I GSK 2/21

I GSK 2/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2383/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-24
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 869
. art. 169 ust. 1 pkt.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2383/19 w sprawie ze skargi G. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. na rzecz Ministra Finansów 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2383/19 oddalił skargę G. (dalej: "skarżąca". "Gmina", "beneficjent") na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Na podstawie umowy dotacji z 10 lutego 2017 r. nr [...] (dalej: "umowa dotacji" lub "umowa") Wojewoda Świętokrzyski przyznał skarżącej , dotację celową z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego, tj. realizację programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020, (dalej: "Program"). Na podstawie ww. umowy w roku 2017 Gmina otrzymała dotację w dziale 852, rozdz. 85230 § 2030 w kwocie łącznej 592.000 zł.
Następnie Wojewoda zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Po jego przeprowadzeniu, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda Świętokrzyski: 1) zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 47.351,20 zł, jako część dotacji pobraną w roku 2017 w nadmiernej wysokości na dofinansowanie zadania własnego bieżącego, tj. na dofinasowanie realizacji Programu przez Gminę, 2) określił termin, od którego należy liczyć odsetki od ww. kwoty, 3) określił termin zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] , Wojewoda określił Gminie:
1) przypadającą do zwrotu kwotę 47.351,20 zł stanowiącą część dotacji celowej przekazanej na dofinansowanie zadania własnego bieżącego, tj. na dofinansowanie realizacji Programu,
2) dzień [...] sierpnia 2018 r. jako termin, od którego należy liczyć odsetki od kwoty określonej w pkt 1, w wysokości jak dla zaległości podatkowych,
3) termin zwrotu kwoty wymienionej w pkt 1 decyzji wraz z należnymi odsetkami naliczonymi zgodnie z pkt 2, tj. 15 dni od dnia otrzymania decyzji.
Podkreślił, że zgodnie z umową dotacji, koszt realizacji Programu w roku 2017 miał wynieść 740.000 zł (592.000 zł ze środków dotacji, 148.000 jako udział własny Gminy, tj. 20%). Umowa dotacji nie przewidywała wydatkowania środków na dowóz posiłków i pozostałe koszty. Nie przewidywał tego również wniosek Gminy o przyznanie dotacji na wsparcie finansowe gmin w zakresie Programu na rok 2017. Skarżąca nie wnioskowała o wyodrębnienie pozostałych kosztów w ramach wydatków na realizację Programu. Wydatki na pozostałe koszty w wysokości 59.189 zł poniesione zostały niezgodnie z zapisami umowy, zatem nie mogły zostać zaliczone jako wkład własny Gminy w realizację Programu.
Gmina wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] marca 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] , uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] marca 2019 r. i orzekając co do istoty sprawy. Powodem uchylenia decyzji Wojewody w całości i orzeczenia co do istoty sprawy było niewłaściwe rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie ustalenia terminu zwrotu kwoty dotacji wraz z odsetkami, tj. w terminie 15 dni od dnia otrzymania decyzji organu pierwszej instancji (pkt 3 sentencji decyzji Wojewody). W ocenie Ministra nieprawidłowo określono również termin, od którego należy liczyć odsetki w sprawie.
Gmina zaskarżyła decyzję Ministra z [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2383/19 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca mogłaby uzyskać dotację do pozostałych kosztów realizacji Programu jakich jak zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę, odprowadzanie ścieków oraz wynagrodzenia kucharek, gdyby złożyła właściwy wniosek. Podkreślono, że z wniosku Gminy o przyznanie dotacji w ramach Programu w 2017 tabele B koszt dowozu posiłku oraz C pozostałe koszty nie zostały wypełnione, a zatem Gmina nie wnioskowała o przyznanie dotacji z przeznaczeniem na koszty pozostałe. Skoro skarżąca nie wnioskowała o przyznanie dotacji na pozostałe koszty Programu i dotacji na pokrycie takich kosztów nie otrzymała, to nie mogła tych kosztów sfinansować z kwoty dotacji przyznanej na koszty posiłków ani środków własnych przeznaczonych na pokrycie kosztów pozostałych zakwalifikować jako udział własny w Programie.
