I GSK 1955/22

I GSK 1955/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Symbol z opisem
6552
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4652/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. a)
Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4652/21 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 80/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. Ł. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4652/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi M. Ł. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z 14 czerwca 2021 r. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Od przedmiotowego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną zaskarżając orzeczenie w całości. Powyższemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanego dalej "kpa", w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 z poźn. zm.), zwanego dalej "kro" w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 poz. 153 z poźn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem zalesieniowym", poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu pomimo, że z bezspornie ustalonego stanu faktycznego wynika, iż przedstawiciele ustawowi Strony przeciwnej nie posiadali w dniu wydania decyzji nr 0315-2016-001919 przez Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR w sprawie przyznania małoletniemu Beneficjentowi pomocy na zalesianie, w tym premii pielęgnacyjnej (płatnej corocznie przez 5 lat liczonych od daty wykonania zalesienia) oraz premii zalesieniowej (płatnej corocznie przez 20 lat liczonych od daty wykonania zalesienia), prawomocnego postanowienia właściwego sądu rejonowego w przedmiocie wyrażenia zgody na złożenie wniosku o przyznanie ww. pomocy tj. na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniego, co doprowadziło wydania ww. rozstrzygnięcia organu I instancji z naruszeniem prawa, to organy ARiMR nie miały podstaw do usunięcia z obrotu prawnego, po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 kpa, ww. decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARiMR, bowiem naruszenie to nie stanowiło oczywistego naruszenia prawa, które jest warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy dyspozycja art. 101 § 3 kro wprost wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody przy dokonywaniu czynności przekraczającej zwykły zarząd, a złożenie w imieniu małoletniego wniosku o objecie go zobowiązaniem wieloletnim wynikającym z treści rozporządzenia zalesieniowego, którego niezrealizowanie może się wiązać z koniecznością dokonania zwrotu wszystkich przyznanych środków, bez jej uzyskania, stanowi oczywiste naruszenie prawa dające podstawę do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o przeprowadzenie wskazanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
Podnosząc powyższe zarzuty Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi Beneficjenta w całości oraz, zgodnie z treścią art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. Jednocześnie, na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a., organ wniósł o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (v. zdanie drugie art. 184 p.p.s.a.)
Przedmiotem skargi do WSA była decyzja Prezesa ARMiR z 9 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 14 czerwca 2021 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego ARMiR w Mirosławcu z 6 czerwca 2016 r. wydanej we wznowionym postępowaniu dotyczącym decyzji Kierownika Biura ARMiR z 3 czerwca 2011 r. przyznającej małoletniemu skarżącemu pomoc na zalesianie w kwocie [...] zł. Otóż, jak wynika z akt, organ po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z 3 czerwca 2011 r. uchylił przedmiotową decyzję (z 3 czerwca 2011 r.) i orzekł (ww. decyzją z 6 czerwca 2016 r.) o przyznaniu małoletniemu skarżącemu pomocy na zalesianie w niższej wysokości. Należy zauważyć, że w toku postępowania wznowieniowego organ może poruszać się wyłącznie w ramach podstaw wznowieniowych. W tej sprawie wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 3 czerwca 2011 r. nastąpiło na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 , art.147 i 150 k.p.a. w związku z nowymi okolicznościami nieznanymi organowi w dniu wydania poprzedniej decyzji mianowicie ustaleniami kontroli u Producenta (kontrola 12 września 2012 r.), podczas której stwierdzono nieprawidłowości w postaci mniejszej powierzchni zalesienia niż zadeklarowano we wniosku. Co prawda już wtedy organ rozpytywał przedstawiciela ustawowego, o to czy sąd rodzinny wydał zgodę do podejmowania przez małoletniego wówczas M. Ł. zobowiązań wieloletnich (v. wezwanie z 12 lutego 2016 r.), jednakże – co jest bezsporne – finalnie ta kwestia nie była formalną podstawą do wznowienia postępowania. Przeciwnie, organ podjął rozstrzygnięcie merytoryczne (v. decyzja z 6 czerwca 2016 r.) o przyznaniu małoletniemu pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości, to jest w kwocie [...] zł. Innymi słowy fakt, że do wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie złożonego w dniu 30 sierpnia 2010 r. przez rodziców w imieniu małoletniego syna M. Ł., ur. [...] r., nie została dołączona zgoda sądu rodzinnego na dokonywanie w imieniu osoby małoletniej czynności wykraczających poza zakres zwykłego zarządu majątkiem osoby małoletniej nie stanowił dla organu podstawy do wznowienia postępowania. Organ, pomimo posiadanej wiedzy o braku wymaganej zgody Sądu rodzinnego, nie badał kwestii tej zgody w postępowaniu zakończonym decyzją z 6 czerwca 2016 r. i wydał decyzję korzystną dla strony (małoletniego) przyznając jej uprawnienie do otrzymania pomocy finansowej na zalesianie.
