I GSK 2127/19

I GSK 2127/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Łd 220/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-07-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 2156
art. 36, art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 § 4, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 220/19 w sprawie ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 stycznia 2019 r. nr KO.492-39/18 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi), wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. I SA/Łd 220/19, oddalił skargę S. O. (dalej zwanego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 9 stycznia 2019 r., nr KO.492-39/18, w przedmiocie określenia skarżącemu kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2015 i 2016.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej zwanej P.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego które było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi:
1) art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak uchylenia zaskarżonej decyzji;
2) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne,
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie rażąco wadliwego uzasadnienia do wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne określenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym ocenę zgodności wyroku z przepisami prawa, w szczególności poprzez brak samodzielnego uzasadnienia przez Sąd podjętych rozstrzygnięć, analizy przepisów prawa materialnego, szczególnie art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm., dalej zwanej: u.s.o.), użycie ogólnych stwierdzeń, jedynie powtarzających tezy zaskarżonych decyzji obu instancji, podczas gdy Sąd nie odniósł się do błędnej wykładni prawa materialnego prezentowanej przez SKO, zgodnie z którą przepisy art. 90 ust. 3d u.s.o. w powiązaniu z przepisem art. 5 ust. 7 u.s.o. wykluczają wypłacanie wynagrodzenia dla dyrektora administracyjnego, jeśli jednocześnie jest on osobą prowadzącą przedszkole;
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego co do zadań wykonywanych przez skarżącego jako dyrektora administracyjnego prowadzonego przez siebie przedszkola, co spowodowało błędne orzeczenie co do zwrotu części dotacji;
5) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak zastosowania jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia stanu prawnego w zakresie przepisu art. 90 ust. 3d w brzmieniu obowiązującym po zmianach dokonanych w roku 2014 i 2015, pomimo pozornego oparcia się na przepisie w brzmieniu obowiązującym w roku 2015 i 2016, lecz poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o zastosowanie tego przepisu bez uwzględnienia jego rozszerzonej treści pojęciowej i znaczeniowej, co spowodowało błędne ustalenie stanu prawnego i błędną subsumpcję przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o., zgodnie z którą - zdaniem Sądu - dotacje oświatowe można wydatkować wyłącznie na cele związane z procesem kształcenia oraz wychowania dzieci (str. 13 wyroku), podczas gdy treść art. 90 ust. 3d obowiązującego od 31 marca 2015 r. (i wcześniej od 1 stycznia 2014 r.) znacząco poszerzyła zakres działań współfinansowanych z dotacji oświatowych; a także poprzez rażące sprzeczności w uzasadnieniu wyroku co do podstaw i przesłanek, na jakich oparł się Sąd oddalając skargę, mianowicie na sprzeczności pomiędzy, ustaleniem co do zastosowania normy art. 90 ust. 3d dokładnie w brzmieniu i rozumieniu obowiązującym w roku 2015, a uzasadnieniem co do odmowy uznania wydatków objętych decyzją i zaskarżonym wyrokiem;
6) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia, w tym wskazania oraz dokładnego uzasadnienia wszystkich podstaw faktycznych i prawnych skutkujących uznaniem wydatków na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego za poniesione niezgodnie z przeznaczeniem, jako wydatki nieprzeznaczone bezpośrednio na wychowanie, kształcenie i opiekę, a stanowiących wynagrodzenie dla organu prowadzącego,
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. i w zw. z art. 7 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo braku dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, skutkiem czego jest błędne ustalenie, iż skarżący nie mógł z tytułu wykonywania czynności dyrektora administracyjnego pobierać wynagrodzenia z dotacji ze względu na brak ustawowych możliwości sprawowania funkcji dyrektora ze względu na niespełnienie wymagań określonych w art. 36 u.s.o.;
8) art. 151 P.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji powyżej wskazanych przepisów K.p.a.
9) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.,
10) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, to jest przez brak jakiegokolwiek odniesienia się do przedstawionych przez stronę dowodów oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji w szczególności w postępowaniu dowodowym, oraz brak należytego uzasadnienia wyroku w tym zakresie;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
1) art. 36 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (u.s.o.) poprzez błędną wykładnię, że wymóg posiadania tytułu nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego jako warunku do pełnienia funkcji dyrektora, odnosi się także do przedszkoli niepublicznych, w tym przedszkola prowadzonego przez skarżącego, wskutek czego Sąd dokonał błędnej subsumpcji tego przepisu stwierdzając, że ponieważ skarżący nie posiadał wymaganych przez przepis art. 36 kwalifikacji, to nie mógł pełnić funkcji dyrektora przedszkola i tym samym nie mógł pobierać wynagrodzenia z dotacji; prawidłowa zaś wykładnia przepisu art. 36 dowodzi, że przepis ten odnosił się wyłącznie do publicznych placówek oświatowych i do pełnienia funkcji dyrektora wyłącznie w placówkach publicznych, w tym publicznych przedszkolach, podczas gdy przedszkole prowadzone przez skarżącego jest przedszkolem niepublicznym i przepis art. 36 w ogóle nie miał do niego zastosowania,
2) art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu nadanych ustawą z dn. 20 lutego 2015 r. po zmianach wchodzących w życie z dnia 31 marca 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wynagrodzenie dyrektora administracyjnego, będącego jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole, nie może być pokryte z dotacji oświatowej, pomimo treści samego przepisu art. 90 ust. 3d i w konsekwencji błędną subsumpcję do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegającą na przyjęciu, że zadania dyrektora administracyjnego to zadania organu prowadzącego, niepodlegające finansowaniu z dotacji oświatowej:
3) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię, iż pomimo, że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową, funkcję organu prowadzącego i jednocześnie funkcję dyrektora administracyjnego może pełnić ta sama osoba, a ponadto za wykonywanie konkretnych zadań określonych zakresie czynności, statucie, podziale obowiązków lub wprost w art. 39 u.s.o. dyrektor może pobierać wynagrodzenie, a koszty wynagrodzenia należą do wydatków bieżących, a zatem wynagrodzenie przyznane za wykonywanie zadań przez dyrektora lub inna osobę wykonującą czynności kierownicze w przedszkolu może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, Sąd uznał, że skarżący nie miał uprawnień do pełnienia funkcji dyrektora wg przepisu art. 36 u.s.o. i tym samym, nie mogąc wykonywać czynności dyrektora przedszkola, nie mógł także pobierać wynagrodzenia z dotacji za czynności dyrektora administracyjnego; tym samym, w sytuacji, gdyby WSA w Łodzi w sposób prawidłowy dokonał wykładni przywołanych powyżej przepisów, to wówczas doszedłby do zasadnego wniosku, iż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby skarżący pełnił jednocześnie funkcję dyrektora administracyjnego, jak i funkcję osoby prowadzącej przedszkole, konsekwencją czego byłoby uznanie, iż wykonywanie zadań przez organ prowadzący jako dyrektora może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, a zatem środki wykorzystane w tym zakresie były zgodne z celem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.
4) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż pomimo że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową funkcję organu prowadzącego tę placówkę i funkcję dyrektora może pełnić ta sama osoba fizyczna, to osoba prowadząca nie może pełnić funkcji dyrektora administracyjnego, za które to czynności może pobierać wynagrodzenie finansowane z dotacji, podczas gdy przywołany art. 90 ust. 3d wymienia funkcję dyrektora, jednak nie wprowadza ani skonkretyzowania tego stanowiska, ani ograniczenia, że osoba prowadząca nie może pobierać wynagrodzenia za wykonywanie czynności na innym stanowisku w szkole, przedszkolu lub placówce, takich jak stanowiska wicedyrektora, inne stanowiska kierownicze, czy stanowiska pedagogiczne lub niepedagogiczne; w sytuacji, gdyby WSA w Łodzi w sposób prawidłowy dokonał wykładni przywołanych powyżej przepisów, to wówczas doszedłby do zasadnego wniosku, iż nie ma jakichkolwiek przeszkód, aby skarżący pełniąc rzeczywiście i faktycznie funkcję dyrektora administracyjnego jak i będąc osobą prowadzącą przedszkole, mógł pobierać wynagrodzenie za wykonywane czynności dyrektora administracyjnego, finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej, a zatem środki wykorzystane w tym zakresie były zgodne z celem określonym w art. 90 ust. 3d u.s.o.
5) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię, że określenie "jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki" determinuje, iż wyłącznie pełnienie funkcji dyrektora, określonej przez przepis art. 39 u.s.o., uprawnia do pobierania wynagrodzenia z dotacji, a żadna inna funkcja i żadne inne czynności faktycznie wykonywane w przedszkolu i na rzecz przedszkola przez osobę fizyczną prowadzącą tę placówkę, nie mogą być sfinansowane z dotacji oświatowej,
6) art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz przepisów art. 124 ust. 3. art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych ( dalej zwanej również u.f.p.) w zw. z art. 134 i 141 § 4 P.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki ponoszone na wynagrodzenie za czynności wykonywane przez osobę prowadzącą na rzecz przedszkola w formie pełnienia funkcji dyrektora administracyjnego nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 i dopuszczony przez ten przepis,
7) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe (ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zadania administracyjne określone w art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., wykonywane przez osobę fizyczną będąca jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole na rzecz tego przedszkola, w formie zatrudnienia i pełnienia stanowiska dyrektora administracyjnego, nie mogą być pokryte z dotacji jako wynagrodzenie dla dyrektora jedynie z tego względu, że jest on jednocześnie osobą prowadzącą to przedszkole,
8) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, iż sfera zadań organu prowadzącego przedszkole (szkołę) oraz zadania samego przedszkola (szkoły) stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a także przyjęcie, iż jedynie wydatki bezpośrednio ponoszone na przedszkole dotyczące bezpośrednio sfery kształcenia i wychowania mogą zostać pokryte z dotacji, co w konsekwencji doprowadziło Sąd a wcześniej organy administracji do wniosku, że zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji oświatowej,
9) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącemu została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o zmianę wyroku i uchylenie decyzji SKO w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta Bełchatowa. Oprócz tego skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie odniósł się także do zasadniczych zarzutów skargi, dotyczących wadliwości podstawy prawnej i przepisu zastosowanego w decyzjach, mianowicie art. 36 u.s.o. określającego wymogi co do dyrektora placówki oświatowej. Skarżący bowiem podnosił w skardze, że przepisy te nie odnoszą się do pełnienia funkcji dyrektora w placówce (przedszkolu) niepublicznej, natomiast Sąd nie dokonał żadnej analizy tego przepisu, nie odniósł się do tego zarzutu i nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014. sygn. I SA/Bk 634/13 skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie istnieje wyodrębnienie i konieczność rozdzielania kosztów na koszty organu prowadzącego, które nie mogą być pokrywane z dotacji, oraz koszty bezpośrednio samych placówek, które z dotacji pokrywane być mogą. Brak jest także mowy o bezpośrednim związku wydatków z kształceniem, a jedynie o wydatkach szkoły, w zakresie", co stanowi całkowicie odmienną kategorię pojęciową.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie rozdział funkcji wykonywanych przez organ założycielski od funkcji (zadań) przedszkola, jest błędny, a zadania określone w art. 5 ust. 7 jako obowiązki organu prowadzącego, są wykonywane wyłącznie na rzecz i w interesie prowadzonej przez ten organ szkoły czy placówki. Zatem określone w art. 90 ust 3d zasady wydatkowania dotacji, jako przeznaczonej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, obejmują w pełni zadania organu prowadzącego, określone w art. 5 ust. 7. Zadania te są skoncentrowane na pracy placówki i zapewnieniu jej wszelkich niezbędnych warunków, organizacyjnych, osobowych i rzeczowych, koniecznych do działalności. Organ "sam dla siebie" nie wykonuje żadnych zadań, wszystkie są w celu i na rzecz prowadzonej placówki.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wykładnia dokonana przez Sąd w zakresie treści art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. opiera się wyłącznie na literalnym brzmieniu tego przepisu i jako zawężająca i niezgodna z celem wydania, jest nieprawidłowa.
Dodał, że w niniejszej sprawie mamy wprawdzie do czynienia z umowami "o pracę" zawartymi przez skarżącego, jednak z czysto prawnego punktu widzenia nie są one ważne i skuteczne, natomiast mają istotne znaczenie dokumentacyjne, potwierdzają bowiem nie tylko fakt i zamiar stron wykonywania konkretnej pracy i czynności, ale także jej zakres i zasady wynagradzania. Nie można nad tym faktem przejść do porządku dziennego, jak to uczynił Sąd, nawet nie wspominając w orzeczeniu o tych kwestiach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 193 zdanie drugie P.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony przez ustawodawcę zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Z uwagi na powyższe, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się w rozważaniach uzasadnienia wydanego przez siebie wyroku do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności postępowania kasacyjnego, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie, w której nie stwierdzono nieważności postępowania ani podstaw do umorzenia postępowania czy też odrzucenia skargi, formułując zarzuty skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie.
Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do oceny podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów, w pierwszej kolejności odnieść należy się do tych, które skarżący kasacyjnie określił jako oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia prawa procesowego.
