I GSK 2015/22

I GSK 2015/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 113/22 - Wyrok WSA w Kielcach z 2022-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
art. 29 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 113/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. N. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA) wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 113/22 oddalił skargę I. N. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: Dyrektor ARiMR) z 26 listopada 2021 r. nr 9013-2021-002733 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze. zm.; dalej: ppsa), naruszenie norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na:
1. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 2 ppsa - poprzez brak stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji organów obydwu instancji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, wobec oczywistego faktu, iż zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawiera w sobie – pomimo formalnie innego tytułu oraz wskazania innej podstawy prawnej – powtórne rozstrzygnięcie w należącym do decyzji, o której mowa w art. 26-28 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa o wspieraniu) przedmiocie prawnej oceny okoliczności faktycznych, w jakich skarżąca wnioskowała w 2011 r. o płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne (PROW 2007-2013) (dalej: płatności na zalesienie), w szczególności w zakresie – objętej już obowiązującą i pozostającą w obrocie decyzją Kierownika BP ARIMR w Kielcach nr 0238-2012-009537 z 3 lipca 2012 r. – oceny, czy w sprawie wniosku skarżącej o płatności na zalesienie z 21 lipca 2011 r. miały czy też nie miały miejsce sztuczne warunki w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (której to kwestii negatywna ocena, tj. brak stwierdzenia sztucznych warunków, w prawem przewidziany sposób konstytuuje okoliczność, iż w sprawie nie zaszła w omawianym zakresie nieprawidłowość w rozumieniu art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie 2988/95);
2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organ normy § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie zalesieniowe) w jego brzmieniu obowiązującym od 24 maja 2011 r. (zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 93, poz. 543) – polegającego na tym, iż decyzję o nałożeniu na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanych przez nią kwot płatności na zalesienie na podstawie decyzji z 3 lipca 2012 r. organ oparł na ustaleniu, że w sprawie zaistniała rzekoma nieprawidłowość jaką miało być naruszenie ww. przepisu prawa materialnego, określającego przysługującego dla jednego rolnika limit powierzchni na zalesienie, wynoszący 100 ha, którego to limitu skarżąca bezspornie nie przekroczyła (zalesiła łącznie 93,34 ha). Z kolei przyjęcie przez organy ARiMR obecnie, tj. na etapie decyzji o ustaleniu kwot płatności podlegających obowiązkowi zwrotu, ustalenia że do wyliczenia ww. limitu uwzględnić należy także powierzchnię gruntów zalesionych przez spółki uznawane za powiązane ze skarżącą stoi w jawnej sprzeczności z tym co ustalone zostało w szeregu obowiązujących decyzji z lat 2011-2012 przyznających skarżącej oraz ww. spółkom płatności jako odrębnym rolnikom;
3. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organ normy art. 7 ust. 3 Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (dalej: rozporządzenie 809/2014), zgodnie z którą obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, które to przesłanki, jak wykazała strona w swojej skardze do WSA, zostały spełnione w sprawie niniejszej;
4. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa - na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA jaskrawego naruszenia przez organ norm art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), jakim było ze strony organów, bez należytej refleksji zaaprobowane przez WSA, bezpodstawne, daleko idące rozszerzenie treści normatywnej ww. przepisów, polegające na wyraźnym przyjęciu w żaden sposób nie wynikającego ani z samych ww. przepisów, (ani z żadnej innej normy prawa stanowionego) wniosku, że na podstawie ww. przepisów ustawy o ARiMR, wymieniony w nich organ jakoby uprawniony ma być – w ramach kompetencji do nakładania na wskazane przez siebie osoby obowiązku zwrotu określonych kwot środków unijnych, w stosunku do których stwierdzono, że zostały pobrane nienależnie – do powtórnej (a tym samym stanowiącej odstępstwo od ugruntowanej w Konstytucji RP zasadzie ne bis in idem), alternatywnej w stosunku do raz już dokonanej, oceny prawnej okoliczności faktycznych sprawy zakończonej znajdującą się w obrocie, prawomocną decyzją ostateczną.
