I GSK 455/23

I GSK 455/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 800/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-22
I GZ 113/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4, art. 145 § 3, art. 135,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 800/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 lipca 2022 r. nr 38/CE/D/GROiW/2021/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A Sp. z o.o. w B. 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 800/22, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uwzględnił skargę A Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako: "Strona", "Spółka", "Grupa" lub "Skarżąca") i uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 lipca 2022 r., nr 38/CE/D/GROiW/2021/ARiMR oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., nr 9007/6750/102/21, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzono postępowanie administracyjne. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.
1.1. W dniu 11 lutego 2013 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (dalej jako: "PDU") za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 2 roku realizacji PDU). Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. przyznał Spółce pomoc finansową m.in. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 109 554,97 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 4 166 334,77 zł.
W dniu 23 lipca 2013 r. Grupie została wypłacona pomoc w łącznej wysokości 4 275 889,74 zł. W dniu 18 marca 2016 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą ostateczną decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla Spółki, a następnie decyzją z dnia 8 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję ostateczną z dnia 10 lipca 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz orzekł o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 3 923 465,55 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosiła 2 615 643,70 zł oraz o odmowie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 242 869,22 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosiła 161 912,81 zł.
Prezes ARiMR decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. uchylił powyższą decyzję, uchylającą ostateczną decyzję z dnia 10 lipca 2013 r. i zawiesił w części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 4 166 334,77 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 107/18, uchylił zarówno decyzję Prezesa ARiMR z dnia 4 grudnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 8 sierpnia 2016 r. Od powyższego orzeczenia skarga kasacyjna Prezesa ARiMR została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., o sygn. akt I GSK 2974/18.
Do organu I instancji wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z dnia 5 maja 2017 r., o sygn. akt RP I Ds 29.2017, o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w Warszawie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł, poprzez przedłożenie w ARiMR przez m.in. Spółkę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w Warszawie w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.
W dniu 28 lipca 2021 r. Dyrektor ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych przyznanych i wypłaconych Grupie na mocy decyzji ostatecznej dnia 10 lipca 2013 r. (zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie 2 sierpnia 2021 r.). W toku postępowania w oparciu o opinię biegłego kosztorysanta ujawniono różnicę pomiędzy kwotą deklarowaną do naliczenia pomocy a kwotą netto z kosztorysu weryfikacyjnego, która wyniosła 708 916,88 zł. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia 10 listopada 2021 r. ustalił Spółce kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w wysokości 1 063 375,32 zł, uzyskanych na mocy decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 10 lipca 2013 r. wraz z odsetkami. Chodziło o różnicę między kwotą wypłaconą Stronie na podstawie decyzji ostatecznej z dnia 10 lipca 2013 r. w wysokości 4 166 334,77 zł a kwotą, którą należało przyznać, uwzględniając opinię biegłego, w wysokości 3 102 959,45 zł, co stanowi kwotę do zwrotu w wysokości 1 063 375,32 zł. Odnosząc się do kluczowej w sprawie kwestii terminu przedawnienia organ I instancji uznał, że w świetle art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w przypadku "programu wieloletniego", który winien być rozumiany szeroko, akapit 2 zdanie 2 tej regulacji stanowi o przedłużeniu terminu przedawnienia do momentu ostatecznego zakończenia programu, który w niniejszej sprawie nastąpił w dniu 31 maja 2020 r. Przy czym zdaniem organu, przed upływem tego terminu przedawnienia doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez wszczęcie śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie, wspomnianym postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. oraz wydaniem przez Prezesa ARiMR decyzji z dnia 4 grudnia 2017 r. w postępowaniu wznowieniowym. Z powyższych okoliczności organ I instancji wywiódł, że w niniejszej sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia.
