I GSK 198/22

I GSK 198/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Henryk Wach
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 28/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 91 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 28/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 30 października 2020 r. nr PRŚ/25/2020 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 28/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie nr PRŚ/25/2020 z 30 października 2020 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
18 maja 2012 r. do organu wpłynął wniosek N. Sp. z o.o. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Decyzją z 13 grudnia 2013 r. Kierownik BP ARMiR B. odmówił przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Decyzją z 30 lipca 2014 r. Dyrektor ARMiR uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
16 maja 2014 r. do BP ARMiR wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. o wstąpienie do postępowań w sprawie o przyznanie płatności na rok 2012 w miejsce poprzednika w związku z zaistniałym następstwem prawnym po N. Sp. z o.o. (tzw. wniosek transferowy).
Decyzją z 9 września 2015 r. Kierownik BP ARMiR odmówił przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Dyrektor ARMiR decyzją z 27 października 2015 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 31 sierpnia 2016 r. Kierownik BP ARMiR w B. odmówił
przyznania P. Sp. z o.o. następcy prawnemu N. Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 z powodu stworzenia przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności.
Dyrektor ARiMR decyzją z 30 października 2020r. utrzymał powyższą decyzję w mocy wskazując w uzasadnieniu, że P.M. w 2012 r. wspólnie z członkami najbliższej rodziny oraz współpracownikami zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych oraz spółek z ograniczoną odpowiedzialnością składając odrębne wnioski o przyznanie płatności. P. sp. z o.o. została zarejestrowana 2 maja 2012 r. w ewidencji prowadzonej przez ARiMR, prezesem zarządu był P.M., zaś D.M. (syn P.M.) został ustanowiony pełnomocnikiem spółki. P.M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto P.M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N., a także jest właścicielem K. SA. i wspólnie z członkami najbliżej rodziny oraz współpracownikami zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których jest wspólnikiem albo prezesem zarządu albo prokurentem i składał odrębne wnioski o przyznanie płatności.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako działanie skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.
Konkludując Dyrektor ARiMR stwierdził, że N. spółka z o.o. oraz podmioty których następcą prawnym jest P. spółka z o.o., składając wniosek o przyznanie płatności nie spełniły definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P.M.. P.M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony (jak i wszystkich innych ww. spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, to P.M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo P. spółka z o.o. oraz podmiotów przejętych, zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności.
Na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. (następca prawny P. Sp. z o.o.) wniosła skargę do WSA w Warszawie zarzucając m.in. błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji WE nr 1976/2006, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, pkt 25 preambuły do rozporządzenia Rady 73/2019.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 sierpnia 2021r . WSA w Warszawie oddalił skargę podzielając stanowisko organów, że skarżąca spółka została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych dopłat, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, składając wniosek o przyznanie płatności nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał de facto P.M. poprzez powiązania osobowe i kapitałowe w kilkudziesięciu spółkach cywilnych i w spółach z ograniczoną odpowiedzialnością.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że P.M. utworzył na przestrzeni lat 2005-2012 wraz z żoną R.M. i synem D.M. oraz innymi współpracownikami łącznie 90 podmiotów (spółek cywilnych i z o.o.), które występowały odrębnie o różnego rodzaju płatności. Sąd podzielił ocenę organów ARiMR, że analizowane w toku postępowania spółki są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P.M. gospodarstwa rolnego, posiadające w praktyce taki sam zakres działalności oraz siedzibę tożsamą z adresem zamieszkania P.M. w B. lub dla spółek utworzonych w latach 2009 – 2010 pod adresem [...], gmina B,. Znamienne jest, że wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P.M., funkcjonująca pod nazwą N. z siedzibą w B., która zapewniała sprzęt rolniczy, niezbędny do uprawy deklarowanych przez spółki gruntów, jak również spółka z o.o. G., w której P.M. miał większość udziałów. Wszystkie przejęte spółki z wniosków transferowych oraz A. w dacie powstawania posiadały swoją siedzibę w gminie B., natomiast zadeklarowały do płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. grunty rolne w innych województwach, w gospodarstwach rozproszonych na kilka powiatów, co ze względu na odległość od siedziby spółek znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i podważa sens tej działalności. Rację mają organy, że nie jest zrozumiałe pod względem celowości odrębne deklarowanie do płatności przez podmioty, mające tego samego właściciela, zajmujące tę samą siedzibę, prowadzące identyczny rodzaj działalności, gruntów położonych de facto obok siebie.
