnie odczytał treść wyroku, słusznie podważając zgodność zakwestionowanego rozstrzygnięcia z prawem.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 460 zł orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).