Otóż w ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie podniósł szereg naruszeń, które generalnie można podzielić na trzy grupy. W ramach pierwszej z nich podkreślił naruszenie regulacji P.p.s.a., która ma charakter ustrojowy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a., odnoszący się do kompetencji sądów administracyjnych, jako wyłącznej podstawy zarzutu, bądź też, jednym przypadku, łącząc ją z art. 6 i art. 7 K.p.a.
W ramach drugiej kategorii podkreślił przede wszystkim naruszenie przez WSA w Łodzi art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bądź też błędne ustalenie stanu faktycznego. W tym ostatnim zakresie zarzucił uchybienie tej regulacji w zw. z przepisami prawa materialnego, tj. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący, połączył także z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 90 ust. 3d u.s.o., wskazując odpowiednio na nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, jaką skierował do WSA w Łodzi.
W ramach trzeciej kategorii zarzutów skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów wynikowych P.p.s.a. w zw. z odpowiednimi regulacjami K.p.a. i przepisami prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o., art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., wskazując na nieprawidłowości w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych i niezasadność rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
I tak, jeżeli chodzi o te z nich, w ramach których zarzucono naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. stwierdzić przede wszystkim należy, że przepis ten nie reguluje bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi, wobec czego Sąd I instancji, nie stosując go na gruncie przedmiotowej sprawy, nie mógł dopuścić się jego naruszenia. Ustawodawca w art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazuje w sposób generalny i ogólny zakres kompetencji sądów administracyjnych oraz granice ich kognicji. Do naruszenia tego typu przepisu mogłoby dojść jedynie wówczas, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inne kryterium jego oceny niż zgodność z prawem, bądź też wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki nieznane ustawie. Z tego rodzaju sytuacją na gruncie niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia.
Zarzut oparty na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia również w powiązaniu z art. 6 czy też art. 7 K.p.a. W tym bowiem wypadku dodać bowiem należy, że podnosząc twierdzenia dotyczące naruszenia przez WSA w Łodzi również wskazanych wyżej regulacji, o niewątpliwe procesowym charakterze (art. 6 i art. 7 K.p.a.), skarżący kasacyjnie ograniczył się do ogólnikowych twierdzeń w tym zakresie, nie precyzując jednoznacznie swojego stanowiska. Dodatkowo nie można nie zauważyć tego, że pomimo przywołania jako naruszonych regulacji proceduralnych, podniósł to, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego. To zaś świadczy, iż analizowany zarzut nie tylko jest nieprecyzyjny, ale i wewnętrznie niespójny. Z uwagi więc na to, nie może zostać uznany za uzasadniony.
W tym miejscu zaznaczyć jedynie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ani też uprawniony do uzupełniania czy też korygowania za strony wadliwie sformułowanych przez nie zarzutów. Nie może też domniemywać czy też ustalać rzeczywistych intencji autora skargi kasacyjnej, w związku ze sformułowanymi przez niego zarzutami i twierdzeniami przywołanymi na ich poparcie.
Jeżeli chodzi o drugą grupę zarzutów natury procesowej, opartych między innymi na twierdzeniach odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. to również w tym wypadku brak jest podstaw do uznania za zasadne stanowiska strony.
W tym aspekcie, już na wstępie podkreślić należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do konstrukcji uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Jak wynika z treści rozpatrywanego przepisu, poprzez pryzmat tej regulacji nie można rozpatrywać prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych czy też zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, oparcie zarzutu na twierdzeniach odnośnie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może polegać na polemice ze stanowiskiem sądu, w kwestii zasadności jego stanowiska. Wynika to zaś z tego, że regulacja ta nie dotyczy tego rodzaju materii.