Zdaniem Sądu powiązania osobowe między wspólnikami spółek tworzonych przez P.M. wskazują, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P.M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że "podział" dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekłada się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulacyjnych. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinasowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Tym samym organy, zdaniem Sądu organy ARiMR, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, które bezpośrednio i wprost stanowi część krajowego systemu prawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przyznanie pomocy byłoby sprzeczne z celami wsparcia, gdyż nie mieści się w celach wsparcia w ramach PRŚ przyznawanie płatności beneficjentom, którzy - tak jak skarżąca spółka – nie są faktycznymi posiadaczami gospodarstwa rolnego i którzy w rzeczywistości nie prowadzą działalności rolniczej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik spółki. Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 28/21. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
A. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj.: art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) dalej: ustawa z 2 marca 2020 r. w zw. z art. 15zzs4 .1 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (dalej: ustawa COVID) w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1-5 p.p.s.a. poprzez skierowanie przez WSA sprawy na posiedzenie niejawne z pominięciem rozprawy, w sytuacji, gdy przepis ustawy COVID przewiduje uprawnienie w przedmiocie skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyłącznie dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (tj. do skierowania do rozpoznania skargi na posiedzenie niejawne), zaś w sprawie to WSA 12 sierpnia 2021 r. rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy ta zgodnie z art. 90 § i p.p.s.a. winna trafić na rozprawę, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek, uprawniających sąd do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wymienionych w art. 119 p.p.s.a.;
niezależnie od powyższego zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
B. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji przyczyn, z powodu których wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez sąd przemawiających, za tym organy prawidłowo uznały, że powiązania osobowe między wspólnikami spółek tworzonych przez P.M. wskazują, że pomimo wielości występujących podmiotów w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P.M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych co warunkowało odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.,
2) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom z ww. przepisu polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów:
i. niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 60/2011 w przypadku, gdy celem skarżącej nie było uzyskanie korzyści z systemu wsparcia, a w każdym razie nie był to jedyny jej cel, co wyłącza zastosowanie klauzuli "sztucznych warunków" w świetle orzecznictwa TSUE oraz NSA;
ii. niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 60/2011 w przypadku, gdy wnioskowane przez N. Sp. z o.o. płatności nie doprowadziły do ominięcia limitów płatności wnioskowanych z systemu wsparcia,
3) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dalej: ustawa, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji pomimo, iż decyzja ta wydana została bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu wyroku, na jakich dowodach oparto ustalenia faktyczne w sprawie, a także dowolnej, powierzchownej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się w tym, że:
i. umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy omawianymi podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu celem pozornego wydzielenia gruntów,
ii. błędnym ustaleniu, że działania skarżącej były nakierowane na "uzyskanie maksymalnego wnioskowanego dofinansowania" poprzez stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności
iii. błędnym ustaleniu, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności wobec tworzenia podmiotów prawa handlowego spółek powiązanych osobowo i kapitałowo,
iv. błędnym przyjęciu, że skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie i na własny rachunek,
v. organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w przypadku skarżącej miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności,
vi. wadliwe ustalenie, że powiązania osobowe między wspólnikami spółek tworzonych przez P.M. wskazują, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane były te same osoby, a poprzez ich powiązania organizacyjne (przez osobę P.M.) nie można mówić o samodzielnym prowadzeniu deklarowanych gospodarstw rolnych,
4) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, że skarżąca spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym działaniach celem zwiększenia płatności;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to skarżąca we własnym imieniu i na własny rachunek, osobiście zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac, a także sprzedaży pozyskanych z nich płodów rolnych, z których zysk trafiał na jej własny rachunek osobisty. Organ nie wyjaśnił dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem skarżącej, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez skarżącą, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy skarżącym i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału skarżącej w szeregu przedsięwzięć w formie spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów,
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy poprzez oddalenie skargi i uznanie przez sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącej zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącej miały na celu uzyskanie przez skarżącą korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż w przypadku postawienia stronie zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, iż takich warunków nie stworzyła podczas gdy z ww. przepisu wynika, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne; należy zauważyć, iż zarówno orzecznictwo polskich sądów, jak i TSUE stoi na ugruntowanym stanowisku, iż w przypadku, w jakim beneficjentowi stawia się ww. zarzut, to jego udowodnienie spoczywa na organie.
C. naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik, tj.:
1) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez jego bledną wykładnię, a następnie, jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami tego prawodawstwa (danego systemu wsparcia) - przy błędnym uznaniu konkurencyjności jako celu uregulowania sfery płatności rolnośrodowiskowej,
2) art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez:
i. jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przypadku, gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia prawodawstwa europejskiego (tego systemu wsparcia);
ii. jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku TSUE C- 434/12, priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia, przy badaniu, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów (w sprawie spółek prawa handlowego);
iii. jego nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż skarżąca wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji, dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia.
W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez WSA w trybie art. 179a p.p.s.a. przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku z uwagi na pozbawienie strony przez WSA możliwości obrony swoich praw, przez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne przez Sąd I instancji w oparciu o art. 15zzs4 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych, ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w sytuacji braku możliwości stosowania tego przepisu dla innych, niż NSA sądów administracyjnych,
Ewentualnie w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 30 października 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.) Wniósł również o odroczenie rozprawy w celu podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 § 1 p.p.s.a) w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, tj. oceny istnienia w sprawie sztucznych warunków przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze. Kwestia ta wywołuje poważne wątpliwości, a przyczyniła się także do powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Pismem procesowym z 23 lipca 2025 r. pełnomocnik A. Sp. z o.o. wniósł o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w oparciu art. 267 Traktatu dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego:
"Czy użyty w przepisach:
(i) art. 4 ust. 3 ROZPORZĄDZENIA RADY (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 95/312 z dnia 23.12.1995 r.)
(ii) art. 30 ROZPORZĄDZENIA RADY (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
(iii) art. 4 ust. 8 ROZPORZĄDZENIA KOMISJI (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich
(iv) art. 5. ust 3 ROZPORZĄDZENIA KOMISJI (WE) nr 1975/2006 z dnia 7grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich
zwrot "korzyści" należy interpretować w ten sposób, że oznacza on nieprzyznanie lub wycofanie całej płatności wynikającej z sektorowego prawodawstwa rolnego, czy wyłącznie tej części płatności, która wynika ze stworzenia sztucznych warunków.";
- ewentualnie na wypadek uznania, że w ramach niniejszego postępowania zastosowanie ma jedynie art. 4.8 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 o skierowanie do TSUE pytania prejudycjalnego zawartego w pkt. (i).
Z uwagi na powyższe wniesiono o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., a ponadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – opinii prawnej z 6 lutego 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. Stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki NSA : z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05; z 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2356/04; z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20; wyroki SN: z 10 maja 1974 r., sygn. akt II CR 155/74, OSP 1975/3/66; z 13 marca 1998 r., sygn. akt I CKN 561/97, LEX nr 949016; z 13 lutego 2004 r., IV CK 61/03, LEX nr 151638).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd rozpoznający sprawę nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego jej rozstrzygnięcia.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym 12 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu właściwym dla sprawy, stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Prawodawca na mocy przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dopuścił, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepisy te nie naruszają jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3585/21, LEX nr 3197476, z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3543/21, LEX nr 3209060, z 26 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3513/21, LEX nr 3192379, z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3586/21, LEX nr 3193052, z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 650/21, LEX nr 3269404).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji takich wymagań nie spełnił. Jak wynika z akt sądowych, zarządzeniem z 7 lipca 2021 r. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierował sprawę na posiedzenie niejawne 12 sierpnia 2021 r. Następnie, jak wynika z akt sprawy i co należy podkreślić skarżąca spółka nie została zawiadomiona o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i terminie tego posiedzenia. Skarżąca uzyskała więc wiedzę o posiedzeniu sądu pierwszej instancji, na którym zapadł kwestionowany wyrok z chwilą doręczenia odpisu sentencji wyroku, tj. 18 sierpnia 2021 r. (k. nr 40 akt sądowych).
Powyższe okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniają stwierdzenie, że skarżąca spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Należy zaznaczyć, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie, a skarżącej zostało to uniemożliwione. Nie została bowiem powiadomiona o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.
W warunkach stanu pandemii/epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Bezsporne jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należało przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 16 marca 2022 r., sygn. I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 3462/21).
Należy w tym miejscu przywołać twierdzenia uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, w której wskazano, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził w sposób jednoznaczny, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony).
Powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że skarżąca spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw i w konsekwencji mamy do czynienia z nieważnością postępowania. Wobec przedstawionej powyżej argumentacji ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jak również rozpoznanie zgłoszonych wniosków procesowych na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne.
Z uwagi na stwierdzone uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony.