I GSK 2017/22

I GSK 2017/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 115/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 98 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c,  art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 170, art. 171
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 156 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1199
art. 10a ust. 1, ust. 2, ust. 6 pkt 2 i pkt 3,   art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 115/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 29 listopada 2021 r. nr 9013-2021-002734 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. N. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 115/22, oddalił skargę I. N. (skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (organ) z dnia 29 listopada 2021 r., nr 9013-2021-002734 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także stosowne orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na:
1. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. - poprzez brak stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) - wobec oczywistego faktu, iż zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawiera w sobie - pomimo formalnie innego tytułu oraz wskazania innej podstawy prawnej - powtórne rozstrzygnięcie w należącym do decyzji, o której mowa w art. 26-28 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa o wspieraniu) przedmiocie prawnej oceny okoliczności faktycznych, w jakich skarżąca wnioskowała w roku 2011 o płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) (dalej: płatności na zalesienie), w szczególności w zakresie - objętej już obowiązującą i pozostającą w obrocie decyzją Kierownika BP ARIMR w Kielcach nr 0238-2012-009538 z dnia 03 lipca 2012 r. - oceny, czy w sprawie wniosku skarżącej o płatności na zalesienie z dnia 21 lipca 2011 r. miały czy też nie miały miejsce sztuczne warunki w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (której to kwestii negatywna ocena, tj. brak stwierdzenia sztucznych warunków, w prawem przewidziany sposób konstytuuje okoliczność, iż w sprawie nie zaszła w omawianym zakresie nieprawidłowość w rozumieniu art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich;
2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA w Kielcach naruszenia przez organ normy § 7 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie zalesieniowe z dnia 19 marca 2009 r.) w jego brzmieniu obowiązującym od dnia 24 maja 2011 r. (zgodnie z § 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2011 r. nr 93, poz. 543) - polegającego na tym, iż decyzję o nałożeniu na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanych przez nią kwot płatności na zalesienie na podst. decyzji z dnia 03 lipca 2012 r. organ oparł na ustaleniu, że w sprawie zaistniała rzekoma nieprawidłowość jaką miało być naruszenie w/w przepisu prawa materialnego, określającego przysługującego dla jednego rolnika limit powierzchni na zalesienie, wynoszący 100 ha, którego to limitu skarżąca bezspornie nie przekroczyła (zalesiła łącznie 93,34 ha). Z kolei przyjęcie przez organy ARIMR obecnie, tj. na etapie decyzji o ustaleniu kwot płatności podlegających obowiązkowi zwrotu, ustalenia że do wyliczenia w/w limitu uwzględnić należy także powierzchnię gruntów zalesionych przez spółki uznawane za powiązane ze skarżącą stoi w jawnej sprzeczności z tym co ustalone zostało w szeregu obowiązujących decyzji z lat 2011-2012 przyznających skarżącej oraz w/w spółkom płatności jako odrębnym rolnikom;
3. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA w Kielcach naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zgodnie z którą obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. które to przesłanki, jak wykazała strona w swojej skardze do Sądu I instancji, zostały spełnione w sprawie niniejszej;
4. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA w Kielcach jaskrawego naruszenia przez organ norm art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 z późn. zm.; dalej: ustawa o ARiMR), jakim było ze strony organów, bez należytej refleksji zaaprobowane przez WSA, bezpodstawne, daleko idące rozszerzenie treści normatywnej w/w przepisów, polegające na wyraźnym przyjęciu w żaden sposób nie wynikającego ani z samych w/w przepisów, (ani z żadnej innej normy prawa stanowionego) wniosku, że na podst. w/w przepisów ustawy o ARiMR, wymieniony w nich organ jakoby uprawniony ma być - w ramach kompetencji do nakładania na wskazane przez siebie osoby obowiązku zwrotu określonych kwot środków unijnych, w stosunku do których stwierdzono, że zostały pobrane nienależnie - do powtórnej (a tym samym stanowiącej odstępstwo od ugruntowanej w Konstytucji RP zasadzie ne bis in idem), alternatywnej w stosunku do raz już dokonanej, oceny prawnej okoliczności faktycznych sprawy zakończonej znajdującą się w obrocie, prawomocną decyzją ostateczną.