Prezes ARiMR decyzją z dnia 23 lipca 2022 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając stanowisko, że wypłacone Grupie płatności ze środków UE oraz ze środków krajowych były nienależnie, bo Spółka dopuściła się nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Odnosząc się do kwestii przedawnienia, jako negatywnej przesłanki do ustalenia Grupie nienależnie pobranej płatności, organ II instancji zwrócił uwagę na możliwość kontynuacji programów wieloletnich przyjętych przed dniem 1 stycznia 2014 r., aż do ich wygaśnięcia, a termin na ich rozliczenie przez Komisję upływał w dniu 31 maja 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie w przypadku "programu wieloletniego" doszło do kilkukrotnego przerwania biegu terminu przedawnienia, a mianowicie w dniu 8 grudnia 2017 r. (wskutek doręczenia ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z dnia 4 grudnia 2017 r.), następnie w dniu 2 sierpnia 2021 r. (w związku z doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ujawniającej nieprawidłowość) oraz w dniu 23 listopada 2021 r. (kiedy doręczono decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 10 listopada 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 1 063 375,32 zł wraz z odsetkami). Organ II instancji stanął na stanowisku, że w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu wskazanego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 i akapit 3. Podstawą do takiej wykładni ma być użycie w powyższej regulacji wyrażenia "podwójny termin okresu przedawnienia", co wskazuje, że termin ten musi być z góry określony, tak jak w art. 3 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95. Zdaniem organu odwoławczego podwoić można tylko termin określony ściśle wskazaną liczbą lat, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ terminem końcowym dla dochodzonej należności jest termin końca okresu programu wieloletniego. Z kolei za początek biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie uznano dzień 23 lipca 2013 r., w którym dokonano przelewu środków finansowych na rzecz Strony. Zdaniem organu II instancji przed upływem podstawowego terminu 4-letniego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez doręczenie Grupie stosownych aktów (w postaci decyzji i postanowień, które opisano chronologicznie). Z powyższego kilkukrotnego przerwania biegu 4-letniego terminu przedawnienia wywiedziono, że w sprawie nie doszło do przedawnienia.
1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w opisanym na wstępie wyroku uwzględnił skargę Spółki, stwierdzając, że w sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia, a organy nieprawidłowo rozważyły powyższą kwestię. Za bezsporny przyjęto początek biegu terminu przedawnienia, czyli dzień 23 lipca 2013 r., w którym nastąpiła wypłata płatności przyznanej Stronie ostateczną decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. Za błędne WSA uznał stanowisko organu odwoławczego, iż w przypadku programów wieloletnich nie stosuje się 8-letniego terminu przedawnienia jako podwójnego okresu, na podstawie art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, lecz jedynie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 i akapit 3 tego aktu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno z brzmienia, jak i ze struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w 4 akapicie tego przepisu ustanowiony został - mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości - nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie 1 tego ustępu 1, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Wyjaśniono, że okres 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze 4 lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie 4-letni termin przedawnienia, mimo że nie upłynie jeszcze 8-letni okres, o którym mowa w powołanym przepisie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy (4-letni i 8-letni) spełniają inne zadanie, a tym samym wywołują inne skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., o sygn. akt I GSK 10/20). WSA w Warszawie wywiódł, że w przypadku programów wieloletnich, a do takich należy wsparcie finansowe wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw, które realizują je ze środków unijnych w ramach PDU podzielonych na etapy, do przedawnienia nie może dojść wcześniej niż z chwilą zakończenia programu. Zastrzeżono jednak, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do wszystkich ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym w przypadku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r., w sprawie C-436/15). Termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich, przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezależnie od ilości zdarzeń przerywających okres przedawnienia, upływ tego terminu następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres 8 lat, tj. "podwójny termin przedawnienia", o którym stanowi art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z organami, że do programu wieloletniego nie stosuje się podwójnego terminu, czyli 8 lat i mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęło jeszcze 4 lata, organ może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Uwzględniając powyższe uznano, że nawet jeżeli uprzednie postępowanie wznowieniowe, względnie inne powoływane przez organ akty, spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia, liczonego do dnia 23 lipca 2013 r. (wypłaty środków), to zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2998/95, wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio w dniach: 10 listopada 2021 r. i 29 lipca 2022 r.) nastąpiło już po upływie 8 lat od każdej z powyższych dat oraz po terminie zakończenia przedmiotowego programu wieloletniego - 31 maja 2020 r. Za zbędne WSA w Warszawie uznał analizowanie poszczególnych aktów i czynności wskazanych przez organ odwoławczy związanych z przerwaniem biegu przedawnienia, opisując je chronologicznie w zaskarżonym wyroku. W konkluzji WSA stwierdził, że z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95 liczonego od 23 lipca 2013 r., jako daty dopuszczenia się nieprawidłowości, pomimo przerw, doszło do upływu 8-letniego okresu przedawnienia jako podwójnego terminu wskazanego w ust. 1 akapit 1 tego rozporządzenia.
