I GSK 205/22

I GSK 205/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 140/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-27
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 116 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 140/21 w sprawie ze skargi A. P. i D.P. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 października 2020 r. nr DZF-XII.025.66.2019.PK.4 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odpowiedzialności solidarnej z tytułu zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. i D. P. solidarnie na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 140/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. i D.P. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 października 2020 r. nr DZF-XII.025.66.2019.PK.4 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o jego uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie (zachowując numerację przyjętą w skardze kasacyjnej, z pominięciem pkt 2, który nie został przyporządkowany żadnemu z zarzutów):
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonych decyzji;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm. – dalej: "u.f.p.") poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec stwierdzenia, że decyzja o zwrocie środków jest decyzją deklaratoryjną, w której organ jedynie wskazuje kwotę nienależnie pobranego dofinansowania do zwrotu, obowiązek zaś zwrotu tych środków powstaje z mocy prawa, w chwili ich wypłacenia beneficjentowi, stąd odpowiedzialność byłych członków zarządu zachodzi, jeżeli pełnili swoją funkcję na moment złożenia wniosków o dofinansowanie, podczas gdy przyjęcie takiej wykładni musi prowadzić do absurdalnego wniosku, że dofinansowanie staje się wymagalne już z chwilą złożenia wniosków o wypłatę dofinasowania lub z chwilą ich wypłaty i na ten moment - przy braku odpowiednich środków finansowych po stronie spółki - zachodzą już przesłanki do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości;
4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, czego przejawem było błędne uznanie ustaleń organów za prawidłowe, a w efekcie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 116 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. – dalej: "o.p.") i przyjęcie, że organy prawidłowo uznały, że skarżący ponoszą odpowiedzialność solidarną za zobowiązania spółki, mimo że podczas pełnienia przez skarżących funkcji członków zarządu spółki nie istniała podstawa do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki, stąd w sytuacji, gdy skarżący przestali pełnić funkcje członków zarządu, zanim zobowiązanie spółki stało się wymagalne, a później (w okresie jego wymagalności) nie zostało ono zaspokojone i egzekucja okazała się bezskuteczna, należy uznać, że niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości spółki nastąpiło bez ich winy, albowiem na moment zaistnienia przesłanek do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości nie byli oni już członkami zarządu i nie mogliby skutecznie takiego wniosku złożyć;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122, art. 187 i art. 191 o.p., poprzez nieprzeanalizowanie przez WSA, czy ustalenia organów są zgodne z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki, szczególnie w kontekście stawianych zarzutów, a mianowicie nie zbadanie, czy organy prawidłowo uznały, że w okresie pełnienia przez skarżących funkcji członków zarządu istniała podstawa do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki;
6) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy, czego przejawem było błędne uznanie ustaleń organów za prawidłowe, a w efekcie uznanie za bezprzedmiotowy zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to m. in. poprzez oczywiste naruszenie, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, przepisów:
a) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że przepis ten nie był powołany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, stąd nie mógł być naruszony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, pomimo że w uzasadnieniu wyroku wskazano wprost, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w trybie art. 207 ust. 1 u.f.p., oraz wobec faktu, że organ wydając zaskarżoną decyzję opierał się na wykładni tego przepisu,
b) art. 207 ust. 1 u.f.p. i jego błędną wykładnię i zastosowanie pomimo, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., zaś wnioski beneficjenta:
- nr [...] z dnia 16 stycznia 2012 r.,
- nr [...] z dnia 16 kwietnia 2012 r.,
- oraz [...] z dnia 16 maja 2012 r.,
były dotknięte jedynie brakami formalno-rachunkowymi, które zgodnie z przepisami dotyczącymi realizacji programów i projektów finansowanych europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych (niepodlegającymi zwrotowi), podlegały uzupełnieniu w drodze korekty sporządzanej na wezwanie instytucji pośredniczącej zgodnie z treścią § 10 ust. 2, 3, 4 i 6 umowy nr [...] z dnia 1 maja 2010 r., w terminie zakreślonym przez instytucję pośredniczącą, pod rygorem wstrzymania przekazania kolejnej transzy dofinansowania (§ 4 ww. umowy z dnia 1 maja 2010 r.), zaś w niniejszej sprawie wezwanie do sprostowania braków formalnych wymienionych powyżej wniosków pod rygorem uznania wskazanych tam wydatków za niekwalifikowane zostało wystosowane do spółki w dniu 16 października 2013 r., zatem po dacie do której skarżący pełnili funkcje członków zarządu spółki, stąd nie mieli oni możliwości dokonania stosownych korekt wniosków i nie mieli wpływu na dalszy przebieg postępowania związanego z dofinansowaniem spółki,
c) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 184 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, pomimo że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w tym przepisie albowiem braki formalne, jakimi dotknięte były wnioski składane przez spółkę miały charakter usuwalny w ramach procedury określonej w § 10 umowy nr [...] z dnia 1 maja 2010 r. i nie stanowiły bezpośredniego naruszenia warunków umowy o dofinansowanie lub też naruszenia przepisów prawa unijnego czy krajowego, które bezpośrednio mogłyby skutkować wypłatą środków, a które to środki nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa i spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, zaś dyspozycję przepisu art. 184 u.f.p. należy raczej wiązać z nieprawidłowym (niezgodnym z umową) wydatkowaniem środków, nie zaś z usuwalnymi błędami formalno-rachunkowymi, które winny skutkować odmową wypłaty środków do czasu ich sprostowania,
d) art. 116 § 2 w zw. z art. 107 o.p. regulującego kwestie odpowiedzialności członków zarządu za zaległości podatkowe, poprzez uznanie, że decyzja Marszałka Województwa nr [...] z dnia 18 maja 2018 r. nie została wydana z naruszeniem tych przepisów, pomimo że w czasie kiedy po stronie spółki powstał obowiązek zapłaty za zobowiązanie wynikające z umowy [...] z dnia 1 maja 2010 r., skarżący nie pełnili funkcji członków zarządu tej spółki, o czym organ prowadzący postępowanie został poinformowany przed wydaniem decyzji w tej sprawie,
e) art. 116 § 1 o.p. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do unieważnienia decyzji Marszałka Województwa z dnia 18 maja 2018 r. orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżących jako członków zarządu spółki, albowiem nie zostały spełnione negatywne przesłanki określone w treści art. 116 § 1 pkt 1 lit. b) o.p., podczas gdy na dzień 11 stycznia 2013 r., w którym upływała kadencja skarżących jako członków zarządu spółki, nie zachodziły przesłanki determinujące złożenie w stosunku do spółki wniosku o ogłoszenie upadłości, zatem niezłożenie takiego wniosku nastąpiło bez ich winy, co wynikało wprost z dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy i nie wymagało dodatkowego dowodzenia, zaś D.P. pismem z dnia 15 maja 2018 r. (doręczonym w dniu 18 maja 2018 r.) powiadomił ten organ o okolicznościach wyłączających ich odpowiedzialność za zobowiązania spółki wynikające z umowy nr [...] z dnia 1 maja 2010 r., wypełniając w ten sposób dyspozycję art. 116 § 1 pkt 1 lit. b) o.p.,
f) art. 7 w zw. z art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa ustalającej zobowiązanie skarżących, pomimo że wydanie tej decyzji nastąpiło z pominięciem wymaganych czynności wyjaśniających, a w szczególności z pominięciem czynności pozwalających na ustalenie, czy korespondencja zawierająca wezwanie do usunięcia błędów formalno-rachunkowych wniosków była kierowana w taki sposób, że skarżący mogli się z nią zapoznać albowiem wszelka korespondencja w sprawie weryfikacji wniosków każdorazowo była kierowana imiennie na E.H., co nastąpiło z naruszeniem przepisów nakładających na ten organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu wszystkich uczestników postępowania,
g) art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Marszałka Województwa nie narusza zasady równego traktowania uczestników postępowania oraz stosowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegające na wydaniu decyzji ustalającej solidarną odpowiedzialność skarżących za zobowiązania spółki, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania w stosunku do E.H. pełniącej funkcję członka zarządu spółki, pomimo że wniosek spółki nr [...] o płatność za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. dotknięty błędami formalno-rachunkowymi, został złożony w dniu 16 stycznia 2012 r., zatem w czasie kiedy E.H. pełniła funkcję w zarządzie spółki i odpowiadała formalnie za jego prawidłowość, a mimo to została ona zwolniona także z tej części zobowiązania spółki,
h) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa pomimo skierowania postępowania do osób nie będących stroną postępowania, albowiem skarżący przestali pełnić funkcję członków zarządu spółki z dniem 11 stycznia 2013 r., podczas gdy zobowiązanie spółki zostało stwierdzone w dniu wydania decyzji o niekwalifikowalności wydatków objętych programem dofinansowania wypłaconego w ramach umowy nr [...], tj. w dniu 30 grudnia 2015 r. z terminem zapłaty w styczniu 2016 r, zaś skarżący nie powinni ponosić odpowiedzialności za negatywne skutki braku sprostowania błędów formalnych wniosków, których termin uzupełnienia został zakreślony i upłynął po dniu, w którym przestali oni pełnić funkcję członków zarządu spółki,
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wobec stwierdzenia, że wskazane w skardze naruszenia przepisów nie ma charakteru oczywistego i bezspornego, podczas gdy przytoczone w skardze okoliczności sprawy, podniesione zarzuty oraz fakt, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania w sprawie został oddalony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 1139/20) przeczą takiemu stwierdzeniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu NSA rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. NSA nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Dla pewnego usystematyzowania należy jednak przypomnieć, że spór w sprawie dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o solidarnej odpowiedzialności skarżących jako członków zarządu spółki, za zwrot wraz z ustawowymi odsetkami, środków uznanych za niekwalifikowalne w ramach dofinansowania na realizację projektu "Kwalifikacje [...]".
