I GSK 1941/19

I GSK 1941/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Dudra
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1747/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-03
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1936
art. 21 ust. 2 pkt 2)
Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1747/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w L. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1747/18 oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "skarżąca", "Grupa") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca złożyła do Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (OR ARiMR) w Szczecinie wniosek o płatność w ramach pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 21 września 2015 r. do 20 września 2016 r., tj. za 5 rok korzystania z pomocy.
Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR wezwał Grupę do złożenia wyjaśnień w zakresie źródła pochodzenia wykazanych w załączniku nr 3 do wniosku o płatność: jęczmienia, pszenżyta, owsa oraz rzepaku, których ilości znacznie przekraczają zapasy z lat ubiegłych. W odpowiedzi na wezwanie Grupa przesłała wyjaśnienia oraz korektę wniosku, w której dokonano zmian dotyczących sprzedaży produktów, ze względu na które Grupa została utworzona. Mając powyższe na uwadze, w siedzibie Grupy oraz w gospodarstwie członka Grupy Z. K. zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, podczas których stwierdzono uchybienia szczegółowe dotyczące treści faktur wykazanych w załącznikach nr 1, 2 i 3 do wniosku o płatność. Skarżąca po otrzymaniu raportu z kontroli na miejscu przesłała zmianę do wniosku, w której poprawiono wszystkie numery faktur, daty, oraz wartości, które błędnie wpisano w załącznikach nr 1, 2, 3 do wniosku o płatność.
W dniu [...] listopada 2017 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR decyzją nr [...] odmówił przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 21 września 2015 r. do 20 września 2016 r., tj. za 5 rok korzystania z pomocy. Podkreślono, że przychody ze sprzedaży zboża sprzedawanego jako materiał siewny, nie mogą być objęte pomocą finansową, w przypadku gdy Grupa uzyskała wpis do rejestru w kategorii "ziarna zbóż lub nasion roślin oleistych". Stwierdzenie dokonane podczas kontroli na miejscu - przeprowadzonej w dniach od 26 września do 28 września 2017 r. - iż faktury wykazane w załączniku nr 3 do wniosku o płatność na łączną kwotę netto: 5.598.136,53 zł dokumentują sprzedaż materiału siewnego do odbiorców niebędących członkami grupy w okresie, za który składany jest wniosek.
Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku jego rozpoznania, decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wydaną przez Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził czynności kontrolne oraz prawidłowo ustalił, że faktury wykazane w załączniku nr 3 do wniosku o płatność na łączną kwotę netto 5.598.136,53 zł dokumentują sprzedaż materiału siewnego do odbiorców niebędących członkami grupy w okresie, za który składany jest wniosek. Nadto Prezes ARiMR potwierdził nieprawidłową ilość rzepaku wykazaną przez skarżącą w załączniku nr 3 do wniosku o płatność oraz brak kwalifikacji faktury nr [...] na kwotę 160.154,67 zł. Wskazał, że faktura ta nie może zostać zakwalifikowana do rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków, gdyż nieprawidłowość w zakresie błędnie podanej ilości rzepaku została stwierdzona podczas kontroli na miejscu, a korekta wniosku została złożone przez Grupę po przeprowadzeniu kontroli. Organ odwoławczy potwierdził również poprawność i zgodność z przepisami wykonanych przez organ I instancji wyliczeń w zakresie kwoty zakwalifikowanych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie, który wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1747/18 ją oddalił. Sąd I instancji uznał za bezsporne między stronami, że skarżaca została utworzona i wpisana do rejestru Grup w dniu 21 sierpnia 2011 r. na podstawie decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego nr [...] w kategorii: "ziarna zbóż lub nasiona roślin oleistych". Za bezsporne Sąd ten uznał, że w podczas kontroli na miejscu stwierdzono, iż faktury wykazane w załączniku nr 3 do wniosku o płatność na łączną kwotę netto: 5.598.136,53 zł, dokumentują sprzedaż materiału siewnego do odbiorców niebędących członkami grupy w okresie, za który składany jest wniosek. W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że kategorie, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych określa załącznik do rozporządzenia MRiRW z 9 kwietnia 2008 r., który