2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., uznając uzasadnienie wyroku za wadliwe z uwagi na: - brak wskazania w jakiej dacie miałoby w ocenie Sądu nastąpić przedawnienie;
- brak przedstawienia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, które doprowadziło WSA do konstatacji, iż uchylone decyzje nie przerywają biegu terminu przedawnienia;
- brak przedstawienia stanu faktycznego przyjętego przez WSA i brak wskazania, jakie fakty uznał za ustalone i na jakiej podstawie;
- brak przedstawienia stanowiska organu;
- brak wyjaśnienia podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego;
- wewnętrzną sprzeczność wyjaśnienia podstawy prawnej, gdyż przerwanie biegu terminu przedawnienia raz jest uznawane za istotne, a innym razem za nieistotne;
2) art. 151 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. przez orzekanie na podstawie twierdzenia skarżącej Spółki;
3) art. 151 w związku z art. 133 § 2 i art. 106 § 3 P.p.s.a. przez zaniechanie rozpoznania wniosku o otworzenie rozprawy i wniosku o przeprowadzenie dowodów w celu wyjaśnienia wątpliwości, które pojawiły się na rozprawie;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 4 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że art. 3 ust. 1 akapit 4 powyższego rozporządzenia znajduje zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez skarżący kasacyjnie organ, że przepis ten może znajdować zastosowanie tylko w przypadkach, gdy termin przedawnienia jest ściśle określony w treści przepisu (art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia), a w konsekwencji nie może znajdować zastosowania w przypadku dochodzenia zwrotu nienależnie pobranej pomocy finansowej w ramach programu wieloletniego ze względu na brak ściśle określonego terminu przedawnienia w treści przepisu i wydłużenie terminu przedawnienia stosownie do terminu wygaśnięcia programu;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, a w szczególności przyjęcie, że decyzje uchylone przez sąd administracyjny nie przerywają biegu terminu przedawnienia, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez skarżący kasacyjnie organ, że doręczenie decyzji administracyjnej uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy z powodu nieprawidłowości, przerywa bieg terminu przedawnienia niezależnie od późniejszego pozostawania w obrocie niekorzystnej dla beneficjenta powyższej decyzji w przedmiocie przyznania pomocy;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w szczególności przyjęcie, że upływ terminu programu wieloletniego powoduje, iż analizowanie poszczególnych aktów i czynności wskazanych przez organ jako przerywających bieg terminu przedawnienia staje się zbędne, gdy za prawidłową należy przyjąć wykładnię prezentowaną przez skarżący kasacyjnie organ, według której "ostateczne zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu, jeżeli przed jego upływem miały miejsce zdarzenia, które przerwały bieg tego terminu.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. Spółka, reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron postępowania przedstawili dotychczasowe wnioski i ich uzasadnienie, opisane w powyższych pismach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, którymi był związany.
3.1. Kluczową w niniejszej sprawie jest kwestia upływu terminu przedawnienia, czyli wykładni art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Stosownie do tej regulacji okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Akapit 2 stanowi, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W myśl akapitu 3 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zgodnie z akapitem 4 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Dokonując wykładni powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przewiduje zasadę 4-letniego okresu przedawnienia liczonego od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Z kolei w akapicie 2 zdanie 2 wyznaczono co do zasady ostateczny moment okresu przedawnienia w przypadku programów wieloletnich, a mianowicie moment ostatecznego zakończenia programu.
