I GSK 2013/22

I GSK 2013/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1841/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1930
art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a, art. 32, art. 34 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2025 poz 111
art. 81b § 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1841/20 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 26 marca 2018 r. nr XXXIX.371.2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1841/20, oddalił skargę A. B. i J. B. (skarżące kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki (organ) z dnia 26 marca 2018 r., nr XXXIX.371.2018 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych jednostek oświatowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące kasacyjnie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 w związku z załącznikiem nr 3 skarżonej uchwały oraz § 5 ust. 2 skarżonej uchwały. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniosły o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1) w zakresie § 5 ust. 2 art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) oraz art. 81b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111; dalej: O.p.) w związku z art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530; dalej: u.f.p.) oraz art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 439; dalej: u.f.z.o.) oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez ograniczenie prawa do złożenia korekty do terminu 7 dni od dnia stwierdzenia błędu w przedłożonym rozliczeniu dotacji;
2) w zakresie § 5 ust. 1 w zw. z Załącznikiem nr 3 art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 35 u.f.z.o., art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nałożenie na organ prowadzący jednostkę oświatową obowiązku rozliczenia dotacji w terminie do dnia 20 stycznia roku następnego po roku otrzymania dotacji, polegającego na wpisaniu w tabelę wskazaną w załączniku nr 3 do uchwały wszystkich w danym roku poniesionych wydatków poprzez szczegółowe wskazywanie dowodu księgowego, jego nazwy i numeru, nazwy oraz numeru dowodu zapłaty, daty zapłaty, co jest sprzeczne z przepisami dotyczącymi kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania.
Skarżące kasacyjnie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z dnia 19 września 2022 r. złożyły "Replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie podniosły jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na braki konstrukcyjne złożonej skargi kasacyjnej. Pomimo wskazanego deficytu w sposobie sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, kierując się z wytycznymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 10/9, uwzględniając treść wszystkich zarzutów i ich uzasadnienie, należało się do nich odnieść. Ocena podniesionych zarzutów doprowadziła do stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej tak samo jak skardze zarzuty odnoszą się do § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały i dotyczą postanowień uchwały określających tryb rozliczania dotacji.
W myśl § 5 ust 1 uchwały organ prowadzący jednostkę oświatową, o której mowa w § 2 składa Burmistrzowi Miasta w terminie do dnia 20 stycznia roku następującego po roku otrzymania dotacji, roczne rozliczenie wykorzystania dotacji. Wzór rozliczenia stanowi załącznik nr 3 do uchwały. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić prawidłowość stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do określenia danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu datacji, w tym, do określenia rodzaju dokumentów, mających służyć ustaleniu, czy otrzymane z dotacji środki zostały wykorzystane prawidłowo. Zakres wymaganych danych mogą przy tym określać załączniki stanowiące zestawienia tabelaryczne z określonymi informacjami wymaganymi do rozliczenia wykorzystania dotacji, w tym, danymi o wydatkach zaszeregowanych według ich rodzaju (wynagrodzenia, pochodne od wynagrodzeń, pomoce dydaktyczne etc.). Dopuszczalne jest także żądanie od dotowanego w ramach rozliczenia wykorzystania dotacji pełnego wykazu wydatków jako zestawienia dowodów księgowych z faktur, rachunków i list płac wraz ze wskazaniem daty poniesienia wydatku, przedmiotu wydatku oraz zaangażowania dotacji w kwocie dokonanego wydatku.
Z przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały wynika delegacja kompetencyjna dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tego, by w drodze uchwały ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Prawidłowe jest w tym kontekście stanowisko Sądu I instancji, że zasadnicze znaczenie ma użyte w treści tego przepisu sformułowania takie jak: "tryb udzielania i rozliczania dotacji" oraz "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania". Taka właśnie redakcja przepisu art. 38 ust. 1 u.f.z.o., nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca powierzył organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, kompetencję w zakresie ustalania zarówno szeroko pojętego trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak i określenia zakresu danych niezbędnych dla udzielania i rozliczania dotacji. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji " ... Rozliczenie dotacji powinno obejmować czynności dotującego mające na celu kontrolę merytoryczną, formalną i rachunkową dokumentów przekazanych przez podmiot, który dotację otrzymał. Aby powyższe zadania mogły być realnie realizowane przez dotującego rozliczenie dotacji musi zawierać odpowiedni zakres danych. Zawarty w tabelach opis dokumentów księgowych, kwot wydatku z dotacji oraz faktu i momentu zapłaty pozwala na zweryfikowanie prawidłowości rozliczenia dotacji.".