Skarżący kasacyjnie tymczasem, poza jednym przypadkiem, naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. upatruje głównie w poczynieniu błędnych ustaleń faktycznych czy też wadliwym zastosowaniu regulacji materialnoprawnych. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, ze wskazanych wyżej względów, muszą zostać więc uznane za wadliwe, co przesądza niemożność ich uwzględnienia. Kwestionowanie wykładni czy też zastosowania regulacji prawa materialnego nie może się bowiem odbywać poprzez formułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego, natomiast poczynione ustalenia faktyczne można podważać jedynie w ramach zarzutów opartych na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów, które do tych ustaleń bezpośrednio się stosuje.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. również należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności. WSA w Łodzi, wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie zignorował podniesionych w skierowanej do niego skardze zarzutów, odmawiając ustosunkowania się do nich. Z przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji wynika bowiem, iż wyrażone przez Sąd stanowisko w istotnych w sprawie kwestiach wyklucza uznanie zasadności twierdzeń skarżącego, będących wyrazem przyjęcia przez niego przeciwnych poglądów. Tym samym brak szczegółowego i precyzyjnego odnoszenia się do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącego, nie może być potraktowany w kategoriach naruszenia prawa, a zwłaszcza takiego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu należy także zaznaczyć, że wojewódzki sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu czy też czynności, nie jest bezwzględnie zobowiązany do odrębnego ustosunkowania się do każdego z podniesionych w skierowanej do niego skardze zarzutów. Winien się on bowiem odnieść do tych spośród nich, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dodatkowo może także odnieść się do nich łącznie, jeżeli tylko pozwala na to ich charakter.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi spełnia tego rodzaju wymogi, wobec czego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie znajduje uzasadnionych podstaw.
W zakresie ostatniej kategorii zarzutów z zakresu naruszenia przepisów prawa procesowego stwierdzić należy, że również w tym wypadku nie sposób zgodzić się z ich twierdzeniami. W tym wypadku również aktualne pozostają przytoczone wyżej argumenty odnośnie tego, że poprzez tego rodzaju zarzuty (natury procesowej) nie można kwestionować wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Tylko bowiem w dwóch przypadkach skarżący kasacyjnie powiązał tego rodzaju przepisy z procesowymi regulacjami, jakimi są regulacje K.p.a., niemniej jednak również w tym względnie nie wskazał konkretnie na czym polegały uchybienia w tym zakresie, ograniczając się do wskazania wadliwego rozstrzygnięcia Sądu, jakim według niego było oddalenie skargi. Wprawdzie w przypadku zarzutu oznaczonego nr 7 podkreślił naruszenie między innymi 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 1 K.p.a., w związku z brakiem dokładnego i samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jednakże również w rozwinięciu tego zarzutu nie podał na czym konkretnie uchybienia tego rodzaju polegały, koncentrując się i podkreślając nieprawidłowość opartego na nich rozstrzygnięcia, w związku z błędną wykładnią art. 36 u.s.o.
Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że także one nie znajdują one uzasadnionych podstaw.
Większość z przedmiotowych zarzutów z tej właśnie kategorii, jakie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, ma charakter komplementarny, albowiem opierają się one na twierdzeniach odnośnie przyjętej przez Sąd, a błędnej zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o., polegającej na stwierdzeniu, iż wynagrodzenie dyrektora administracyjnego, będącego jednocześnie osobą prowadzącą przedszkole, nie może być pokryte z dotacji oświatowej. To zaś zdaniem skarżącego kasacyjnie pociągnęło za sobą wadliwe zastosowanie wyinterpretowanej z omawianego przepisu normy do stanu faktycznego sprawy.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie znajduje jednak uzasadnionych podstaw. Z gramatycznej wykładni art. 90 ust. 3d pkt 1 a u.s.o. w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, może być sfinansowane z dotacji jeżeli odpowiednio pełni ona funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Przepis ten enumeratywnie wymienia funkcje, których sprawowanie uprawnia osobę fizyczną prowadzącą szkołę lub jak w rozpatrywanym wypadku przedszkole do pobierania wynagrodzenia, sfinansowanego z dotacji. Wśród tych funkcji nie ma dyrektora administracyjnego. Dostrzega to również skarżący kasacyjnie, argumentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wyniki wykładni gramatycznej są w jego ocenie nie do pogodzenia z rezultatami innych rodzajów wykładni, w szczególności wykładni celowościowej. Z takim poglądem nie sposób się jednak zgodzić, gdyż jest ono gołosłowne. Skarżący kasacyjnie, w zasadzie w sposób nieumotywowany i w istocie dowolny sugeruje konieczność zastosowania rozszerzającej wykładni analizowanego przepisu, w oderwaniu od literalnego brzmienia znajdujących zastosowanie w tym wypadku regulacji, co nie może zasługiwać na akceptację.
