I GSK 2043/22

I GSK 2043/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4679/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-02
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 36 ust. 3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.C., K.K., M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4679/21 w sprawie ze skargi E.C., K.K., M.D. na uchwałę Rady Miejskiej w Nasielsku z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXIX/284/21 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.C., K.K., M.D. solidarnie na rzecz Rady Miejskiej w Nasielsku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4679/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.C., K.K. i M.D. na uchwałę Rady Miejskiej w Nasielsku z 24 czerwca 2021 r., Nr XXIX/284/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalił i zasądził od Rady Miejskiej w Nasielsku na rzecz E.C., K.K. i M.D. solidarnie kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
24 czerwca 2021 r. Rada Miejska w Nasielsku podjęła uchwałę Nr XXIX/284/21 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm., dalej: u.f.z.o.)
Na powyższą uchwałę skargę do WSA w Warszawie wniosła E.C. (prowadząca N. W N.) oraz K.K. i M.D. (prowadzące N. s.c. w N.), zaskarżając uchwałę w części tj.:
- § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały poprzez naruszenie art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zakresie, w jakim informację o liczbie uczniów w miesiącu lipcu i sierpniu należy podać do 10 czerwca w sytuacji, gdy dotacja jest wypłacana na rzeczywistą (faktyczną) liczbę dzieci uczęszczających w danym miesiącu do placówki i informacja o liczbie uczniów powinna być podawana co miesiąc, a organ dotujący zobowiązany jest przyznać oraz wypłacić dotację przy przyjęciu w lipcu i sierpniu faktycznej liczby uczniów w tych miesiącach, a nie wartości hipotetycznej wskazanej do 10 czerwca;
- § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 uchwały przez naruszenie art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/67 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) w zw. z art. 36 ust. 4 u.f.z.o. w zakresie, w jakim nakłada obowiązek przekazania oświadczenia o miejscu zamieszkania, kserokopii opinii o potrzebie kształcenia specjalnego lub opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, podczas gdy organ nie ma kompetencji do przetwarzania danych należących do kategorii danych wrażliwych, poza sytuacją przeprowadzania kontroli, gdzie możliwe jest jedynie dokonanie wglądu do tych dokumentów;
- § 3 ust. 4 uchwały przez naruszenie art. 36 ust. 3 u.f.z.o. w zakresie, w jakim wskazuje, że o zamiarze przeprowadzania kontroli organ dotujący zawiadamia pisemnie za pośrednictwem operatora pocztowego, pracownika organu lub poczty elektronicznej podmiot kontrolowany, nie później niż na 3 dni przed rozpoczęciem kontroli, w sytuacji gdy ze wskazanego przepisu ustawy wynika, że placówka udostępnia dokumentację w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji;
- § 3 ust. 5 uchwały przez naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała wskazuje, że Burmistrz Nasielska może zlecić kontrolę w trybie natychmiastowym, jeśli czynności kontrolne są niezbędne dla zabezpieczenia dowodów stanowiących podstawę oceny pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy organ ma prawo jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, a nie tworzenia nowych form kontroli, nieznanych ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, ponadto zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. umożliwia rozpoczęcie kontroli po upływie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie dokumentacji;
- § 3 ust. 11 uchwały przez naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała wskazuje, że organ prowadzący dostarcza dokumenty i inne materiały stanowiące podstawę pobrania i wykorzystania dotacji na wskazany adres organu właściwego do udzielenia dotacji, w sytuacji, gdy organowi przysługuje jedynie uprawnienie do wglądu do udostępnionej dokumentacji w siedzibie placówki oświatowej;
- § 3 ust. 13 uchwały przez naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała wskazuje, że kontrolowany udostępnia kontrolującym dokumentację uporządkowaną chronologicznie według daty jej wystawienia, w sytuacji gdy organ nie ma prawa do ingerowania w sposób katalogowania oraz przechowywania przez organ prowadzący placówkę oświatową dokumentacji księgowej, bowiem jest to wewnętrzną kompetencją organu prowadzącego, według jakiej metodologii ułożone zostaną dokumenty;
- § 3 ust. 19 uchwały przez naruszenie art. 39 i art. 391 k.p.a., w zakresie w jakim uchwała dopuszcza, że o ile nie jest możliwe doręczanie pism bezpośrednio, dopuszcza się możliwość doręczenia pisma drogą elektroniczną na wskazany w dniu rozpoczęcia kontroli adres e-mail, a w przypadku ustanowienia pełnomocnika na adres e-mail pełnomocnika, bez konieczności uzyskania zgody strony, bądź jej pełnomocnika na taką formę doręczania korespondencji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty wskazując, że 5 sierpnia 2021 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą nr 26.226.2021 stwierdziło nieważność § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. organ stwierdził, że informacja podana ww. trybie, wymagana przez organ przyznający dotacje, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zapis stanowi uszczegółowienie trybu udzielania dotacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.