Jest to równoznaczne z bezpodstawnym przyjęciem, że ustawodawca - bez wyraźnego wskazania takiego zamiaru - miał na mocy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR ustanowić rzekomo nowy, inny niż przewidziane w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego, tryb zmiany rozstrzygnięcia obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych w zakresie:
- przyjętej expressis verbis na mocy obowiązujących, prawomocnych decyzji prawnej oceny okoliczności faktycznych istniejących w chwili wszczęcia postępowań zakończonych takimi decyzjami i znanych organowi w czasie wydawania decyzji oraz, w konsekwencji,
- zmiany ustalonych w takich, obowiązujących decyzjach skutków prawnych przyjętych wówczas ocen ówczesnego stanu faktycznego;
5. naruszeniu normy art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez faktyczny brak należytego wyjaśnienia przedstawionej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z uwagi na zdawkowe, mające jedynie pozory wyjaśnienia, odniesienie się do obu, odrębnych merytorycznie powodów wniesienia przez skarżącą jej skargi, tj. do:
a. podniesionego w skardze zasadniczego, popartego szczegółową argumentacją zarzutu naruszenia przez organ art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. m.in. w związku z zasadą zaufania do organów administracji publicznej, na którą powołała się strona w swojej skardze;
b. podniesionego w skardze zasadniczego wobec zaskarżonej decyzji zarzutu, o którym mowa w pkt. 2 i 3 niniejszej skargi kasacyjnej, tj. zarzutu bezpodstawnej, rozszerzającej wykładni oraz rozszerzającego zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR, polegającego na nieznajdującym oparcia w żadnej normie prawa stanowionego przyjęciu, że przepisy te nadają wymienionym w nich organom uprawnienie nie tylko do nałożenia na adresata decyzji obowiązku zwrotu w określonej wysokości kwot uzyskanych przez adresata środków, których nienależność wynika z ostatecznych rozstrzygnięć Istniejących przed wszczęciem postępowania na podst. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR, lecz także do zmiany istniejących w obrocie prawnym, obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych w zakresie już zawartej w nich oceny okoliczności faktycznych pod kątem stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. szczególności WSA nie wskazał, w jaki sposób zdaniem sadu mają nie doznać uszczerbku: zasada res iudicata oraz art. 6 k.p.a. w sytuacji, gdy organ ARIMR, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, postanowi w wyniku swojej spóźnionej refleksji ponownie przeprowadzić ocenę prawną - czy to pod kątem materialno-prawnych norm krajowych czy to unijnych - okoliczności faktycznych raz już ocenionych w ramach obowiązującej, prawomocnej decyzji i tym sposobem "poprawić" swoje wcześniejsze, uznane po niewczasie za błędne, rozstrzygnięcie;
6. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:
- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 178, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) oraz art. 6 k.p.a. - polegające na oczywistym obejściu prawa przez organy, jakim jest instrumentalne wykorzystywania procedury ustalania wysokości kwot środków, w stosunku do których w prawem przewidziany sposób stwierdzono, iż są one środkami nienależnymi, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR, do faktycznej zmiany (czy też odwrócenia, zniwelowania) skutków prawnych obowiązujących decyzji ostatecznych, przyznających stronie określone środki i tym samym ustalających ich należność w sytuacji, gdy brak jest ustawowych przesłanek do wznowienia postępowania, w ramach którego zdaniem organów doszło do niewłaściwych ustaleń. jak również do stwierdzenia nieważności decyzji, zawierającej zdaniem organów nieprawidłowe rozstrzygnięcie.
W szczególności organy w sposób rażący obchodzą przepisy dokonując zmiany - na skutek ich ponownej oceny - fundamentalnych dla danej sprawy ustaleń faktycznych, istniejących i znanych właściwemu organowi w chwili wydawania de facto zmienianej decyzji ostatecznej;
7. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:
a. art. 2 Konstytucji RP konstytuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego, a więc zasadę praworządności, która w powszechnie akceptowanej wykładni, wielokrotnie rozwijanej przez Trybunał Konstytucyjny zawiera w sobie m.in. tak fundamentalne normy jak zakaz powtórnego orzekania przez Sądy i organy władzy publicznej w sprawach raz już rozstrzygniętych (res iudicata, ne bis in idem), czy korzystania przez organy władzy publicznej jedynie z tych uprawnień, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały im przyznane na mocy przepisów ustawy;
b. art. 6 k.p.a. - poprzez przypisanie sobie przez Kierownika BP ARiMR w Kielcach nienadanego mu w sposób jasny przez przepisy prawa stanowionego upoważnienia do dokonywania ponownych ocen prawnych w zakresie potencjalnego stworzenia sztucznych warunków w stosunku do dokładnie tych samych okoliczności faktycznych, które były już poddane tego rodzaju ocenie w postępowaniu zakończonym znajdującą się w obrocie prawomocną decyzją administracyjną; A także, niezależnie od powyższego;
c. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych dla bezstronnej oceny, czy skarżąca powinna była wiedzieć, - jak utrzymuje organ w zaskarżonej decyzji - o konsekwentnych błędach organu, jakimi było przyznanie stronie płatności na zalesienie na siedem jej kolejnych wniosków z lat 2011-12 oraz w rezultacie poprzez bezpodstawne uznanie za dowiedzione przez organy, iż skarżąca jakoby powinna była wiedzieć o błędzie, jakim zdaniem organu był brak stwierdzenia wobec niej przypadku sztucznego stworzenia warunków dla uzyskania korzyści niezgodnych z celami płatności na zalesienie.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
8. rażące naruszenie przez Sąd I instancji materialno-prawnej normy art. 7 ust. 1 rozporządzania wykonawczego komisji (UE) nr 809/2014 przypisanie mu - w istotnym fragmencie uzasadnienia wyroku [str. 15] - treści normatywnej w ogóle nie znajdującej się w tym przepisie;
9. naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 - polegające na nieznajdującym żadnego uzasadnienia w treści normatywnej w/w przepisów, a także jawnie godzącym w podstawowe konstytucyjne reguły praworządności obowiązujące w prawie Rzeczpospolitej Polskiej, uznaniu przez Sąd I instancji, że z norm tych wynikać ma dla organów proceduralne uprawnienie do stosowania ich w dowolnym czasie.
W szczególności poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że występujące w tych przepisach pojęcia "stwierdzenie" przez organ zaistnienia sztucznych warunków oraz ustalenie wystąpienia "nieprawidłowości" odnosić się mogą do jakiejkolwiek refleksji organu niezależnie od czasu i trybu, w którym miałaby ona być dokonana i nie podlegają one tym samym krajowym (polskim) regułom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie res iudicata stojącej na przeszkodzie temu, aby organ "stwierdził" zaistnienie nieprawidłowości polegającej na stworzeniu przez stronę sztucznych warunków, czy też na przekroczeniu obowiązującego limitu powierzchni dostępnej do zalesienia dla jednego rolnika w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym ważną, pozostającą w obrocie decyzją zostało stwierdzone coś przeciwnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 22 września 2022 r., I SA/Ke 115/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Wnioskiem z 27 lipca 2009 r. I. N. zadeklarowała do zalesienia działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 20 ha, której właścicielami byli małżonkowie I. i P. N. Wnioskami z 31 sierpnia 2010 r. P. N. - działając w imieniu NX spółka jawna zwrócił się o przyznanie płatności na zalesienie gruntów o powierzchni 20,00 ha oraz działając w imieniu NY. N. spółka jawna o przyznanie płatności na zalesienie gruntów o powierzchni 4,69 ha. Wnioskiem z 28 lipca 2011 r. P. N. - działając w imieniu spółki NZ Spółka jawna zwrócił się o przyznanie płatności na zalesienie gruntów o powierzchni 18,50 ha. W 2011 r. I. N. wystąpiła o pomoc na zalesienie jako osoba fizyczna wnosząc 6 wniosków. I. i P. N. podjęli w sumie 11 zobowiązań zalesieniowych na łączną powierzchnię 136,53 ha, w tym 3 zobowiązania dotyczące spółek jawnych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z 3 lipca 2012 r. przyznał pomoc na zalesianie w wysokości 90794,60 złotych, którą przekazano na rachunek bankowy wskazany we wniosku. Następnie 13 maja 2013 r., 25 kwietnia 2014 r, 15 czerwca 2016 r., 31 maja 2017 r., 15 czerwca 2018 r., 30 maja 2019 r. i 15 czerwca 2020 r. I. N. złożyła wnioski o przyznanie płatności na lata: 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 i 2020. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z 23 marca 2021 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 3 lipca 2012 r. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 1 czerwca 2021 r.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z 19 lipca 2021 r. odmówił I. N. pomocy na zalesianie stwierdzając stworzenie sztucznych warunków, postępowanie odwoławcze zawieszono na wniosek strony. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach zawiadomieniem z 21 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu zalesienia gruntów rolnych zalesienia gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) za rok 2011, 2013, 2014, 2015, 2016,2017, 2018, 2019 i 2020 przyznanych I. N. decyzją z 3 lipca 2012 r. o przyznaniu pomocy na zalesianie. Decyzją z 8 września 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach ustalił I. N. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne w wysokości 215 968.01 zł. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z 26 listopada 2021 r. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie.
W tej sprawie podstawą prawną ostatecznej decyzji wymiarowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, niektóre przepisy kpa oraz przepisy p.p.s.a.
Według art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w brzmieniu obowiązującym do 29 marca 2022 r.), jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Natomiast, według art. 10a ust. 6 pkt 2) i 3) tej ustawy, przepisów ust. 1 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów: dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego; dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 10a ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni, a w konsekwencji do właściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie pojęcia kwota nienależnie pobranych środków publicznych. W tym wypadku chodzi o środki publiczne pobrane z mocy ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 13 listopada 2012 r. przyznającej pomoc na zalesianie. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocy ostatecznej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2 czerwca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 23 marca 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 13 listopada 2012 r. przyznającej pomoc na zalesianie.
Na gruncie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki pobrane w wyniku naruszenia prawa. Naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym, chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa się wywodzą. Nienależnie pobranymi środkami publicznymi są środki publiczne udzielone bez podstawy prawnej. Decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Termin "brak podstawy prawnej" obejmuje również sytuację oparcia się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie.
Nienależnie pobranymi środkami publicznymi są również środki pobrane w wyniku rażącego naruszenia prawa. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.
Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Z przepisów tych wynika, że prawomocność orzeczeń administracyjnych związana jest z ich niezaskarżalnością zarówno w toku instancji administracyjnej, jak i do sądu administracyjnego. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność. Decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. W tej sprawie, taką decyzją jest rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2 czerwca 2021 r. Ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 13 listopada 2012 r. przyznająca pomoc na zalesianie korzystała z domniemania legalności, była ważna do chwili stwierdzenia jej nieważności z mocy decyzji ostatecznej wydanej w trybie nadzwyczajnym. Ostateczna decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 2 czerwca 2021 r. na gruncie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest ustaleniem, że środki publiczne pobrane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 13 listopada 2012 r. zostały pobrane nienależnie w wyniku naruszenia prawa (rażącego) i podlegały zwrotowi już od chwili ich wypłacenia. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc (od wtedy), co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki).
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast, według art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20 (LEX nr 3503676) wyraził następującą ocenę prawną: "Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku."
Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 września 2023 r., I GSK 1382/22 (LEX nr 3645575) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 kwietnia 2022 r., I SA/Ke 452/21 (LEX nr 3343630) oddalającego skargę na decyzję ostateczną Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 20 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następującą ocenę prawną: "Poza tym nie można w tym wypadku nie zauważyć tego, iż WSA w Kielcach podzielił pogląd organów co do tego, że stworzenie sztucznych warunków uzyskania płatności obejmuje: element obiektywny - tj. stworzenie odpowiednich uwarunkowań faktycznych, element subiektywny - wolę doprowadzenia do nieuzasadnionego uzyskania korzyści, jak również udaremnienie zakładanego przez prawodawcę unijnego celów danych systemów wsparcia. Nie sposób więc zarzucać mu pominięcia którejkolwiek z tych przesłanek, tak jak i wzajemnego ich utożsamiania." Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., wyraził następującą ocenę prawną: "Z materiału tego wynika bowiem, że skarżąca spółka została utworzona, by stworzyć sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści w sposób niezgodny z celami prawa wspólnotowego. Spółka nie była podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, nie posiadała autonomii w zakresie zarządzania oraz samodzielności ekonomicznej. (...) W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności."
Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2023 r., I GSK 1320/22 (LEX nr 3630484) oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 kwietnia 2022 r., I SA/Ke 484/21 (LEX nr 3338572) oddalającego skargę na decyzję ostateczną Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 28 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami: "W niniejszym przypadku prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie została przez spółkę skutecznie podważona, jako że jej zarzuty w tym względzie okazały się nieskuteczne, bądź niezasadne." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 14 kwietnia 2022 r. wyraził następującą ocenę prawną: "Całokształt okoliczności sprawy, w szczególności fakty, że małżonkowie N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne w których zostali jedynymi wspólnikami, spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania małżonków N., spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem dotacji unijnych (na podstawie wniosków obsługiwanych przez ARiMR) i transferowaniem ich do majątku małżeństwa wskazuje, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi."
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.
W pkt I.6. oraz pkt I.7. a., pkt I.7. b. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przepis ten wyraża trzy zasady konstytucyjne: zasadę państwa demokratycznego; zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Zasady te są źródłem innych zasad ustrojowych, które również mają status zasad konstytucyjnych, choć w Konstytucji nie zostały expressis verbis uregulowane. Zasada demokratycznego państwa prawnego jest zbiorem różnych wartości bezpośrednio lub pośrednio wyrażonych w Konstytucji, dotyczących prawa, ustroju państwa oraz relacji między państwem a jednostką. Wśród wartości objętych treścią omawianej zasady wyróżnia się niezależność sądów, sądowy wymiar sprawiedliwości, określoność przepisów i vacatio legis, zakaz wstecznego działania prawa. Natomiast, według art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ta zasada ogólna jest określana jako zasada praworządności lub jako zasada legalności i oznacza przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Odpowiada ona konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył zasady praworządności oraz zasady państwa prawnego, ponieważ działał na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach przedstawił jednoznaczną ocenę legalności decyzji ostatecznej. Sąd I instancji uwzględnił to, że rozstrzygając sprawę co do jej istoty organ administracji publicznej załatwia ją według czteroetapowego modelu stosowania prawa: ustalenie normy obowiązującej dla potrzeb rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy, subsumcja faktu pod stosowaną normę prawną, wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył prawa akceptując sposób zastosowania obowiązującego prawa w rozpoznawanej sprawie przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach.
W pkt I.7.c. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie art. 77 § 1 kpa, który w sprawie nie miał zastosowania.
Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Nie jest trafny zarzut podniesiony w pkt I.5. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Nie jest prawidłowo sformułowany zarzut podniesiony w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej, ponieważ artykuł 145 § 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej wskazanej przez kasatora: "ust. 2".
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rozstrzygając w granicach danej sprawy nie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie stwierdził nieważności decyzji ostatecznej. To zaś oznacza, że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji nie nastąpiło z powodu braku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Według art. 156 § 1 pkt 3) kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu 21 lipca 2021 r. jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową 8 września 2021 r. wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. To rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach decyzją z 26 listopada 2021 r. Wcześniej, nie toczyła się tożsama podmiotowo i przedmiotowo sprawa administracyjna zakończona decyzją ostateczną.
Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut podniesiony w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem naruszenia prawa materialnego. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W pkt I.4. petitum skargi kasacyjnej kasator powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej: art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucając Sądowi I instancji "(...) zaaprobowane przez Sąd I instancji, bezpodstawne, daleko idące rozszerzenie treści normatywnej w/w przepisów, polegające na wyraźnym przyjęciu (...)". Kasator nie wskazał jednak postaci naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i dlatego ten zarzut nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
W pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej kasator powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności zarzucając Sądowi I instancji brak dostrzeżenia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Ten wadliwie sformułowany zarzut w istocie swej jest zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wypadku niezastosowanie. Należy zwrócić uwagę na to, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Są to zatem ustalenia z zakresu faktów, które mogą być zwalczane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kpa. Sąd Administracyjny w Kielcach wyraził prawidłową ocenę prawną dotyczącą braku przesłanki do zastosowania zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnej płatności: "Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności organ ponadto prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. (...) w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że błąd nie mógł zostać wykryty przez stronę, bowiem całokształt działań I. N. opierał się na świadomym - intencjonalnym jej działaniu. Działania te polegały na wytworzeniu fałszywych przesłanek rozumowania u organu, co doprowadziło do wadliwego ustalenia rodzaju konsekwencji prawnych ustalanych przez organ administracyjny na zakończenie procesu decyzyjnego stosowania prawa. Zmierzały do zakłócenia procesu decyzyjnego organu w celu uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia. Etyczna naganność takiego postępowania polegająca na stworzeniu trwałego stanu bezprawności nie może być źródłem uprawnień strony. Stworzenie sztucznych warunków przez skarżącą stanowiło czynność prawną mającą na celu obejście prawa. Czynność ta zawierała pozór zgodności z prawem, treść tej czynności nie zawierała elementów wprost sprzecznych z prawem, ale skutki, które wywołała i które były objęte zamiarem skarżącej i podmiotów powiązanych z nią osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie naruszało nakazy wynikające z prawodawstwa Unii Europejskiej. Oceniony na płaszczyźnie prawa publicznego stan bezprawności, zbliżony jest w pewnym stopniu w swym mechanizmie do instytucji prawnej podstępu w polskim prawie prywatnym. Jego istota wyraża się w rozmyślności ukierunkowanej na wywołanie niezgodnego z prawdą obrazu rzeczywistości u innej osoby, ażeby skłonić ją do dokonania określonej czynności prawnej. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z takim mechanizmem" (strony 15-16 uzasadnienia wyroku).
W świetle przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.
Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 207 § 2 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zasądzono od skarżącego na rzecz organu częściowy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Miarkowanie kosztów postępowania sądowego polegało na przyznaniu organowi kwoty 2.000 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Powyższe było uzasadnione tym, że sprawa jest tożsama z innymi sprawami zainicjowanymi przez skarżącą i rozpoznanymi tego samego dnia, które dotyczą takiego samego problemu prawnego i okoliczności faktycznych. Zasądzona kwota jest więc adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika organu.