Z wyroku TSUE z dnia 15 czerwca 2017 r., w sprawie C-436/15 wynika, że przedawnienie przewidziane w przepisie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95 dla programu wieloletniego pozwala po pierwsze: zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok TSUE z dnia 6 października 2015 r., w sprawie C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Po drugie: celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-52/14, EU:C:2015:381, pkt 24). TSUE wskazał (pkt 63 wyroku w sprawie C-436/15), że ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego programu wieloletniego. Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy zatem interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach programu wieloletniego, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1, a program wieloletni uznaje się za "ostatecznie zakończony", w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, w dniu przewidzianym na zakończenie tego programu, zgodnie z przepisami, które go normują. W wyroku C-436/15 Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono 4 lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że ostateczne zakończenie programu nastąpiło w dniu 31 maja 2020 r., a początek biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie stanowi dzień 23 lipca 2013 r., w którym dokonano przelewu środków finansowych na rzecz Strony. Zdaniem organu odwoławczego terminem końcowym dla dochodzonej należności jest termin zakończenia programu wieloletniego, a jednocześnie powołano, że przed upływem podstawowego terminu 4-letniego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez doręczenie Stronie stosownych aktów (decyzji lub postanowień o wszczęciu postępowań opisanych chronologicznie przez WSA).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, z uwzględnieniem przedmiotowej tematyki przedawnienia należności wynikającej z realizacji programu wieloletniego, gdzie wskazywano również w tym wypadku, wbrew stanowisku organu odwoławczego, na stosowanie art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, czyli upływu podwójnego terminu jako 8-letniego (por. wyrok NSA z dnia: 27 lutego 2019 r., o sygn. akt I GSK 744/18; 16 października 2019 r., o sygn. akt I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., o sygn. akt I GSK 1573; 28 maja 2020 r., o sygn. akt I GSK 1909/19; 2 sierpnia 2022 r., o sygn. akt I GSK 1815/21). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 17 czerwca 2020 r., o sygn. akt I GSK 9/20 i 10/20, na które wskazał również Sąd pierwszej instancji, w sposób jednolity przyjął, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynosi 4 lata, a jego ostateczne zakończenie musi nastąpić nie później niż z końcem okresu odpowiadającego podwójnemu terminowi okresu przedawnienia. Okres 8-letni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie 8 lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze 4 lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie 4-letni termin przedawnienia, mimo że nie upłynie jeszcze 8-letni okres, o którym mowa w powołanym wcześniej przepisie. Wprowadzone przez prawodawcę unijnego okresy (4-letni i 8-letni) spełniają inne zadanie, a tym samym wywołują inne skutki prawne. Z kolei w wyroku C-52/14 Pfeifer & Langen Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że "zarówno z brzmienia, jak i struktury art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że w czwartym akapicie tego przepisu ustanowiony został mający zastosowanie do przedawnienia nieprawidłowości nieprzekraczalny termin upływający najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi przedawnienia określonemu w akapicie pierwszym tego ustępu, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 tego samego rozporządzenia" (pkt 63 wyroku).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podwójny termin okresu przedawnienia, ustanowiony w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 ma zapobiegać sytuacjom przedłużania terminu przedawnienia danej nieprawidłowości, na skutek powtarzających się, niekontrolowanych, bądź instrumentalnych aktów lub czynności przerywających bieg tego terminu, w istocie bez żadnych ograniczeń. Zasadne jest zatem wytyczenie granic czasowych dochodzenia nienależnie pobranych płatności. Powyższe winno zmobilizować organy administracji do wnikliwszego badania wniosków potencjalnych beneficjentów oraz intensywnego i starannego badania realizacji programów wieloletnich finansowanych z budżetu Unii. W tym celu organy powinny podejmować niezwłocznie środki mające na celu usunięcie skutków naruszeń. Z drugiej strony, jak słusznie zauważył WSA, podmioty gospodarcze muszą mieć zagwarantowaną pewność prawa. Dlatego nie sposób zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, że literalne brzmienie przepisu art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie do kar, określonych w art. 5 tego rozporządzenia, a nie do dochodzenia zwrotu pomocy na podstawie art. 4. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał na wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C-52/14, w którym wyjaśniono, że termin przedawnienia ustanowiony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ma zastosowanie zarówno do nieprawidłowości pociągających za sobą nałożenie kary administracyjnej, w rozumieniu art. 5 tego rozporządzenia, jak i do nieprawidłowości pociągających za sobą zastosowanie, zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, środka administracyjnego polegającego na cofnięciu bezprawnie uzyskanej korzyści (por. pkt 21 i 23 wyroku). W skardze kasacyjnej nie podważono uprawnionej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którą termin 8-letni jest maksymalnym terminem, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia na skutek aktów i czynności organu przerywających jego bieg. Trafnie także WSA w Warszawie zaznaczył, że cele instytucji przedawnienia powinny uwzględniać zarówno interesy Unii, realizowane przez stosowne działania organów, jak i interesy podmiotów gospodarczych co do ostateczności podejmowanych działań. Reasumując skarżący kasacyjnie organ nie wykazał wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji, że art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu jest niespójne, bo z jednej strony stwierdzono, że terminem końcowym dla dochodzonej należności jest termin zakończenia programu wieloletniego - 31 maja 2020 r., a jednocześnie mając świadomość, że zaskarżone decyzje organów obu instancji zostały wydane po tym terminie (w dniach 10 listopada 2021 r. i 29 lipca 2022) powołano się, że termin 4-letni, przed upływem którego doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez doręczenie Stronie stosownych aktów (czyli decyzji lub postanowień o wszczęciu postępowań). Następnie arbitralnie wykluczono możliwość zastosowania w sprawie "podwójnego terminu okresu przedawnienia", czyli 8-letniego terminu z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, twierdząc że w tej sprawie nie ma z góry określonego terminu 4 lat. Taki wybiórczy sposób wykładni regulacji unijnych jest nie do pogodzenia z podstawowymi celami, jakimi są pewność prawa i stabilność sytuacji beneficjentów. Jak słusznie bowiem dostrzegł TSUE w powołanym powyżej wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., w sprawie C-436/15, przedawnienie przewidziane w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa podmiotom gospodarczym, które powinny być w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowanych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66).
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 akapit 4 w związku z art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 i akapit 2 w związku z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
3.2. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, za ustalone uznał bowiem najistotniejsze dane związane z terminem przedawnienia oraz przedstawił stanowisko organu w spornej kwestii przedawnienia oraz pozostałe okoliczności sprawy. Wprawdzie wprost w zaskarżonym wyroku nie podano precyzyjnej daty przedawnienia, ale wskazano, że chodzi o "upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95 od 23 lipca 2013 r., jako daty dopuszczenia się nieprawidłowości". Oczywistym jest zatem, że Sąd pierwszej instancji przyjął podwójny termin przedawnienia – 8 lat licząc od dnia 23 lipca 2013 r., stąd wykonanie dalszych działań matematycznych nie było konieczne. Podejmując polemikę z wywodami Sądu pierwszej instancji dotyczącymi aktów i czynności, które miały skutkować przerwami w biegu terminu przedawnienia, autor skargi nie wykazał wadliwości formalnej zaskarżonego orzeczenia. Stanowisko WSA, że ustalanie dat aktów i czynności zmierzających do przerwania terminu przedawnienia nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, było konsekwencją przyjętego 8-letniego terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2998/95. Zatem pozostałe rozważania WSA poddające w wątpliwość wywołanie przerw w biegu terminu przedawnienia w niniejszej sprawie (w dniach: 24 sierpnia 2016 r., 8 grudnia 2017 r.) nie mogło być kwestionowane w ramach elementów formalnych wyroku, czyli zarzutu uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał jako podstawę prawną uchylenia decyzji obu instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a., a co do umorzenia postępowania administracyjnego - art. 145 § 3 P.p.s.a. Wyjaśniono też, że "brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości)", co uznać należy za wystarczające.
Wbrew zatem wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii przedawnienia. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut skargi kasacyjnej uchybienia art. 133 § 1 P.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, bądź wybiórczo opierał się na twierdzeniach Spółki.
3.3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę, którego oczekuje organ, nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Wobec powyższego zarzuty naruszenia opisanych powyżej przepisów P.p.s.a. uznać należy za bezzasadne.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w sprawie nie doszło też do uchybienia regulacji art. 106 § 3 P.p.s.a., albowiem nie wykazano, aby zachodziły podstawy do otwarcia rozprawy i przeprowadzenia dowodów uzupełniających, skoro Sąd pierwszej instancji nie powziął żadnych wątpliwości przed zamknięciem rozprawy.
3.4. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Spółki orzeczono, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
M. Bejgerowska M. Kowalski P. Pietrasz