Jest to równoznaczne z bezpodstawnym przyjęciem, że ustawodawca – bez wyraźnego wskazania takiego zamiaru – miał na mocy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR ustanowić rzekomo nowy, inny niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb zmiany rozstrzygnięcia obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych w zakresie: przyjętej expressis verbis na mocy obowiązujących, prawomocnych decyzji prawnej oceny okoliczności faktycznych istniejących w chwili wszczęcia postępowań zakończonych takimi decyzjami i znanych organowi w czasie wydawania decyzji oraz, w konsekwencji; a także zmiany ustalonych w takich, obowiązujących decyzjach skutków prawnych przyjętych wówczas ocen ówczesnego stanu faktycznego;
5. naruszeniu art. 141 § 4 ppsa, poprzez faktyczny brak należytego wyjaśnienia przedstawionej przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z uwagi na zdawkowe, mające jedynie pozory wyjaśnienia, odniesienie się do obu, odrębnych merytorycznie powodów wniesienia przez skarżącą jej skargi, tj. do:
a. podniesionego w skardze zasadniczego, popartego szczegółową argumentacją zarzutu naruszenia przez organ art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014 m.in. w związku z zasadą zaufania do organów administracji publicznej, na którą powołała się strona w swojej skardze;
b. podniesionego w skardze zasadniczego wobec zaskarżonej decyzji zarzutu, o którym mowa w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, tj. zarzutu bezpodstawnej, rozszerzającej wykładni oraz rozszerzającego zastosowania przepisów art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR, polegającego na nieznajdującym oparcia w żadnej normie prawa stanowionego przyjęciu, że przepisy te nadają wymienionym w nich organom uprawnienie nie tylko do nałożenia na adresata decyzji obowiązku zwrotu w określonej wysokości kwot uzyskanych przez adresata środków, których nienależność wynika z ostatecznych rozstrzygnięć istniejących przed wszczęciem postępowania na podst. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR, lecz także do zmiany istniejących w obrocie prawnym, obowiązujących, prawomocnych decyzji administracyjnych w zakresie już zawartej w nich oceny okoliczności faktycznych pod kątem stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W szczególności WSA nie wskazał, w jaki sposób zdaniem sądu mają nie doznać uszczerbku: zasada res iudicata oraz art. 6 kpa w sytuacji, gdy organ ARIMR, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej, postanowi w wyniku swojej spóźnionej refleksji ponownie przeprowadzić ocenę prawną – czy to pod kątem materialno-prawnych norm krajowych czy to unijnych – okoliczności faktycznych raz już ocenionych w ramach obowiązującej, prawomocnej decyzji i tym sposobem "poprawić" swoje wcześniejsze, uznane po niewczasie za błędne, rozstrzygnięcie;
6. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa, na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa - polegające na oczywistym obejściu prawa przez organy, jakim jest instrumentalne wykorzystywania procedury ustalania wysokości kwot środków, w stosunku do których w prawem przewidziany sposób stwierdzono, iż są one środkami nienależnymi, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARIMR, do faktycznej zmiany (czy też odwrócenia, zniwelowania) skutków prawnych obowiązujących decyzji ostatecznych, przyznających stronie określone środki i tym samym ustalających ich należność, w sytuacji, gdy brak jest ustawowych przesłanek do wznowienia postępowania, w ramach którego zdaniem organów doszło do niewłaściwych ustaleń, jak również do stwierdzenia nieważności decyzji, zawierającej zdaniem organów nieprawidłowe rozstrzygnięcie. W szczególności organy w sposób rażący obchodzą przepisy dokonując zmiany – na skutek ich ponownej oceny – fundamentalnych dla danej sprawy ustaleń faktycznych, istniejących i znanych właściwemu organowi w chwili wydawania de facto zmienianej decyzji ostatecznej;
7. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa, na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ:
a. art. 2 Konstytucji RP konstytuujący zasadę demokratycznego państwa prawnego, a więc zasadę praworządności, która w powszechnie akceptowanej wykładni, wielokrotnie rozwijanej przez Trybunał Konstytucyjny zawiera w sobie m.in. tak fundamentalne normy jak zakaz powtórnego orzekania przez sądy i organy władzy publicznej w sprawach raz już rozstrzygniętych (res iudicata, ne bis in idem), czy korzystania przez organy władzy publicznej jedynie z tych uprawnień, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zostały im przyznane na mocy przepisów ustawy;