Decyzją z dnia 18 maja 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] orzekł bowiem o solidarnej odpowiedzialności skarżących jako członków zarządu C. sp. z o.o. (dalej: "spółka") za należności spółki wynikające z decyzji nr [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. a także umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne w ramach dofinansowania, w stosunku do E.H. Skarżący wnioskiem z dnia 22 listopada 2019 r. domagali się stwierdzenia nieważności ww. prawomocnej decyzji Marszałka Województwa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i skierowanej do osób nie będących stronami postępowania. Decyzją z dnia 21 października 2020 r. nr DZF-XII.025.66.2019.PK.4 Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa nr [...] z dnia 18 maja 2018 r., uznając że decyzja wydana w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że stwierdza ona, że zobowiązanie do zwrotu kwoty powstaje z chwilą naruszenia procedur, a nie z chwilą wydania ostatecznej decyzji o obowiązku jej zwrotu. W ocenie Ministra, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że skarżący byli członkami zarządu spółki do dnia 11 stycznia 2013 r., a więc również w czasie, w którym powstało zobowiązanie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 października 2020 r. nr DZF-XII.025.66.2019.PK.4.
WSA podzielił stanowisko Ministra, co do deklaratoryjnego charakteru prawnego decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu środków wydanej na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. WSA stwierdził, że bezspornym jest, że skarżący byli członkami zarządu spółki do dnia 11 stycznia 2013 r. Nie budzi także wątpliwości, że w odniesieniu do spółki została w dniu 30 grudnia 2015 r. wydana decyzja w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nakazująca zwrot kwot dofinansowania. W decyzji tej uznano za niekwalifikowalne wydatki przedstawione do rozliczenia we wnioskach o płatność z dnia 16 stycznia 2012 r., z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz z dnia 16 maja 2012 r. Powyższe wnioski złożone zostały więc w czasie, kiedy skarżący pełnili funkcję członków zarządu spółki. W tej sytuacji WSA podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Marszałka Województwa z dnia 18 maja 2018 r. nie narusza art. 116 § 2 o.p. Konsekwencją tego jest również to, że decyzja ta nie jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem skierowana ona została do osób będących stronami w sprawie.
WSA uznał również, że nie doszło do rażącego naruszenia wymienionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 12 § 1 i § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zarzut rażącego naruszenia tych przepisów oparty bowiem był na kwestiach związanych z pominięciem czynności wyjaśniających oraz nieprzeprowadzeniem dowodów, które miałyby ustalić, że skarżący nie byli członkami zarządu spółki w okresie powstania niekwalifikowalności wydatków określonych w decyzji Marszałka Województwa z dnia 30 grudnia 2015 r. Nie doszło również do naruszenia w sposób rażący art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej solidarną odpowiedzialność skarżących za zobowiązania spółki, przy jednoczesnym umorzeniu postępowania w stosunku do E.H., która również pełniła funkcję członka zarządu spółki. Przedmiotem oceny Ministra w tym postępowaniu nie była bowiem decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności E.H. Niemniej WSA wskazał, że osoba ta przestała pełnić funkcję członka zarządu spółki w innym czasie niż skarżący.
Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest rozstrzygnięcie o tym, czy określony akt stosowania prawa kończący postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne zawiera kwalifikowane wady prawne wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie przechodzi natomiast do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak więc ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast przedmiotem postępowania nieważnościowego ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją kontrolowaną. W postępowaniu nieważnościowym działanie organu nadzoru winno być zatem nakierowane wyłącznie na poszukiwanie najcięższych (kwalifikowanych) wad prawnych w kontrolowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli zostaną ujawnione, nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym uwzględnione, bowiem nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 86/22).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez WSA przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej punktami 1 i 7) należy wyjaśnić, że przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest powiązać omawiany zarzut z błędnie przeprowadzoną kontrolą pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Skarżący kasacyjnie musi wykazać, że sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania stosowanych przez organ i wskutek tego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dotyczy to sytuacji, gdy skarga kasacyjna jest wniesiona od wyroku, którym sąd administracyjny oddalił skargę. Natomiast w sytuacji, gdy skarga kasacyjna jest wniesiona od wyroku, którym sąd administracyjny uwzględnił skargę, zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie musi być związany z powołaniem tych przepisów prawa materialnego lub procesowego stosowanych przez organ, których naruszenie stwierdził sąd, a którego według skarżącego kasacyjnie nie zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym. Zarzuty te nie mogły zatem zostać uwzględnione.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej pkt 3). NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 207 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny. Z samej treści art. 207 ust. 9 u.f.p. wynika, że jest to decyzja określająca wysokość zwrotu. Potwierdza to także treść art. 207 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że środki te podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania nie tworzy więc nowego stosunku prawnego, a obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa (tak również NSA w wyrokach: z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1533/19, z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 408/19, z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 657/19, z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1941/18, z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I GSK 445/18, z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2656/18, z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15). Zasadnie więc WSA w tym zakresie podzielił stanowisko Ministra.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych punktami 4, 5 i 6 należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności. Postępowanie to nie może się przeradzać w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo wszystkie okoliczności sprawy i twierdzenia strony. Z kolei rolą sądu administracyjnego w prowadzonym wskutek skargi strony postępowaniu jest zbadanie, czy odmowa stwierdzenia nieważności była uzasadniona i zgodna z prawem. Sąd nie może natomiast oceniać rozstrzygnięcia, którego stwierdzenia nieważności odmówiono. Nie ma więc obowiązku (ani podstaw) do badania legalności decyzji ostatecznej, bowiem wówczas wykroczyłby poza granice sprawy, poza zakres naruszeń prawa zakreślony wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone pkt 4, 5, 6, w znacznej części koncentrują się natomiast na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez WSA, polegającym na nie odniesieniu się do szeregu kwestii, które mogły być wyłącznie oceniane w postępowaniu zwykłym (czy nawet w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności spółki), bez powiązania tych zarzutów z którąkolwiek z przesłanek nieważnościowych. Nie mogły więc odnieść oczekiwanego przez skarżących skutku.
NSA podziela stanowisko więc WSA odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa z dnia 18 maja 2018 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. NSA wskazuje, że zgodnie z art. 116 § 1 o.p. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r.), za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu:
1) nie wykazał, że:
a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości (postępowanie układowe) albo
b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub niewszczęcie postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości (postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy;
2) nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części.
Zgodnie natomiast z art. 116 § 2 o.p., odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że na organach ciąży ciężar udowodnienia przesłanek pozytywnych (wykazanie bezskuteczności egzekucji i pełnienie funkcji członka zarządu w czasie określonym w art. 116 § 2 o.p.). Natomiast odnośnie do przesłanek uwalniających od odpowiedzialności (negatywnych), których wykazanie zostało przypisanie członkowi zarządu spółki, organ powinien poddać weryfikacji i ocenie przedłożone przez stronę dowody na okoliczność wystąpienia tych przesłanek (takiej przesłanki), ale ten obowiązek nie zmienia zasady, że ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności uwalniających od odpowiedzialności spoczywa na członku zarządu spółki (zob. np. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 1270/23, z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 3298/21). W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności skarżących, jako członków zarządu spółki, za zwrot środków uznanych za niekwalifikowalne, aktywność dowodowa skarżących ograniczyła się do złożenia pisma, w którym D.P. oświadczył, że w dacie powstania zobowiązania skarżący nie pełnili już funkcji członków zarządu. Co istotne, skarżący nie wnieśli odwołania od decyzji Marszałka Województwa z dnia 18 maja 2018 r. orzekającej o ich solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Skarżący błędnie dopatrują się więc wydania przez Marszałka Województwa decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym w szczególności na niewyjaśnieniu przez organ, czy w sprawie zaistniały przesłanki wyłączające odpowiedzialność członków zarządu. W orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego. Należy jednak podkreślić, że do rażącego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do kwestii gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji, może dojść jedynie w sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie, ewentualnie oczywistej sprzeczności materiału dowodowego z rozstrzygnięciem. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak już wyżej wskazano, Marszałek Województwa przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia zaistnienia przesłanek pozytywnych wydania decyzji na podstawie art. 116 § 2 o.p., natomiast skarżący, na których spoczywał ciężar dowodu wykazania zaistnienia przesłanek egzoneracyjnych, nie przejawili jakiejkolwiek aktywności dowodowej w tym zakresie. Chybiony jest więc zarzut skarżących, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowo również WSA podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Marszałka Województwa nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że decyzja ta została skierowana do osób nie będących stronami postępowania w sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).