Należy zauważyć, że podstawą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z 6 czerwca 2016 r. był w ocenie organu fakt, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz, że została wydana przez organ niewłaściwy miejscowo (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Przy czym rażącego naruszenia prawa organ upatruje w braku zgody sądu rodzinnego na złożenie przez rodziców małoletniego wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie dla ich syna oraz to, że – zdaniem organu – małoletni nie spełnia definicji rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, w szczególności zaś w zakresie prowadzenia przez niego działalności rolniczej. Z kolei z uwagi na uzyskane przez organ postanowienie sądu rodzinnego z [...] czerwca 2018 r. o wyrażeniu zgody na dokonanie przez rodziców małoletniego M. Ł. czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniego polegających na składaniu wniosków o przyznanie płatności zalesieniowych, zdaniem organu, centrum życiowym małoletniego był S., a to oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego w Wałczu był organem niewłaściwym miejscowo do wydania ww. decyzji z 6 czerwca 2016 r. (v. zawiadomienie o rozszerzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności). W efekcie, zdaniem organu, spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności tejże decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Uchylając zarówno decyzję zaskarżoną jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji WSA nie podzielił stanowiska organu odnośnie do żadnej z podstaw nieważności przyjętych przez organ w tej sprawie.
Skarga kasacyjna została natomiast zbudowana na fakcie braku zgody, o której mowa w art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w kontekście rażącego naruszenia prawa. Już tylko z tego względu, wobec nieskierowania zarzutów kasacyjnych odnośnie do pozostałych przesłanek przyjętych przez organ za podstawę orzekania w sprawie, należy stwierdzić, że organ skutecznie nie podważył prawidłowości wydanego wyroku.
Skarżący kasacyjnie nie podejmuje w skardze kasacyjnej polemiki z wyrokiem sądu w zakresie podstawy wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie zasady trwałości decyzji oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP zasadę praworządności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację, jaka legła u podstaw oddalenia skargi kasacyjnej w sprawie sygn. akt I GSK 1723/22, analogicznej pod względem przedmiotu oraz okoliczności faktycznych do sprawy niniejszej. Również w sprawie niniejszej nie pojawia się wyłącznie jej aspekt cywilnoprawny, czy też rodzinno-prawny. Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu "zwykłym". Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie służy temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Jest to bowiem jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ, szczególnie, jeżeli negatywne skutki decyzji nieważnościowej obciążają stronę. Małoletni uzyskał zaświadczenie o nadaniu numeru Ewidencji Producentów, który stanowił potwierdzenie faktu, że spełnia on definicje producenta rolnego (gdyż tylko taki mógł uzyskać numer EP). Następnie składa wniosek, na podstawie którego uzyskuje decyzje o przyznaniu pomocy na zalesienie i uzyskuje środki z tytułu prowadzonych działań zalesieniowych. Teren rolny został przekształcony w las. Ponadto rodzice małoletniego w roku 2018 uzyskali zgodę sądu rodzinnego na uzyskiwanie przez małoletniego dopłat. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazał na prymat interesu obywatela w kolizji z interesem porządku publicznego: "Działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeżeli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Powyżej wskazana zasada znajduje swoje rozwinięcie bezpośrednio w sprawach prowadzonych o przyznanie płatności, gdyż ustawa PROW nie wyłącza również stosowania art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie, jeśli stronnie przyznano określone uprawnienie. W wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z kolei Trybunał Konstytucyjny wskazał w wyroku z 21 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 22/99, iż: "Treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny".
Również celowościowa wykładnia przepisów zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może prowadzić do uznania za zasadne stanowiska skarżącego kasacyjnie. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że "Strona zachowa część środków uzyskanych z wadliwych decyzji Kierownika Biura Powiatu Wałeckiego Agencji", ponieważ doszło do upływu terminu przedawnienia zastrzegając jednocześnie, że kwestia ta będzie stanowiła przedmiot ewentualnego odrębnego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W analizowanym przypadku stwierdzenie nieważności decyzji w konsekwencji będzie prowadzić do windykacji środków, gdyż płatności corocznie były stronie wypłacane, co z pewnością stoi w sprzeczności z celem ustawodawcy oraz Sądu Rodzinnego, który, co prawda dopiero w 2018 r., ale jednak wyraził zgodę na składanie wniosków o płatność zalesieniową.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).