b. art. 6 kpa - poprzez przypisanie sobie przez Kierownika BP ARiMR w Kielcach nienadanego mu w sposób jasny przez przepisy prawa stanowionego upoważnienia do dokonywania ponownych ocen prawnych w zakresie potencjalnego stworzenia sztucznych warunków w stosunku do dokładnie tych samych okoliczności faktycznych, które były już poddane tego rodzaju ocenie w postępowaniu zakończonym znajdującą się w obrocie prawomocną decyzją administracyjną;
a także, niezależnie od powyższego;
c. art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności istotnych dla bezstronnej oceny, czy skarżąca powinna była wiedzieć – jak utrzymuje organ w zaskarżonej decyzji – o konsekwentnych błędach organu, jakimi było przyznanie stronie płatności na zalesienie na siedem jej kolejnych wniosków z lat 2011-12 oraz w rezultacie poprzez bezpodstawne uznanie za dowiedzione przez organy, iż skarżąca jakoby powinna była wiedzieć o błędzie, jakim zdaniem organu był brak stwierdzenia wobec niej przypadku sztucznego stworzenia warunków dla uzyskania korzyści niezgodnych z celami płatności na zalesienie.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzuciła:
8. rażące naruszenie przez WSA materialno-prawnej normy art. 7 ust. 1 rozporządzania 809/2014 poprzez przypisanie mu – w istotnym fragmencie uzasadnienia wyroku (str. 11) – treści normatywnej w ogóle nieznajdującej się w tym przepisie;
9. naruszenie przez WSA art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – polegające na nieznajdującym żadnego uzasadnienia w treści normatywnej ww. przepisów, a także jawnie godzącym w podstawowe konstytucyjne reguły praworządności obowiązujące w prawie Rzeczpospolitej Polskiej, uznaniu przez WSA, że z norm tych wynikać ma dla organów proceduralne uprawnienie do stosowania ich w dowolnym czasie.
W szczególności poprzez uznanie przez WSA, że występujące w tych przepisach pojęcia "stwierdzenie" przez organ zaistnienia sztucznych warunków oraz ustalenie wystąpienia "nieprawidłowości" odnosić się mogą do jakiejkolwiek refleksji organu niezależnie od czasu i trybu, w którym miałaby ona być dokonana i nie podlegają one tym samym krajowym (polskim) regułom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie res iudicata stojącej na przeszkodzie temu, aby organ "stwierdził" zaistnienie nieprawidłowości polegającej na stworzeniu przez stronę sztucznych warunków, czy też na przekroczeniu obowiązującego limitu powierzchni dostępnej do zalesienia dla jednego rolnika w sytuacji gdy w postępowaniu zakończonym ważną, pozostającą w obrocie decyzją zostało stwierdzone coś przeciwnego.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Ponadto zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.
Za podstawę zaskarżonego wyroku WSA przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora ARiMR.
Wynikało z nich, że skarżąca wnioskiem z 27 lipca 2009 r. zadeklarowała do zalesienia działkę nr [...] (pow. 20 ha). Współwłaścicielami działki byli małżonkowie I. i P. N. Następnie skarżąca wykonała zalesienie działki nr [...] na powierzchni 5,60 ha. Z kolei 31 sierpnia 2010 r. P. N. - działając w imieniu N1. sp.j., złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 20 ha, położone na działce nr [...]. Współwłaścicielami działki byli I. i P. N. (udział 8/10) oraz spółki: N1. (udział 1/10) i N2. (udział 1/10). P. N. 31 sierpnia 2010 r. wniósł również wniosek w imieniu spółki N2. sp.j., w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 4,69 ha, położone na ewidencyjnej nr [...]. Współwłaścicielami działki byli I. i P. N. (udział 8/10) oraz spółki: N1. (udział 1/10) i N2. (udział 1/10). P. N. 28 lipca 2011 r. - działając w imieniu spółki N3. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesienie, w którym zadeklarował do zalesienia grunty o powierzchni 18,50 ha położone na działce nr [...]. Współwłaścicielami działki byli spółka N3. (udział 1/2) i małżeństwo A. i K. K. (udział 1/2). W 2011 r. skarżąca wystąpiła o pomoc na zalesienie jako osoba fizyczna, wnosząc kolejne 6 wniosków. Małżonkowie N. podjęli w sumie 11 zobowiązań zalesieniowych na łączną powierzchnię 136,53 ha, w tym 3 zobowiązania dotyczące spółek jawnych.
Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska zgodnie z którym dla ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie jest konieczne wzruszanie decyzji przyznających płatność i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatność.
W tym zakresie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, co skład rozpoznający w niniejszej sprawie podziela, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. Przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości.
Podkreślić należy, że płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych.
W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie, czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.
Tak jak wskazano wyżej, możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. NSA w wyroku z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyrokach NSA: z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, z 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i z 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
W przypadku bowiem funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Tak więc sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Zatem postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18).
W rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęto, że sztuczne rozczłonkowanie jednego gospodarstwa poprzez powołanie kilku spółek miało na celu pominięcie limitów powierzchniowych w przypadku płatności zalesieniowej. Skarżąca (wraz z mężem P. N.) dopuściła się bowiem sztucznego podzielenia gospodarstwa na kilka mniejszych gospodarstw w celu pozyskania wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. W związku z tym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty ukierunkowane na zaistnienie przesłanek powodujących, że w stosunku do skarżącej nie powinien nastąpić obowiązek zwrotu płatności, nawet w sytuacji braku eliminacji z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności w ramach różnego rodzaju wsparcia dla rolników.
Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze również i to, że zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. NSA w wyroku z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 126/20 wskazał, że "Wyrażona w art. 170 ppsa istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 ppsa wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku." Takie rozumienie prawomocności orzeczenia nie godzi w samodzielność jurysdykcyjną sądu, ponieważ wynika z potrzeby ochrony pewności obrotu i wykreowanej przez wcześniejsze, prawomocne orzeczenie sądowe sytuację podmiotu w relacjach z organami administracji publicznej. Trudno byłoby akceptować sytuację, kiedy przy tożsamym przedmiotowo stanie faktycznym sprawy, jego ocena miałyby prowadzić do wyrażenia odmiennej oceny prawnej, sprzecznej z wyrażoną wcześniej w sprawie innego podmiotu.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że kwestie stworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, jej męża P. N. i spółek jawnych N1., N2. i N3. była już wielokrotnym przedmiotem wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyrokach tych przyjęto (np. wyroki NSA z 28 września 2023 r., sygn. I GSK 1382/22 i sygn. akt I GSK 1320/22), że zostały stworzone sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści w sposób niezgodny z celami prawa wspólnotowego. Spółki nie były podmiotami samodzielnie prowadzącymi działalność rolniczą, nie posiadały autonomii w zakresie zarządzania oraz samodzielności ekonomicznej. W okolicznościach poszczególnych spraw stwierdzono sztuczne stworzenie warunków, które polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. W sprawach wystąpiła zarówno przesłanka obiektywna jak i subiektywna. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości poszczególnych płatności.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny i w rozpoznawanej sprawie za nieusprawiedliwione uznaje zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia 809/2014.
Pozbawione usprawiedliwionej podstawy okazały się również w świetle powyższego zarzuty naruszenia w ramach art. 145 § 1 ust. 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ppsa i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, aby WSA naruszył zasady praworządności (art. 6 kpa) i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ działał na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu wyroku zawarł podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach przedstawił jednoznaczną ocenę legalności decyzji ostatecznej. WSA nie naruszył prawa akceptując sposób zastosowania obowiązującego prawa w rozpoznawanej sprawie przez Dyrektora ARiMR w Kielcach.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, zgodnie z którym – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia w sferze materialnej, a także zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 7 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, w którym zarzucono WSA brak dostrzeżenia, że obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
W tym zakresie WSA trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że błąd nie mógł zostać wykryty przez organ i stronę, bowiem całokształt działań skarżącej opierał się na świadomym jej działaniu.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 207 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zasądzono od skarżącej na rzecz organu częściowy zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Miarkowanie kosztów postępowania sądowego polegało na przyznaniu organowi kwoty 2.000 zł za udział w rozprawie przed NSA. Powyższe było uzasadnione tym, że sprawa jest tożsama z innymi sprawami zainicjowanymi przez skarżącą i rozpoznanymi tego samego dnia, które dotyczą takiego samego problemu prawnego i okoliczności faktycznych. Zasądzona kwota jest więc adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika organu.