Następnie Gmina B. na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 roku. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżyła ww. wyrok w całości i zarzuciła mu:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 169 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 869), dalej "u.f,p." w zw. z 115 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U.2019.15) przez ich błędną wykładnie i uznanie, że
a) dotacja została przyznana skarżącej w nadmiernej wysokości, podczas gdy całość środków pochodzących z dotacji została przeznaczona zgodnie z celem umowy z dnia 10 lutego 2017 roku nr [...] tj. na pokrycie kosztów posiłku - tj., zgodnie z celem umowy i celem projektu, a samo nie uwzględnienie kosztów związanych z przygotowaniem posiłków w kosztach pozostałych - jak powinno być to zaznaczone we wniosku, nie może generować twierdzenia, że kwoty uzyskane z dotacji na koszty przygotowania sesnu strico posiłku - były kwotami pobranymi w nadmiernej wysokości, bowiem - jak już wskazano - całość środków z dotacji została wydatkowania zgodnie z celem umowy i przeznaczeniem umowy;
co z kolei było konsekwencją przyjęcia przez Sąd błędnego twierdzenia, że:
zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego tj. realizacje programu wieloletniego - Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020, w czasie gdy nie wystąpiły w sprawie okoliczności powodujące zwrot przez skarżącej środków z dofinansowania, (części dotacji) tj. kwoty 47 351, 20 zł,
II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 k.p.a. art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z póżn. zm.) dalej "k.p.a." poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy w czasie wydawanie decyzji w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że :
a) realnie całość dotacji została przeznaczona zgodnie z jej głównym celem tj została wydatkowana na koszty posiłków (co wyraźnie wynika z szeregu pism kierowanych do Wojewody Świętokrzyskiego oraz z pozycji określonych w samych sprawozdaniach tj. z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie), stąd nie można mówić o wydaniu części dofinansowania w nadmiernej wysokości, co z kolei implikuje twierdzenie o braku spełnienia wymaganych prawem przesłanek określonych w treści art. 169 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych (podebrania dotacji w nadmiernej wysokości) generujących zwrot części dotacji;
b) dotacja została udzielona na podstawie umów powtarzających się corocznie, które w treści normatywnej są identyczne - stąd - a contrario - tożsamy był sposób dokonywania rozliczania kosztów realizacji programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" a mając na uwadze to, że dotychczas wykorzystywany sposób rozliczania kosztów przygotowania posiłków nigdy nie był kwestionowany i dokonywał się w już w ustalony, przyjęty za właściwy sposób, zmiana jego zasad w sposób jaskrawy narusza zasadę określoną w art. 8 k.p.a.;
c) skarżący działał na podstawie wiążącego wyjaśnienia rozumienia pojęcia kosztów posiłku wskazanego na wcześniejszym etapie realizacji Programu do Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 3 lutego 2014, znak: [...], z treści którego wynikało to, że w ramach realizacji wieloletniego programu w zakresie dożywiania "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" ..w stołówce Ośrodka Pomocy Społecznej w koszty programu należy wliczyć wszystkie koszty związane z przygotowaniem posiłku " - która to interpretacja była odpowiedzią na pytanie czy w koszt programu należy wliczyć wsad do kotła czy należy również doliczyć pozostałe koszty, stąd skarżąca mogła działać w uzasadnionym błędzie uznając, że koszty przygotowania posiłku zaliczają się sensu stricto do kosztów posiłku a nie kosztów programu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. o uchylenie w całości wyżej zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;
2) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać jednak należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; publikowana na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. akt I FSK 2298/15, tamże).
Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, tamże).
Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał powyższym wymaganiom. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń przepisów prawa procesowego, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny
Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny, czy wskazane w sprawozdaniu MGOPS wydatki na zakup materiałów, naprawę urządzeń, malowanie pomieszczeń, wywóz śmieci, opłatę za wodę i odprowadzanie ścieków, koszty monitoringu, wynagrodzenia pracowników wraz z pochodnymi, dodatkowe wynagrodzenie roczne, świadczenia na rzecz pracowników, w łącznej kwocie (59.189 zł) należy zakwalifikować jako koszty posiłku, tj. zgodnie z poglądem Gminy, czy też jako pozostałe koszty, tj. zgodnie ze stanowiskiem Ministra.
Ustawodawca w art. 126 u.f.p. zdefiniował pojęcie dotacji wskazując, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (por. wyrok. NSA z 5 sierpnia 2000 sygn. akt I GSK 333/18, tamże). Ustawowa systematyka dotacji z budżetu państwa obejmuje dotacje celowe, podmiotowe i przedmiotowe. Przepisem ustawowym, jako podstawą dotacji, może być przepis ustawy odrębnej lub przepis szczególny (ustawa o finansach publicznych). Definicję dotacji celowych z budżetu państwa zawiera art. 127 u.f.p., którą należy odpowiednio stosować dla ogólnego określenia dotacji udzielanych z budżetów samorządów, ponieważ przepisy u.f.p. nie zawierają odrębnej definicji dotacji celowej na potrzeby udzielania takiej dotacji z budżetu samorządu. Aby określony wydatek można było zaklasyfikować jako dotację, z przepisu ustawowego wynikać powinno wyraźne wskazanie, że wydatek jest realizowany poprzez dotację, jaki jest charakter prawny dotacji, sposób, w jaki ustalana jest wysokość dotacji i kto jest uprawniony do otrzymania dotacji. Nie można tracić z pola widzenia, że dotacja celowa - a więc taka jak w rozpatrywanej sprawie - jest przeznaczona na określony cel, co w kontekście źródła pochodzenia środków dotacyjnych, stanowi tzw. "środek znaczony" (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13, tamże) oznacza, że granice upoważnienia do wykorzystania (wydatkowania) środków pochodzących z dotacji stanowi cel, na który została ona przyznana i na który to cel może być wykorzystana. Art. 169 u.f.p. publicznych normuje problematykę zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W myśl art. 169 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Zgodnie z art. 169 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W przepisie tym dwukrotnie użyto słowo "wyższej" - "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z definicji legalnej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika, że do jej ustalenia oraz określenia konieczne jest wykazanie sprzecznie z jakimi przepisami prawa lub zapisami umowy została wykorzystana przyznana dotacja. W rozpatrywanej sprawie wysokość dotacji nie została określona w odrębnych przepisach, takich nie wskazują też organy w decyzjach, lecz ustalona została umownie i z tego względu ocena, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, powinna być dokonana wyłącznie z perspektywy postanowień zawartej przez strony umowy.