rozdzielnie wskazuje na kategorie: ziarno zbóż - poz. 15, nasiona roślin oleistych -poz. 16 (obydwie pozycje dot. producentów wpisanych do rejestru przed 1 czerwca 2014 r.), ziarno zbóż lub nasiona roślin oleistych - poz. 17 oraz materiał siewny lub sadzeniaki - poz. 24. Dlatego też grupa producentów rolnych utworzona i wpisana do rejestru grup jako producent w kategorii "ziarna zbóż lub nasiona roślin oleistych" zobowiązana jest do zakupu od swoich członków tego produktu, a następnie do sprzedaży tożsamego produktu do odbiorców niebędących członkami Grupy. Prawidłowo tym samym organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że przychody ze sprzedaży ziarna zbóż sprzedawanego jako materiał siewny nie mogą być objęte pomocą finansową w przypadku, gdy Grupa uzyskała wpis do rejestru w kategorii :ziarna zbóż lub nasion roślin oleistych". Jednym z dokumentów, który musi respektować Grupa w prowadzeniu swojej działalności, jest decyzja o utworzeniu i wpisaniu do rejestru Grup. Skoro w kategorii "materiał siewny lub sadzeniaki" jest odrębną kategorią, to prowadzenie produkcji i sprzedaży ziarna zbóż na materiał siewny winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji o utworzeniu i wpisaniu do rejestru Grup. Skarżąca nie posiadała takiego wpisu, zatem nie mogła skutecznie ubiegać się o dofinansowanie sprzedaży w ramach kategorii, w której nie uzyskała wpisu. Sąd I instancji uznał również, że organ w sposób prawidłowy dokonał redukcji wnioskowanej przez skarżącą kwoty płatności.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 176 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a."), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenie:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego:
a) przez błędną wykładnię co przejawiało się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy nieprawidłowo zinterpretowały paragraf 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2018 r. poz. 688), dalej "rozporządzenie gpr") poprzez błędne przyjęcie, że sprzedaż ziarna zbóż kwalifikowanego jako materiał siewny przez grupę producentów rolnych pisaną do rejestru grup w kategorii "ziarno zbóż lub nasiona roślin oleistych" nie stanowi sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, w konsekwencji przychody z takiej sprzedaży nie mogą być objęte pomocą finansową, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że grupa producentów rolnych, która uzyskała wpis do rejestru w kategorii "ziarno zbóż lub nasiona roślin oleistych" jest uprawniona do uwzględnienia we wniosku o płatność przychodów ze sprzedaży zboża sprzedawanego jako materiał siewny, ponieważ sprzedawane zboże, kwalifikowane jako materiał siewny, nie przestaje być ziarnem zbóż, czyli produktem, dla którego grupa została uznana jako grupa producentów rolnych,
b) przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w tym, że Sąd oddalił skargę mimo błędnego zastosowania przez organy na gruncie niniejszej sprawy art. 63 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L Nr 227, str. 69); dalej "rozporządzenie 809/2014", na podstawie którego zastosowano wobec skarżącej karę administracyjną i w konsekwencji odmówiono przyznania skarżącej pomocy finansowej dla grup producentów rolnych, podczas gdy przedłożone wraz z wnioskiem o płatność faktury, dokumentujące sprzedaż ziarna zbóż kwalifikowanego jako materiał siewny do odbiorców niebędących członkami grupy w okresie, za który składany jest wniosek, powinny być uznane ze kwalifikujące do wsparcia za 5 rok działalności Grupy, w konsekwencji płatności dla Grupy powinna zostać obliczona również na ich podstawie.
c) co przejawiało się w tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 63 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 i niezasadnie przyjął, że organ II instancji nie stosował kary administracyjnej wskazanej w tym przepisie, w konsekwencji czego Sąd I instancji nie dokonał oceny niniejszej sprawy pod kątem braku winy skarżącej za włączenie niekwalifikującej się kwoty do wniosku o przyznanie pomocy i nie dostrzegł, że organ II instancji błędnie zastosował przepis art. 63 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 i nałożył na skarżącą karę administracyjną, w sytuacji, gdy Grupa nie ponosi winy za wskazanie we wniosku o płatność kwoty 5 598 136,53 zł z tytułu sprzedaży zboża jako materiał siewny, która nie została uznana przez organ jako kwalifikująca się do przyznania płatności, wobec czego Grupie powinna zostać przyznana pomoc przynajmniej w oparciu o zakwalifikowaną przez organy kwotę bez stosowania kary administracyjnej w tym zakresie.
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest;
a) naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z 2019 r. poz. 60 i 730), dalej "k.p.a." oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1936), dalej "ustawa PROW", poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji pomimo tego, że organy dokonały rozstrzygnięcia sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu II instancji, że istnieją podstawy do nałożenia na Grupę kary administracyjnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014. Gdyby organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie ponosi winy za wskazanie we wniosku wyższej kwoty, niż została ostatecznie uznana przez organ jako kwalifikująca się do przyznania płatności, powinny odstąpić od zastosowania wobec niej kary administracyjnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 rozporządzenia 809/2014, więc powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Mając na względzie powyższe:
1. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ze względu na to, że sankcjonowane przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędy organów administracji dotyczyły obu w/w decyzji administracyjnych;
2. ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania;
3. na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
4. na podstawie art. 179a p.p.s.a. ze względu na to, że podstawy skargi kasacyjnej w ocenie skarżącej są oczywiście uzasadnione wnoszę o rozważenie przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z w/w wnioskami w tym zakresie i ponowne rozpoznanie sprawy;
5. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2) oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. o sygn. akt II FSK 776/10). Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych ale i ich uzasadnienie.
Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że został on oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy PROW.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że działanie organów administracji państwowej było prawidłowe mając na względzie przepisy art. 21 ustawy PROW a także przepisy k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 - 4 ustawy PROW organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Podnieść także należy że przepis ten wyłącza stosowanie art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu, ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to (co należy stosownie podkreślić) wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad, organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania skarżącego czy też informowania go o przysługujących mu prawach. Należy zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ww. ustawy, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych. Ponadto w myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o PROW organ stoi na straży praworządności. Zasada ta oznacza obowiązek przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej w sprawach przyznawania pomocy finansowej. Chodzi o praworządne stosowanie prawa regulującego procedurę podejmowania decyzji administracyjnej.
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie i stwierdził, że organy nie naruszyły wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy zgodnie z obowiązującymi przepisami zgromadziły materiał dowodowy i ten materiał dowodowy wszechstronnie rozpatrzyły. Zarzuty podnoszone przez skarżącą w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji usankcjonował rozstrzygniecie sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia oraz bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy orzekające w sprawie, co doprowadziło do błędnych rozstrzygnięć w sprawie opartych wyłącznie na arbitralnym założeniu organu II instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Dokonując kontroli oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jakiej dokonał Sąd I instancji i jego zgodności z obowiązującym prawem stwierdzić należy, iż trafnie WSA przyjął, że organy pierwszej i drugiej instancji wzięły pod uwagę całokształt dowodów i okoliczności podnoszonych w sprawie podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji powyższego, prawidłowo oceniły okoliczności mające wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Organy podały, z jakich przyczyn uznały wskazane dowody za mające znaczenie dla ustalenia istotnych i kluczowych okoliczności w sprawie. Organy przedstawiły także przepisy prawne, sposób ich rozumienia oraz sposób obliczenia płatności. Uzasadniając rozstrzygnięcie prawidłowo zredagowały pod względem merytorycznym i prawnym swoje decyzje, czyniąc tym samym zadość wymogom formalnym przewidzianym dlań w przepisach prawa administracyjnego oraz wyjaśniając skarżącemu przesłanki i powody, którymi się kierowały w podjętym rozstrzygnięciu.
Przyznanie grupie producentów pomoc jest wypłacana za kolejne okresy rozliczeniowe, na podstawie przedstawionego przez grupę producentów rozliczenia przychodu ze sprzedaży produktów, po wydaniu przez organ w tym zakresie decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania była odmowa pomocy za piąty rok działalności przez skarżącą, co wbrew oczekiwaniom wnoszącej skargę kasacyjną wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie przyjęcia w sposób bezkrytyczny ustaleń dokonanych za poprzedni rok działalności tej Grupy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że cześć faktur przedstawionych przez skarżącą nie może zostać uwzględniona, bowiem obejmuje swoim zakresem obrót materiałem siewnym, a nie obrót zbożem z kategorii "ziarna zbóż lub nasion roślin oleistych".
Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym przypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z wymienionymi wyżej przepisami k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie w sprawie najprawdopodobniej byłoby innej treści.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca została utworzona i wpisana do rejestru Grup w dniu 21 sierpnia 2011 r. na podstawie decyzji WRiR-I.7165.9.201 l.ML wydanej przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego. Zatem grupa działała na mocy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.), dalej "ustawa o gpr". Korzystała z pomocy finansowej w oparciu o ustawę PROW oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.), dalej "rozporządzenie MRiRW". Jednocześnie skarżąca miała obowiązek przestrzegać zasad rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., ze zm.). Wymienione przepisy, co do zasady, odnosiły się do Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżącej w sposób zgodny z prawem odmówiono płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013, w okresie od 21 września 2015 do 20 września 2016 to jest za 5 rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych, a tym samym uznał, za bezpodstawne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.
Sąd I instancji prawidłowo uznał za organem, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest brzmienie przepisów załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarów oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 642 ze zm.) w kontekście treści decyzji Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego nr [...]. Przepisy załącznika do tego rozporządzenia w sposób jasny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozdzielnie wskazują na kategorie: "ziarno zbóż" - poz. 15, "nasiona roślin oleistych" - poz. 16 (obydwie pozycje dot. producentów wpisanych do rejestru przed 1 czerwca 2014 r.), "ziarno zbóż lub nasiona roślin oleistych" - poz. 17 oraz "materiał siewny lub sadzeniaki" - poz. 24. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpisanie skarżącej do którejś ze wskazanych kategorii określa w sposób ścisły przedmiot jej działalności. Wydaje się, że kasator tej właśnie zależności w sposób błędny nie zauważa. Określa ona bowiem, że grupa producentów rolnych utworzona i wpisana do rejestru grup jako producent w kategorii "ziarna zbóż lub nasiona roślin oleistych" zobowiązana jest do zakupu od swoich członków tego produktu, a następnie do sprzedaży tożsamego produktu do odbiorców niebędących członkami Grupy. Prawidłowo tym samym Sąd I instancji za Prezesem ARiMR stwierdził, że przychody ze sprzedaży ziarna zbóż sprzedawanego jako materiał siewny nie mogą być objęte pomocą finansową w przypadku, gdy Grupa uzyskała wpis do rejestru w kategorii "ziarna zbóż lub nasion roślin oleistych". Gdyby bowiem skarżąca uzyskała wpis w kategorii 24 – "oraz materiał siewny lub sadzeniaki", wówczas mogłaby oczekiwać, że sporne faktury zostałyby uwzględnione przez organ.
Co wymaga podkreślenia, rozróżnienie wskazanych kategorii nie podważa stwierdzenia, że w szeroko ujętym pojęciu zboża, mieszczą się też zboża stanowiące materiał siewny. Wskazane przepisy, a tym bardziej zaskarżony wyrok Sądu I instancji i decyzje organów nie podważają tego stanu rzeczy. Istotne w sprawie jest jednak to, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skarżąca aby otrzymać wsparcie, musi działać zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak też i z zasadami, na jakich to wsparcie otrzymuje. Niewątpliwie jednym z dokumentów, który musi respektować Grupa w prowadzeniu swojej działalności, jest decyzja o utworzeniu i wpisaniu do rejestru Grup. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd i instancji, wskazuje, że skarżąca przedstawiła faktury sprzedaży zboża objętego kategorią "materiał siewny lub sadzeniaki". Prowadzenie produkcji i sprzedaży ziarna zbóż na materiał siewny winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji o utworzeniu i wpisaniu do rejestru Grup. Skarżąca nie posiadała takiego wpisu, zatem nie mogła skutecznie ubiegać się o dofinansowanie sprzedaży w ramach kategorii, w której nie uzyskała wpisu.
Konsekwencją powyższych ustaleń, jest uznanie przez Sąd I instancji, że organ w sposób prawidłowy zastosował art. 63 ust. 1 Rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., ze zm.). Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 przywołanego rozporządzenia płatności oblicza się na podstawie kwot uznanych za kwalifikujące się podczas kontroli administracyjnych, o których mowa w art. 48 tego rozporządzenia. Właściwy organ sprawdza wniosek o płatność otrzymany od beneficjenta i określa kwoty, które kwalifikują się do wsparcia. Właściwy organ określa:
a) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi w oparciu o wniosek o płatność i decyzję w sprawie przyznania dotacji;
b) kwotę, którą należy wypłacić beneficjentowi po sprawdzeniu kwalifikowalności wydatków we wniosku o płatność.
Jeżeli kwota określona zgodnie z akapitem drugim lit. a) przekracza kwotę określoną zgodnie z lit, b) tego akapitu o więcej niż 10 %, do kwoty określonej zgodnie z lit. b) należy zastosować karę administracyjną. Kwota kary jest równa różnicy między tymi dwiema kwotami, ale nie może przekraczać kwoty całkowitego wycofania wsparcia.
Wbrew stanowisku kasatora, organ w sprawie niniejszej nie zastosował kary wskazanej w tym przepisie, bowiem, jak słusznie ocenił za organem Sąd I instancji, organ odmówił przyznania płatności, bowiem pomniejszenie kwoty kwalifikowanej (4.623.537,44 zł) o kwotę redukcji (6.869.131,56 zł) dało wartość ujemną. Co uniemożliwia zastosowania w tej sytuacji kary administracyjnej.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.)