Nie można zaakceptować również zarzutu, że wymaganie podania danych identyfikujących dowody księgowe i dowody zapłaty stanowi przeniesienie ciężaru kontroli na osoby prowadzące jednostki oświatowe. Do zarzutu tego Sąd I instancji odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu wyroku, a argumentację tam przedstawioną skład orzekający NSA podziela, dlatego nie ma potrzeby jej ponownego przytoczenia.
Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w powiązaniu z treścią § 5 pkt 1 uchwały wraz z załącznikiem nr 3 do uchwały nie dają postaw do twierdzenia, że wprowadzony uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 26 marca 2018 r., sposób i zakres ewidencjowania wydatków przekracza delegację ustawową z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., co zostało prawidłowo ustalone w ramach zaskarżonego wyroku. Zatem zarzut z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.
Oceniając zarzut podniesiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 5 pkt 2 uchwały w razie błędów w przedłożonym rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1, organ prowadzący jednostkę oświatową jest zobowiązany do dokonania korekty tych błędów w terminie 7 dni od dnia ich stwierdzenia. Zdaniem NSA wykładnia wskazanego postanowienia uchwały nie może być dokonana z pominięciem postanowienia z ust. 1 § 5 uchwały, zaś ich łączna wykładnia prowadzi do wniosku, że postanowienie ust. 2, określa termin, w którym dotowany na wezwanie organu dotującego skierowane w trakcie procesu zatwierdzania rozliczenia dokona poprawienia ewentualnych błędów w złożonym rocznym rozliczeniu dotacji. Prawidłowa jest wykładnia Sądu I instancji, że zadaniem postanowienia z § 5 pkt 2 uchwały jest usprawnienie trybu rozliczenia dotacji w taki sposób, aby oczywiste błędy w rozliczeniu takie jak, np. błędne sumowanie pozycji w rozliczeniu, błędne określenie kwoty dotacji do rozliczenia, pominięcie przy wypełnianiu formularza określonej pozycji i inne oczywiste błędy i niedokładności, które są dostrzeżone przez dotującego w ramach procesu zatwierdzania rozliczenia, nie uniemożliwiały rozliczenia dotacji. Skarżące kasacyjnie błędnie twierdzą, że ograniczenie terminu do złożenia korekty deklaracji do 7 dni od dnia stwierdzenia błędu, stanowi naruszenie przepisów ordynacji podatkowej. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji § 5 ust. 2 uchwały nie posługuje się pojęciem "korekta rozliczenia dotacji" co byłoby odpowiednikiem funkcjonującego na gruncie prawa podatkowego pojęcia "korekty deklaracji podatkowej", a posługuje się określeniem "korekty tych [tj. stwierdzonych w wyniku czynności dotującego związanych z rozliczeniem dotacji] błędów". Literalne brzmienie § 5 ust. 2 uchwały nie pozwała nadać temu przepisowi znaczenia przyjętego przez skarżące jako punkt wyjścia w skardze, tj. że przepis ten odnosi się do "korekty rozliczenia dotacji". Zatem twierdzenie, że do korekty o której mowa w § 5 ust. 2 uchwały powinien mieć zastosowanie art. 81b § 1 o.p. nie ma uzasadnionych podstaw. Podkreślenia wymaga fakt, że termin określony w § 5 ust. 2 uchwały ma charakter instrukcyjny. Uchybienie temu terminowi nie pozbawia podmiot dotowany możliwości skorygowania błędów rozliczenia w późniejszym czasie. Bezskuteczny upływ terminu 7-dniowego powoduje to, że organ dokonania oceny rozliczenia złożonego rozliczenia w brzmieniu pierwotnym.
W tych okolicznościach podzielić trzeba stanowisko Sądu I instancji, że " ... Określenie w terminu, w którym dotowany zobowiązany jest wypowiedzieć się w zakresie błędów w rozliczeniu wskazanych przez dotowanego w związku z zatwierdzaniem rozliczenia dotacji mieści się w delegacji do uchwały rady gminy w zakresie określenia trybu rozliczenia dotacji.".
Z powyższych względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.