Oceny co do zasadności stanowiska Sądu nie można podważyć w oparciu o podnoszoną przez skarżącego kasacyjnie argumentację odnośnie tego, że pod pojęciem dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki rozumieć należy również dyrektora administracyjnego. Ustawodawca bowiem w art. 90 ust. 3 d pkt 1 lit. a odnosi się do tej cechy związanej ze sprawowaną przez osobę fizyczną, będąca organem prowadzącym, funkcją dyrektora, która związana jest z kierowaniem placówką oświatową. Tak więc nawet faktyczne realizowanie zadań tego rodzaju, niepowiązane z formalnym sprawowaniem funkcji dyrektora, nie może potwierdzać wadliwości stanowiska Sądu I instancji.
W rozpatrywanej kwestii nie sposób pominąć również tego, że pogląd o niedopuszczalności pokrywania z dotacji wynagrodzenia dyrektora administracyjnego szkoły lub przedszkola jest już ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego wyrazem są chociażby wyroki: z 12 sierpnia 2020 r., sygn. I GSK 411/18, a także 14 grudnia 2022 r., sygn. I GSK 745/19 (wszystkie dostępne w CBOiS).
W tym miejscu należy zaznaczyć, że w ramach twierdzeń przytoczonych w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, jej autor, w części przedstawionych wywodów, kwestionuje sam fakt sprawowania przez osobę prowadzącą przedszkole funkcji jego dyrektora administracyjnego, wskazując na nieważność zawartej umowy o prace, a także akcentując rzeczywisty aspekt realizowanych przez niego czynności. W tym zakresie jednak zauważyć należy, że w ramach ustaleń faktycznych, które nie zostały skutecznie podważone, jednoznacznie stwierdzono, iż skarżący kasacyjnie nie sprawował funkcji dyrektora przedszkola, ale jedynie faktycznie wykonywał obowiązki dyrektora administracyjnego, która to funkcja nie została przewidziana w statucie przedszkola, co nie uprawniało pokrycia kosztów jego wynagrodzenia z dotacji.
W tym aspekcie rozważań nie można pominąć także tego, że kwestionując wykładnię i zastosowanie konkretnych regulacji materialnoprawnych, skarżący kasacyjnie, w ramach tego rodzaju zarzutów, nie może podważać prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Realizacja tychże bowiem nie ma miejsca w oparciu tego rodzaju regulacje.
W ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie podniósł również naruszenie art. 36 u.s.o., poprzez jego błędna wykładnię, a następnie jego wadliwe zastosowanie, w związku z przyjęciem, że wymóg posiadania tytułu nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, jako warunku dopuszczenia do pełnienia funkcji dyrektora, odnosi się także do przedszkoli niepublicznych, w tym przedszkola prowadzonego przez skarżącego.
Odnosząc się do tego zarzutu i przytoczonej przez skarżącego kasacyjnie argumentacji na jego poparcie, na wstępie stwierdzić należy, że organy rozstrzygające przedmiotową sprawę, a następnie Sąd I instancji przyjęły, że podstawa uznania niemożności przyjęcia sfinansowania wynagrodzenia skarżącego kasacyjnie z dotacji, wynika przede wszystkim z niesprawowania przez niego żadnej funkcji, o których mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. Argumentacja odnośnie nieposiadania przez niego kwalifikacji do zajmowania dyrektora niepublicznego przedszkola, o których to traktuje art. 36 u.s.o., została w tym względzie przytoczona jedynie subsydiarnie, dla poparcia i wzmocnienia stanowiska, opartego przede wszystkim na art. 90 ust. 3d pkt 1 a u.s.o. W tej więc sytuacji, nawet niezasadność przedstawionej wykładni art. 36 u.s.o. nie może prowadzić do podważenia prawidłowości stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Odpowiada ono bowiem prawu, niezależnie od tego, że nie wszystkie argumenty jego uzasadnienia są zasadne.
Na marginesie niniejszych rozważań zaznaczyć jedynie należy, że akcentowane przez stronę zmiany stanu prawnego, mające miejsce w 2015 r., wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, nie miały znaczenia, z punktu widzenia oceny zasadności podniesionych przez niego zarzutów. W obu bowiem stanach prawnych, cezurę czasową dla których jest dzień 31 marca 2015 r., brak było podstaw do uznania poprawności jego argumentacji.
Również niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.. W tym wypadku również brak jest podstaw do wytknięcia Sądowi I Instancji naruszenia wskazanych wyżej regulacji, jako że podstawy do przyjęcia tego rodzaju twierdzeń nie mogą stanowić twierdzenia odnośnie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym ostatnim zakresie chodzi o art. 90 ust. 3d u.s.o., którego wykładnia przyjęta przez WSA w Łodzi odpowiada prawu.
Mając więc na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną.