I GSK 1939/19

I GSK 1939/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Henryk Wach /przewodniczący/
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
V SA/Wa 928/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-25
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 222 ust 1 i 2, art. 238 ust. 1, art 258 ust. 1 pkt 4 lit a i b
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 994
art. 5a ust 4, art. 44 ust. 1 i 2, art. 51 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 928/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. nr 7.118.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla § 1 uchwały nr 7.118.2019 z dnia 19 marca 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo (Skarżąca) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia (...) marca 2019 r. nr 7.118.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części i zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że:
Rada Miasta Legionowo w dniu 23 stycznia 2019 r. podjęła uchwałę nr IV/27/2019 w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w dniu 19 lutego 2019 r. podjęło uchwałę nr 5.80.2019 dotyczącą wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną w części uchwałę nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r. W § 1 pkt 1 uchwały Kolegium Izby wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r. w części dotyczącej:
1) § 5 ust. 4 uchwały, ustalającego rezerwę celową na realizacje zadań w ramach Budżetu Obywatelskiego, w kwocie 500.000,00 zł,
2) Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie klasyfikacji budżetowej dziale 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 rezerwy, w kwocie 500.000,00 zł, z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "ustawa o samorządzie gminnym") w zw. z art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej "ustawa o finansach publicznych");
- Upoważnień Prezydenta Miasta Legionowo określonych w § 12 pkt 1 lit. c i d, z powodu istotnego naruszenia art. 258 ust. 1 pkt 4 lit a i b ustawy o finansach publicznych. W § 2 uchwały Kolegium Izby wezwało Radę Miasta Legionowo do naprawy we własnym zakresie w terminie do 18 marca 2019 r. nieprawidłowości określonych w § 1 przez:
- uchylenia wydatków zaplanowanych w § 5 ust. 4 uchwały, jako rezerwa celowa uchwały w kwocie 500.000 zł oraz w Załączniku Nr 2 do uchwały, klasyfikacja budżetowa: dział 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 - wydatki budżetu z tytułu rezerwy celowej w kwocie 500.000,00 zł;
- doprowadzenia do zgodności zapisów uchwały w § 12 pkt lit. c i d z przepisami art. 258 ust. 1 pkt 4 lit a i b ustawy o finansach publicznych.
Rada Miasta Legionowo nie usunęła nieprawidłowości wskazanych w § 1 pkt 1 i 2 uchwały w sposób i terminie określonym w § 2 uchwały Kolegium.
Wobec powyższego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło uchwałą nr 7.118.2019 z dnia 19 marca 2019 r. nieważność § 5 ust. 4 Uchwały nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r., z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Nadto Kolegium Izby orzekło, że § 3 ust. 1 Uchwały nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r. otrzymuje brzmienie: "Ustala się wydatki budżetu gminy w wysokości 256.133.089 zł, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały:
1) wydatki bieżące w wysokości 218.337.296 zł;
2) wydatki majątkowe w wysokości 37.795.793 zł, których wykaz zawiera załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.".
Kolegium Izby orzekło także, że § 4 ust. 1 Uchwały nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r. otrzymuje brzmienie: "Deficyt budżetu w wysokości 2.584.345 zł, zostanie sfinansowany przychodami pochodzącymi z pożyczek zaciągniętych na rynku krajowym."
Skarżąca zaskarżyła wyżej przytoczone rozstrzygniecie nadzorcze w części, tj. co do § 1 uchwały i wniosła o uchylenie § 1 zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji badając zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym uregulowania uchwały nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. zgodził się ze stanowiskiem organu nadzorczego, że zakwestionowane uregulowania uchwały naruszały prawo w sposób istotny. W § 5 ust. 4 uchwały Rada Miasta określiła wydatki budżetu w formie rezerwy celowej na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego w kwocie 500.000,00 zł. Kwota ta ujęta została także w załączniku Nr 2 do uchwały, klasyfikacja budżetowa: dział 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 - 500.000,00 zł. Z akt sprawy wynika, że w toku badania przedmiotowej uchwały RIO wystosowała zapytanie o informację czy Rada Miasta Legionowo podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy oraz określiła w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. RIO ustaliło, że Rada Miasta Legionowo nie podjęła uchwały w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta w zakresie budżetu obywatelskiego, o której mowa w art. 5a ustawy o samorządzie gminny w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 130).