Organ nie podzielił również zarzutów skargi odnoszących się do § 3 ust. 11 i § 3 ust. 13 uchwały wskazując, że prawo wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentującej przebieg nauczenia przysługuje kontrolującym na mocy art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Przepis ten nie precyzuje, że wgląd do dokumentów ma odbywać się wyłącznie w placówce oświatowej. Zaznaczył, że kwestionowana przez skarżące możliwość wglądu do dokumentacji w siedzibie organu aktualizuje się dopiero w momencie stwierdzenia braku możliwości przeprowadzenia kontroli w siedzibie beneficjenta. Podkreślił, że przekazanie dokumentacji w sposób określony w uchwale umożliwi skuteczną kontrolę, a niezastosowanie się do wymogu przekazania dokumentów nie narusza uprawnienia do otrzymania dotacji.
Zdaniem organu zapis § 3 ust. 4 uchwały nie skraca ustawowego terminu określonego w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. i jest korzystny dla podmiotu kontrolowanego, bowiem wprowadza obowiązek wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli wraz z wykazem dokumentów, które należy przygotować. Sama kontrola zostaje zaś wszczęta w sposób określony w § 3 ust. 7 uchwały, tj. dopiero po doręczeniu imiennego upoważnienia wydanego przez organ dotujący i dopiero od tego momentu kontrolowany ma 14 dni na dostarczenie dokumentów. Podobnie § 3 ust. 5 dotyczy samej możliwości przeprowadzenia kontroli w trybie natychmiastowym i nie narusza 14 - dniowego terminu dotyczącego udostępnienia dokumentów. Organ zaznaczył, że kontrola nie musi polegać wyłącznie na natychmiastowym przeglądaniu dokumentów, można w jej toku podejmować również inne czynności sprawdzające.
Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 uchwały narusza art. 9 ust. 1 rozporządzenia RODO. Podkreślił, że wykonując delegację ustawową zawartą w ust. 1 uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystania przez beneficjenta dotacji. Intencją organu nie jest doręczanie pism stronie drogą elektroniczną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tylko prawidłowe doręczanie pism dotyczących żądań określonych w treści § 3 ust. 18 uchwały i to tylko pod warunkiem, gdy nie będzie możliwości doręczania pism bezpośrednio.
Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 uchwały, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z treści tego przepisu wynika, że jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje: po pierwsze - do ustalania trybu udzielania i rozliczania między innymi dotacji, o których mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a po drugie - do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposób rozliczenia dotacji.
Za niedopuszczalną Sąd uznał modyfikację regulacji ustawowych zawartą w § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie w jakim informację o liczbie uczniów w miesiącu lipcu i sierpniu należy podać do dnia 10 czerwca. Podał, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy (ust. 1). Dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz art. 31 ust. 1, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe.
Z powyższej regulacji wynika, że dotacja wyliczana jest według rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających do szkoły lub przedszkola w danym miesiącu, bez względu na to, czy są to miesiące wakacyjne, czy też nie. Kwestię dotacji w miesiącu lipcu i sierpniu reguluje jedynie art. 26 ust. 4 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługuje za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek, o którym mowa w ust. 2 (tj. uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty). Przepis ten nie ma zatem zastosowania do innych placówek oświatowych poza szkołami niepublicznymi spełniającymi warunek określony treścią art. 26 ust. 4 u.f.z.o.
Skoro zatem art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. jednoznacznie wskazuje, że dotacja wyliczana jest według rzeczywistej liczby uczniów uczęszczających do szkoły lub przedszkola w danym miesiącu, to jakakolwiek modyfikacja treści tego przepisu w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna, ponieważ przekracza upoważnienie wynikające z delegacji ustawowej. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że uregulowanie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 w zakresie, w jakim wskazuje, że informację o liczbie uczniów w miesiącu lipcu i sierpniu należy podać do dnia 10 czerwca jest sprzeczne z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o.
Odnosząc się do uregulowania zawartego w § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 uchwały Sąd podniósł, że wprawdzie w art. 38 ust. 2 u.f.z.o. ustawodawca wskazał, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, przetwarza dane osobowe dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych odpowiednio w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, w tym z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych służących do gromadzenia danych osobowych, to jednak regulacja ta ma charakter ogólny i jej konkretyzacja następuje w treści art. 36 ust. 4 u.f.z.o.
Z treści art. 38 ust. 2 u.f.z.o, nie można zdaniem Sądu wywodzić uprawnienia do pozyskiwania takich danych na etapie udzielania i rozliczania dotacji. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielenia i rozliczenia dotacji określa art. 34 ust. 2 u.f.z.o. stanowiąc, że dotacje przyznawane są na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowego. Zatem wskaźnikiem determinującym treść uchwały w zakresie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji powinna być wyłącznie liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowego. Na tym etapie organ dotujący nie może gromadzić dokumentacji obejmującej kserokopie orzeczeń o niepełnosprawności, opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju, czy oświadczeń rodziców o miejscu zamieszkania dziecka. Tym bardziej, że informacje wskazujące miejsce zamieszkania dziecka mają dotyczyć wszystkich uczniów, a nie tylko ucznia placówki wychowania przedszkolnego, co mogłoby znajdować uzasadnienie w treści art. 24 ust. 1 u.f.z.o.
W ocenie Sądu ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych nie uprawnia organu udzielającego dotacji (na etapie udzielania i rozliczania dotacji) do żądania od beneficjenta dotacji przekazywania danych osobowych określonych w § 2 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały sprecyzowanych w załączniku nr 3 do tej uchwały, określającym wzór oświadczenia wskazanego w pkt 3. Informacje w tym zakresie organ udzielający dotacji może natomiast otrzymać na etapie kontroli wykorzystania dotacji.
Za bezzasadne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. Nie zgodził się ze skarżącymi, że wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego konieczności poinformowania o zamiarze kontroli nie później niż na 3 dni przed jej rozpoczęciem skraca ustawowy terminu określony w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. (tj. § 3 ust. pkt 4 uchwały). Z treści wskazanego przepisu wynika że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Przepis ten dotyczy zatem kwestii udostępnienia dokumentów a nie samego wszczęcia postępowania kontrolnego, które jak słusznie podkreśla organ, nie musi polegać na natychmiastowym wglądzie do dokumentów a może obejmować inne czynności kontrolne. W świetle powyższego wszczęcie kontroli w trybie natychmiastowym również nie skraca terminu określonego w art. 36 ust. 3 u.f.z.o., bowiem dotyczy samego wszczęcia kontroli, a nie udostępnienia dokumentów (§ 3 ust. pkt 5 uchwały).
Sąd podzielił stanowisko organu, że art. 36 ust. 2 u.f.z.o. nie wskazuje, że prawo wglądu do dokumentacji przysługuje wyłącznie w placówce oświatowej. Tym samym przepis ten nie wyłączył prawa do przeprowadzania kontroli dokumentów beneficjenta w siedzibie organu. Kwestionowany § 3 ust. 11 uchwały zastrzega taką możliwość włącznie dla sytuacji, w których niemożliwe byłoby przeprowadzenie kontroli w siedzibie placówki oświatowej, a nie wskazuje takiego rozwiązania jako obowiązującej reguły. Ponadto wymóg przekazywania dokumentacji w określonej formie, jak również możliwość wysyłania żądań za pośrednictwem poczty e-mail na wskazany w dniu rozpoczęcia kontroli adres e-mail, a więc nie pobrany samodzielnie przez organ kontroli np. ze strony internetowej, czy innych baz danych, nie może być postrzegane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego, a jedynie jako element stworzonego modelu kontroli, umożliwiający sprawne przeprowadzenie, który nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i nie ogranicza prawa do dotacji. Wymóg przekazania dokumentów w określonej formie nie można zdaniem sądu interpretować, jako ingerujący w sposób prowadzenia dokumentacji przez placówkę oświatową.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżących zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę.
1. Sądowi pierwszej instancji w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 39 i art. 391 k.p.a. poprzez uznanie, że o ile nie jest możliwe doręczanie pism bezpośrednio, dopuszcza się możliwość doręczenia pisma drogą elektroniczną na wskazany w dniu rozpoczęcia kontroli adres e-mail, a w przypadku ustalenia pełnomocnika na adres e- mail pełnomocnika, bez konieczności uzyskania zgody strony, bądź jej pełnomocnika na taką formę doręczania korespondencji.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez krótkie i lakoniczne uzasadnienie przez WSA w Warszawie przyczyn nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co uniemożliwia dokonanie kontroli poprawności stanowiska Sądu pierwszej instancji przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
2. W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:
1) art. 36 ust. 3 u.f.z.o. poprzez błędne uznanie, że poinformowanie o zamiarze przeprowadzania kontroli przez organ dotujący nie później niż na 3 dni przed rozpoczęciem kontroli pisemnie za pośrednictwem operatora pocztowego, pracownika organu lub poczty elektronicznej podmiot kontrolowany, w sytuacji gdy ze wskazanego przepisu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, że placówka udostępnia dokumentację w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji nie narusza tego przepisu. Jednocześnie poprzez uznanie, że uchwała rady gminy mogła regulować tryb doręczenia zawiadomienia i jego formę;
2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, iż Burmistrz Nasielska może zlecić kontrolę w trybie natychmiastowym, jeśli czynności kontrolne są niezbędne dla zabezpieczenia dowodów stanowiących podstawę oceny pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy organ ma prawo jedynie do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, a nie tworzenia nowych form kontroli, nieznanych ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, ponadto zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. umożliwia rozpoczęcie kontroli po upływie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie dokumentacji;
3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, że organ prowadzący dostarcza dokumenty i inne materiały stanowiące podstawę pobrania i wykorzystania dotacji na wskazany adres organu właściwego do udzielenia dotacji, w sytuacji, gdy organowi przysługuje jedynie uprawnienie do wglądu do udostępnionej dokumentacji w siedzibie placówki oświatowej;
4) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, że nie narusza tego przepisu § 3 ust. 13 uchwały, zgodnie z którym kontrolowany udostępnia kontrolującym dokumentację uporządkowaną chronologicznie według daty jej wystawienia, w sytuacji gdy organ nie ma prawa do ingerowania w sposób katalogowania oraz przechowywania przez organ prowadzący placówkę oświatową dokumentacji księgowej, czy tego według jakiej metodologii ułożone zostaną dokumenty, wszak jest to wewnętrzną kompetencją organu prowadzącego wynikającą wprost również z treści art. 5 u.f.z.o., który stanowi, że gospodarkę finansową określa organ prowadzący.
W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżących na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w skarżonej części zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w części zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miejskiej w Nasielsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że podniesione naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3864/17). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny z kolei wykazać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 829/14, z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 917/14 oraz z 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2290/16).
Poczynienie tych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych powyżej wymogów. W szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – strona skarżąca nie dowodzi, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego miało "istotny" wpływ na wynik sprawy, jak też nie proponuje prawidłowej wykładni art. 36 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że zarzut podniesiony w pkt 1.1) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 39 i 39¹ k.p.a., jest niezasadny. Art. 145 p.p.s.a. nie ma i nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy sąd rozpoznaje skargę na decyzję lub postanowienie, a nie na uchwałę. Ponadto, przepis ten należy do grupy tak zwanych przepisów wynikowych, określających prawne konsekwencje stwierdzenia naruszenia przez organ administracji prawa, przy czym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 2 dotyczą – jak zaznaczono wyżej - uwzględniania przez sąd skarg na decyzję lub postanowienie, zaś przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była decyzja ani postanowienie, ale uchwała w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowej.
Brak jest również podstaw do formułowania wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 39 i 39¹ k.p.a. "poprzez uznanie, że o ile nie jest możliwe doręczanie pism bezpośrednio, dopuszcza się możliwość doręczenia pisma drogą elektroniczną na wskazany w dniu rozpoczęcia kontroli adres e-mail, a w przypadku ustalenia pełnomocnika na adres e- mail pełnomocnika, bez konieczności uzyskania zgody strony, bądź jej pełnomocnika na taką formę doręczania korespondencji", gdyż takiego stanowiska WSA nie zawarł w swoim uzasadnieniu. W odniesieniu do przedmiotowej kwestii WSA stwierdził, iż: "możliwość wysyłania żądań za pośrednictwem poczty e-mail na wskazany w dniu rozpoczęcia kontroli – co wynika z jednoznacznego brzmienia § 3 ust. 19 uchwały - adres e-mail, a więc nie samodzielnie pobrany przez organ kontroli np. ze strony internetowej, czy innych baz danych, nie może być postrzegane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego, a jedynie jako element stworzonego modelu kontroli, umożliwiający sprawne jej przeprowadzenie, który nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i nie ogranicza prawa do dotacji". Sąd pierwszej instancji uwypuklił w powyższym stwierdzeniu fakt, iż wysyłanie pism i żądań za pośrednictwem e-mail będzie możliwe po uprzednim wskazaniu takiego adresu przez podmiot kontrolowany, co należy rozumieć, jako wyrażenie zgody przez podmiot kontrolowany na taką formę korespondencji. Jeżeli podmiot kontrolowany takiego adresu nie wskaże, to oczywistym jest, że żądania organu kontrolującego nie będą wysyłane za pośrednictwem poczty e-mail.
Także podniesiony kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy treść uzasadnienia będzie niejasna, nielogiczna i tym samym uniemożliwiająca jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, dlaczego podzielił w części zarzuty skargi i z jakiego powodu w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Z treści uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika zaś, że za jego pomocą autor tej skargi w istocie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię podanych przepisów materialnoprawnych. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może jednak skutecznie doprowadzić do kontroli nie tylko prawidłowości dokonania zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, ale także kontroli prawidłowości dokonania przez ten Sąd oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Za niezasadny należy również uznać podniesiony w pkt 2.1) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 u.f.z.o. poprzez błędne uznanie, że poinformowanie o zamiarze przeprowadzania kontroli przez organ dotujący nie później niż na 3 dni przed rozpoczęciem kontroli pisemnie za pośrednictwem operatora pocztowego, pracownika organu lub poczty elektronicznej podmiot kontrolowany, w sytuacji gdy ze wskazanego przepisu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika, że placówka udostępnia dokumentację w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji, nie narusza tego przepisu.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż wprowadzenie do uchwały zapisu dotyczącego konieczności poinformowania o zamiarze kontroli nie później, niż na 3 dni przed jej rozpoczęciem, nie skraca ustawowego terminu określonego w treści art. 36 ust. 3 u.f.z.o. (§ 3 ust. 4 uchwały). Z treści wskazanego przepisu wynika że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Przepis ten dotyczy zatem kwestii udostępnienia dokumentów, a nie samego wszczęcia postępowania kontrolnego, które nie musi polegać na natychmiastowym wglądzie do dokumentów, a może obejmować inne czynności kontrolne. Autor skargi kasacyjnej błędnie zatem interpretuje powyższy przepis, albowiem określony w nim termin dotyczy wyłącznie przekazania na wezwanie stosownych dokumentów osobie upoważnionej do kontroli. Natomiast kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wobec tego NSA nie dostrzega sprzeczności, na którą wskazuje strona, ponieważ zapis uchwały nie zmienił terminu, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Każdy z terminów dotyczy innych sytuacji. Czternastodniowy termin, o którym mowa ww. przepisie to termin, w którym podmiot kontrolowany ma udostępnić dokumentację, o której mowa w ust. 2 art. 36 u.f.z.o. Z kolei zapis § 3 ust. 4 uchwały dotyczy terminu, w jakim podmiot kontrolowany najpóźniej, przed jej rozpoczęciem, ma zostać powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Sąd nie ma wątpliwości, iż każdy z omówionych terminów dotyczy odmiennych okoliczności, które nie pozostają ze sobą w sprzeczności, ani też wzajemnie się nie wykluczają. Należy podkreślić, że wykonując delegację ustawową, organ dotujący uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Wobec powyższego nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, iż formułując przedmiotowy zapis organ przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o. oraz pozostaje to w sprzeczności z art. 36 ust. 3 u.f.z.o.
W świetle powyższego wszczęcie kontroli w trybie natychmiastowym również nie narusza art. 38 ust. 1 u.f.z.o. ani nie skraca terminu określonego w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. (pkt 2.2 petitum skargi kasacyjnej), bowiem dotyczy samego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a nie udostępnienia dokumentów (§ 3 ust. 5 uchwały). Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że przewidziana w § 3 ust. 5 uchwały "kontrola w trybie natychmiastowym" jest nową, nieznaną ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, formą kontroli. Jest to bowiem kontrola przeprowadzana na tych samych zasadach, co pozostałe, jednak bez uprzedniego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Nazwanie tej kontroli "natychmiastową" nie czyni z niej innej formy kontroli, niż ta przewidziana w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych.
Jako niezasadne należy również ocenić zarzuty podniesione w pkt 2. 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, że organ prowadzący dostarcza dokumenty i inne materiały stanowiące podstawę pobrania i wykorzystania dotacji na wskazany adres organu właściwego do udzielenia dotacji, w sytuacji, gdy organowi przysługuje jedynie uprawnienie do wglądu do udostępnionej dokumentacji w siedzibie placówki oświatowej oraz poprzez uznanie, że nie narusza § 3 ust. 13 uchwały, zgodnie z którym kontrolowany udostępnia kontrolującym dokumentację uporządkowaną chronologicznie według daty jej wystawienia, w sytuacji gdy organ nie ma prawa do ingerowania w sposób katalogowania oraz przechowywania przez organ prowadzący placówkę oświatową dokumentacji księgowej.
W ocenie NSA, nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa, w myśl bowiem art. 38 ust. 1 u.f.z.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Z powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji. Organ ten uprawniony jest także do uchwalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Tym samym można stwierdzić, że z powołanej delegacji ustawowej wynikają dla jednostek samorządu terytorialnego dwa podstawowe zadania do ustalenia w drodze uchwały, a mianowicie tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.
W ocenie składu rozpoznającego skargę kasacyjną udostępnienie kontrolującym chronologicznie uporządkowanej dokumentacji (tj. § 3 ust. 13 zaskarżonej uchwały) mieści się w zakresie pierwszego zadania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a mianowicie w przedmiocie ustanowienia trybu rozliczania dotacji, a nie w zakresie drugiego zadania ustanowionego tym przepisem – ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Zdaniem NSA rada miejska posiada kompetencję wynikającą z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną szkołę do udostępniania kontrolującym uporządkowanej chronologicznie dokumentacji. Chronologiczne ułożenie dokumentów księgowych nie ingeruje w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak: ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), czy też w ustawie - Ordynacja podatkowa. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy normujące prowadzenie księgowości pełnią inną funkcję, niż zakres przedmiotowy kompetencji rady, o którym mowa w delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada powiatu, która ma ustanowić tryb rozliczania dotacji, musi natomiast ustanowić stosowne regulacje umożliwiające rzetelne rozliczanie dotacji. Z pewnością zatem muszą to być przepisy stanowiące o rozliczeniu dotacji odzwierciedlającym stan rzeczywisty. Przekazanie kontrolującym chronologicznie ułożonej dokumentacji podlegającej kontroli, w ocenie NSA, takiemu rzetelnemu rozliczaniu dotacji z całą pewnością służy. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to organowi kontrolę.
Nie wykracza również poza delegację ustawową zapis zawarty w § 3 ust. 11 uchwały, który stanowi, iż w przypadku braku możliwości zapewnienia warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli, organ prowadzący dostarcza dokumenty i inne materiały stanowiące podstawę pobrania i wykorzystania dotacji na wskazany adres organu właściwego do udzielenia dotacji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że art. 36 ust. 2 u.f.z.o., nie wskazuje, że prawo wglądu do dokumentacji przysługuje wyłącznie w placówce oświatowej. Tym samym przepis ten nie wyłączył prawa do przeprowadzania kontroli dokumentów beneficjenta w siedzibie organu. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestionowany § 3 ust. 11 uchwały zastrzega jedynie taką możliwość i to włącznie dla sytuacji, w których niemożliwe byłoby przeprowadzenie kontroli w siedzibie placówki oświatowej. Nie wskazuje zatem takiego rozwiązania jako obowiązującej reguły. Z § 3 ust. 8 uchwały wynika bowiem, iż kontrola prowadzona jest w siedzibie podmiotu kontrolowanego, w miejscach prowadzenia jej działalności, w dniach i w godzinach jej pracy, nie dłużej jednak niż 8 godzin dziennie. Jest rzeczą oczywistą, że osoby wykonujące kontrolę muszą mieć zapewnione niezbędne warunki do przeprowadzenia takiej kontroli. Zapis § 3 ust. 11 przedmiotowej uchwały stanowi zabezpieczenie dla efektywnego wykonywania czynności kontrolnych w sytuacji, gdy organ prowadzący nie ma możliwości zapewnienia warunków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli.
Tym samym omówione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).