W konsekwencji skoro wysokość dotacji na realizację zadania, sposób jego wykonania i finansowania, nie zostały określone w odrębnych przepisach, lecz ustalone umownie, to ocena, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, a jeżeli tak to w jakiej kwocie, może być dokonana wyłącznie z perspektywy postanowień zawartej przez strony umowy. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli kwota dotacji określona jest na podstawie umowy, tak jak ma się to w rozpatrywanej sprawie, to fakt przyznania jej w nadmiernej wysokości musi wynikać z jednoznacznych postanowień tej umowy oraz dokumentów w umowie przywołanych. Dla oceny przesłanek obowiązku zwrotu dotacji podstawowe znaczenie ma więc analiza treści umowy oraz działanie beneficjenta w zgodzie z prawem i treścią tej umowy. W sprawie objętej skargą kasacyjną, umowa z dnia 10 lutego 2017 r. pomiędzy Wojewodą Świętokrzyskim a Burmistrzem Miasta i Gminy B. nr [...] na udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie zadania własnego - realizację programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w § 1 ust. 10 określa szczegółowe przeznaczenie środków wyłącznie na pokrycie kosztów posiłków w podziale na a) koszt posiłku, b) koszt dowozu posiłków i c) pozostałe koszty. Zgodnie z wnioskiem złożonym przez Gminę w dniu 18 stycznia 2017 r. oraz późniejszymi wnioskami, w umowie nie przewidziano wydatkowania w ramach Programu środków na dowóz posiłków oraz na pozostałe koszty. Ta ostatnia pozycja była natomiast uwzględniona przy rozliczeniu skarżącej kasacyjnie, przekazanym w piśmie z dnia 20 marca 2018 r. do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego.
Zgodnie z umową 80 % kosztu realizacji programu stanowi dotacja z budżetu państwa a pozostałe 20 % to udział własny Miasta i Gminy B. Umowa przewiduje wydatkowanie całości środków wyłącznie na pokrycie kosztu posiłku (a nie pozostałych dwóch pozycji z pkt. b i c). Tym samym gmina pobrała dotację w nadmiernej wysokości. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji ponieważ "gmina nie wnioskowała o przyznanie dotacji na pozostałe koszty Programu i dotacji, to nie mogła tych kosztów sfinansować z kwoty dotacji przyznanej na koszty posiłków ani środków własnych przeznaczonych na pokrycie kosztów pozostałych zakwalifikować jako udział własny w Programie".
Jednocześnie odnosząc się do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 115 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz.15). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Takie sformułowanie zarzutu, jak wskazano wyżej, nie odzwierciedla wzorca wskazanego w przepisie art. 176 p.p.s.a., gdyż autor skargi kasacyjnej nie spełnił warunku wyraźnego wskazania przepisu. Trudno odnieść do tak postawionego zarzutu, który w żaden sposób nie został uzasadniony. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (patrz np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18, tamże).
Podsumowując, działanie beneficjenta nie było więc zgodne z umową. Trafnie uznał Sąd I instancji że organ nie naruszył art. 169 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., a zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są bezzasadne.
Wskazanych wymogów nie spełniły również zarzuty zawarte pkt II petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 k.p.a. art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nieusprawiedliwione. Niezależnie od braku precyzyjnego sformułowania (w tym brak paragrafu w art. 77), uzasadnienie przedstawionych zarzutów było lakoniczne. Jak była wyżej mowa, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, tamże). Co wymaga szczególnego podkreślenia, autor skargi kasacyjnej nie określił, czy zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego, czy też procesowego, bowiem nie połączył go z żadnym z punktów art. 174 p.p.s.a. Natomiast wskazane w skardze przepisy ewidentnie są przepisami procesowymi. W tej sprawie jej autor nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W wykazaniu tej okoliczności nie może zastąpić autora skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec braku stwierdzenia naruszenia któregokolwiek ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów k.p.a., zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało w okolicznościach sprawy uznać za nieusprawiedliwiony. Powyższe oznacza również, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne w sprawie i zaaprobowanego przez Sąd I instancji.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawiona podstaw, oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).