WSA stwierdził, że słusznie organ nadzoru podkreślił, że art. 239 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.
Według Sądu I instancji na akceptację zasługuje również stanowisko organu nadzoru, że zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, po uprzednim ujęciu ich w projekcie budżetu przedłożonym radzie i regionalnej izbie obrachunkowej. Budżet obywatelski stanowi część budżetu gminy, a pojęcie "uchwała budżetowa gminy" użyte przez ustawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć ściśle, czyli jako uchwałę ustalającą pierwotną wersję budżetu. Ustawodawca definiuje uchwałę budżetową w przepisach ustawy o finansach publicznych.
WSA w pełni podzielił stanowisko RIO, że brak jest wątpliwości odnośnie do rozumienia pojęcia "uchwały budżetowej gminy" użytego w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jako uchwały ustalającej pierwotną wersję budżetu. Wbrew stanowisku Skarżącej w spornym pojęciu "uchwały budżetowej gminy" zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się uchwała zmieniająca uchwałę budżetową gminy. Powołany przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 11/16 dotyczył kwestii związanych z obowiązkiem publikacji "uchwał budżetowych" na gruncie art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), a nie wykładni pojęcia "uchwały budżetowej gminy" z art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważył, że w art. 233 ustawy o finansach publicznych ustawodawca dokonał rozróżnienia uchwały budżetowej od uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Używając liczby pojedynczej w tym przepisie wskazał, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej (pkt 1), o prowizorium budżetowym (pkt 2), o zmianie uchwały budżetowej (pkt 3), przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, który stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały także wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Z ww. przepisów wynika zatem, że zadania w ramach budżetu obywatelskiego powinny zostać wyłonione w oparciu o uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy oraz określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, oraz winny być zamieszczone w przedłożonym radzie i RIO projekcie uchwały budżetowej Miasta Legionowo na 2019 rok.
W ocenie WSA Kolegium RIO prawidłowo uznało, że uchwała Rady Miasta Legionowo Nr XXIX/385/2017 z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w Gminie Miejskiej Legionowo jest uchwałą wydaną w oparciu o poprzednio obowiązujący przepis art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (mimo dodania w słowniczku definicji budżetu obywatelskiego oraz zapisu, wg którego konsultacjom obowiązkowym podlegają projekty uchwał Rady dotyczące budżetu obywatelskiego Gminy Legionowo), nadto uchwała ta nie określa wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego.
Zdaniem Sądu I instancji, zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego nie mogą zostać zaliczone do zadań, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak bowiem słusznie zauważył organ nadzoru - budżet obywatelski tworzą zadania o charakterze publicznym, należące do katalogu zadań własnych gminy, zaś procedura ich wyboru winna uwzględniać terminy opracowywania projektu budżetu Miasta oraz umożliwiać ujęcie ich w budżecie. Skoro założeniem ustawodawcy było to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie będzie mógł usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych przez społeczność lokalną w ramach budżetu obywatelskiego, to tym bardziej budzi kontrowersje stanowisko Skarżącej akceptujące przyznanie organowi wykonawczemu gminy kompetencji do dokonywania podziału rezerwy na zadania w ramach budżetu obywatelskiego, pomijając już fakt, że do chwili obecnej nawet nie określono zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. Rezerwa na zadania w ramach budżetu obywatelskiego nie może być utworzona w budżecie także na podstawie art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, gdyż brak jest odrębnych ustaw upoważniających do tworzenia takich rezerw.
Konkludując WSA uznał, że Rada Miasta Legionowo, planując w budżecie Miasta na rok 2019 wydatki, w postaci rezerwy celowej na zadania w ramach budżetu obywatelskiego bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w tym z pominięciem trybu, w którym mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują o wyborze poszczególnych zadań oraz bez ujęcia ich w projekcie budżetu na rok 2019, naruszyła w sposób istotny przepisy art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa nie mógł zostać uwzględniony.
Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do uznania, by zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa proceduralnego, poprzez brak uzasadnienia prawnego oraz interpretacji przepisów będących podstawą działania Rady Miejskiej. W uchwale tej bowiem przytoczono przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz dokonano ich analizy, uzasadniając zajęte stanowisko. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem chybiony.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Skarżąca zaskarżając go w całości i zarzuciła:
1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie zarzutu nr 3 ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie /tj. zarzutu błędnej wykładni art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych /Dz. U. z 2018 r., poz. 130/ w związku z art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegającej na uznaniu przez Kolegium RIO w Warszawie, że przepis art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyklucza możliwość zabezpieczenia przez gminę w budżecie gminy środków finansowych na realizację budżetu obywatelskiego w 2019 r. w sytuacji gdy obiektywnie niewykonalne było uchwalenie przez Radę Miasta Legionowo wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego oraz wyłonienie zadań do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego przed przygotowaniem projektu budżetu gminy na 2019 r. /a w konsekwencji istotny brak w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie w postaci nieustosunkowania się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie/;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. l i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz w związku z art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 07.10.1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. z 2016 r. poz. 561, z późn. zm./ przez błędne ustalenie, że "Sąd nie stwierdził także, by zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa proceduralnego, przez brak uzasadnienia prawnego oraz interpretacji przepisów będących podstawą działania Rady Miejskiej. W uchwale tej bowiem przytoczono przepisy prawa, w tym art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz dokonano ich analizy, uzasadniając zajęte stanowisko. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem chybiony" oraz niewzięcie pod uwagę i nierozważenie niespójności i niejasności pomiędzy dokonaną przez RIO w Warszawie oceną projektu uchwały w sprawie budżetu Gminy Miejskiej Legionowo w grudniu 2018 r. oraz późniejszą oceną uchwały budżetowej Gminy Legionowo na 2019 r. w trybie nadzoru;
3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5a ust. 4 w związku z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zabezpieczenia przez gminę w budżecie gminy środków finansowych na realizację budżetu obywatelskiego w 2019 r. przez ustalenie rezerwy celowej na realizację zadań w ramach budżetu obywatelskiego w sytuacji gdy nie doszło do wyłonienia zadań do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego przed przygotowaniem projektu budżetu gminy na 2019 r.- a w konsekwencji również błędne uznanie, że nie doszło do naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r. /Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm./, jak również niezastosowanie przy wyrokowaniu art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a wyniku tego błędne uznanie, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego nr 7.118.2019 z dnia 19 marca 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nie naruszyło zasady demokratycznego państwa prawnego i działania organów władzy publicznej w oparciu o przepisy prawa z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady samodzielności finansowej gminy z art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego /Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm./, z art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych;
4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5a ust. 4 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 211, art. 233, art. 238 ust. l i art. 239 ustawy o finansach publicznych jak również niezastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a w wyniku tego błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że w spornym pojęciu "uchwały budżetowej gminy", zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, /które to pojęcie, wg WSA należy rozumieć ściśle, czyli jako uchwałę ustalającą pierwotną wersję budżetu/ nie mieści się uchwała zmieniająca uchwałę budżetową gminy jak również błędną ocenę, że zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego mogą zostać uwzględnione /zamieszczone/ w uchwale budżetowej gminy wyłącznie po uprzednim ujęciu ich w projekcie budżetu przedłożonym radzie gminy i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy;
5) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w związku z działem 758 rozdziałem 75818 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 02.03.2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych /Dz.U. z 2014r. 1053, z późn. zm./ polegającą na uznaniu, że przepis art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić podstawy dla utworzenia w budżecie gminy rezerwy celowej na realizację zadań w ramach budżetu obywatelskiego, w sytuacji gdy na etapie przygotowania projektu uchwały budżetowej na nowy rok budżetowy nie jest możliwe wyłonienie konkretnych zadań budżetu obywatelskiego w celu uwzględnienia ich w uchwale budżetowej gminy na nowy rok budżetowy oraz, że rezerwa celowa "ma służyć finansowaniu nagłych wydatków, które nie mogą zostać przewidziane na etapie przygotowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego".
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - z dnia 25 czerwca 2019 r. w sygn. akt V SA/Wa 928/19, oddalającego skargę Gminy Miejskiej Legionowo na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nr 7.118.2019 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r. i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo oraz orzeczenie o uchyleniu § 1 uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nr 7.118.2019 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Legionowo na 2019 r. a ponadto o zasądzenie od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Miejskiej Legionowo kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych,
alternatywnie o: uchylenie w całości zaskarżonego ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Gminy Miejskiej Legionowo kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.
Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Gmina Miejska Legionowo oświadczała, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji w pełni zaakceptował stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, że Rada Miasta Legionowo planując w budżecie Miasta na 2019 r. wydatki w postaci rezerwy celowej na zadania w ramach budżetu obywatelskiego bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w tym z pominięciem trybu, w którym mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują o wyborze poszczególnych zadań oraz bez ujęcia ich w projekcie budżetu na 2019 r., naruszyła w sposób istotny przepisy art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 222 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych.
Skarżąca, kwestionując zasadność tego stanowiska, wniosła skargę kasacyjną, w której podniosła zarzuty oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.
Z uwagi na to, że zarzuty te są komplementarne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż winny być rozpoznane łącznie.
Stosownie do art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach budżetu obywatelskiego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy. Rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. W myśl zaś do art. 233 ustawy o finansach publicznych, inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: 1) budżetowej, 2) o prowizorium budżetowym, 3) o zmianie uchwały budżetowej - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. WSA dokonując wykładni wyżej wskazanych przepisów uznał, że "...brak jest wątpliwości odnośnie do rozumienia pojęcia "uchwały budżetowej gminy" użytego w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako uchwały ustalającej pierwotną wersję budżetu.". jak również, że "...w spornym pojęciu "uchwały budżetowej gminy" zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się uchwała zmieniająca uchwałę budżetowa gminy.".
W ocenie składu orzekającego stanowisko to jest błędne.
Na przestrzeni lat w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dotyczące zmian w budżetu należy traktować tak samo, jak uchwały w sprawne uchwalania budżetu. Pogląd taki aprobowany jest także w doktrynie prawa (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 1999 r. , sygn. akt III SA 2201/99, z dnia 4 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 730/00 i z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 134/00, czy też wyroki NSA z dnia 29 września 201l r., sygn. akt II GSK 984/10, z dnia 16 czerwca 2016 r. , sygn. akt II GSK 255/15, z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 11/16 oraz glosa aprobująca Andrzeja Niezgody do wyroku NSA z dnia 09 października 2002r., sygn. III SA 1799/02, opublikowana OSP 2003/6/73). To stanowisko Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje. Dlatego stwierdzić należy, że zawarty w art. 5a ust. 4 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym zwrot "w uchwale budżetowej gminy" dotyczy także uchwał w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy, a w konsekwencji, że przepis art. 5a ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie przewiduje zakazu wprowadzania wydatków związanych z realizacją zadań w ramach budżetu obywatelskiego w trakcie roku budżetowego poprzez zmianę "pierwotnej" uchwały budżetowej gminy. W realiach sprawy oznacza to, że Skarżąca dokonując zmiany uchwały budżetowej będzie miała możliwość rozdysponować środki zabezpieczone w budżecie Gminy w ramach rezerwy celowej na realizację zadań w budżetu obywatelskiego, które wybrane zostały głosami mieszkańców. Przy czym pamiętać należy, że przepis art. 5a ust. 4 zdanie trzecie ustawy o samorządzie gminnym zakazuje usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego w projekcie uchwały budżetowej gminy, co odnosi się również do uchwał zmieniających uchwalę budżetową gminy w trakcie roku budżetowego.
W § 5 ust. 4 uchwały Nr IV/27/2019 Rady Miasta Legionowo z dnia 23 stycznia 2019 r. określono wydatki budżetu w formie rezerwy celowej na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego w kwocie 500.000 zł. Kwota ta ujęta została także w załączniku Nr 2 do uchwały, klasyfikacja budżetowa: dział 758 Różne rozliczenia, rozdz. 75818 rezerwy ogólne i celowe, § 4810 - 500.000 zł. Sąd I instancji uznał, że Rada Miasta Legionowo, planując w budżecie na rok 2019 wydatki w postaci rezerwy celowej na zadania w ramach budżetu obywatelskiego bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w tym z pominięciem trybu, w którym mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują o wyborze poszczególnych zadań oraz bez ujęcia ich w projekcie budżetu na rok 2019, naruszyła w sposób istotny przepisy art. 5a ust. 4 w zw. z art. 5a ust. 2 i 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 222 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie WSA stwierdził, że rezerwa na zadania w ramach budżetu obywatelskiego nie może być utworzona w budżecie na podstawie art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, gdyż brak jest odrębnych ustaw upoważniających do tworzenia takich rezerw. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Po pierwsze w § 5 ust. 4 przedmiotowej uchwały w ramach rezerwy celowej na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego przewidziano kwotę 500.000 zł. Przeprowadzanie procedury formalnej akceptacji kwot oraz zasad budżetu obywatelskiego (np. zarządzenie burmistrza, uchwała rady miasta), a także powołanie pracowników komórek organizacyjnych czy specjalnych komisji ds. Oceny formalnej i merytorycznej w urzędzie to pierwszy etap sekwencyjnego procesu przeprowadzania budżetu obywatelskiego (zob. M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, Budżet obywatelski jako przejaw aktywności społecznej – analiza doświadczeń na przykładzie jednostek samorządu terytorialnego, "Studia BAS" 2015/4, s. 130–134.). Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga aby przeprowadzać konsultację z mieszkańcami co do wysokości kwoty planowanej na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego. Jedynie w gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, a wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5% wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu (art. 5a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego nie można zasadnie zarzucać Skarżącej, że planując w budżecie na rok 2019 wydatki w postaci rezerwy celowej na zadania w ramach budżetu obywatelskiego dokonała tego bez konsultacji z mieszkańcami.
Przepis art. 222 ust. 2 pkt 1) ustawy o finansach publicznych wskazuje, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie składu orzekającego, w świetle wskazanej regulacji, Skarżąca była uprawniona do zaplanowania w ramach rezerwy celowej określonej kwoty na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego. Zauważyć bowiem należy, że na etapie opracowywania budżetu Strona nie była w stanie dokonać szczegółowego podziału wydatków na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego na pozycje klasyfikacji budżetowej. Szczegółowy podział wydatków na pozycje klasyfikacji budżetowej, w przypadku wydatków na realizacje zadań w ramach budżetu obywatelskiego, jest możliwy dopiero po wyborze przez mieszkańców konkretnych zadań w ramach budżetu obywatelskiego, po konsultacji, o której mowa w art. 5a ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, co nie miało miejsca. Jednocześnie błędny jest pogląd Sądu I instancji, że "...rezerwy celowe w założeniu służyć mają finansowaniu nagłych wydatków, które nie mogą zostać przewidziane na etapie przygotowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.". Podkreślić należy, że ani art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, czy też dział 758 różne rozliczenia w rozdziale 75818 dot. rezerw ogólnych i celowych nie wskazują, że rezerwę celową można ustalić dla "nagłych wydatków". Przepisy te jednoznacznie określają, że rezerwy celowe mogą być tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Przypomnieć trzeba, że art. 5a ustawy o samorządzie gminnym został znowelizowany ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 130), w wyniku tej nowelizacji znowelizowano ust. 2 i dodano ust. 3-7 do art. 5a ustawy. Nowelizacja weszła w życie 31 stycznia 2018 r. (art.19 tej ustawy). Jednakże, stosownie do art. 15 wyżej wskazanej ustawy przepisy ustaw, o których mowa w art. 1, art. 2, art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisy art. 383 § 2a, art. 383a, art. 384 § 1, art. 492 § 2a, art. 492a, art. 493 § 1 ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy, o której mowa w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Do chwili wskazanej nowelizacji rada mogła określać tylko zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami (art. 5a ust. 2). Nowa regulacja dała radzie nowej kadencji uprawnienie do określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Przy czym koniec kadencji samorządu 2014-2018 - to 16 listopada 2018 r. Uwzględniając fakt, że ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż nowa rada powinna się ukonstytuować w ciągu siedmiu dni od zakończenia kadencji, to zgodzić należy się ze Skarżącą, że Gmina Miejska Legionowo nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego przed przygotowaniem projektu uchwały budżetowej na 2019 r. ani też wyboru, przez mieszkańców, w oparciu o tę uchwałę konkretnych zadań w ramach budżetu obywatelskiego, które mogłyby być ujęte w projekcie budżetu gminy na 2019 r., skoro w myśl art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej: 1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, 2) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W takiej sytuacji przyjęcie za WSA, że pojęcie "uchwała budżetowa gminy" zawarte w art. 5a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy rozumieć ściśle, czyli jako uchwałę ustalającą pierwotną wersję budżetu przedłożonego radzie gminy i regionalnej izbie obrachunkowej w terminie do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy spowodowałoby, że żadna jednostka samorządu terytorialnego nie miałby możliwości realizacji budżetu obywatelskiego począwszy od roku budżetowego 2019 r., co byłoby sprzeczne z założeniami ustawodawcy którymi kierował się przy omawianej nowelizacji ustawy wynikających z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji. W zakresie zaś zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 209 p.p.s.a.