I GSK 193/23

I GSK 193/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 694/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-10-05
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 28 , art. 24
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 694/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 694/21 w wyniku rozpoznania skargi A. W. (dalej "skarżący"), uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...].
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Wnioskiem z 13 lipca 2020 r. skarżący wrócił się do organu z prośbą o umorzenie należnych odsetek od nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku powołał się na trudną sytuację materialną. Dodatkowo podniósł że nie może skorzystać z pomocy w ramach tarczy antykryzysowej, ponieważ ma zaległości publicznoprawne.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie organ decyzją z 9 listopada 2020 r. odmówił Skarżącemu umorzenia odsetek od nieopłaconych składek. Od tej decyzji Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS ustalił, że skarżący jest przedsiębiorcą, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie działalności agentów i brokerów ubezpieczeniowych. Niezbędne zatem było rozpoznanie możliwości zastosowania art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) określających o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Po dokonanej analizie uznał, że nie zostały spełnione wszystkie cztery przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co przesądza o tym, że ewentualne wsparcie nie będzie stanowiło pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i w konsekwencji nie podlega obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej.
Według ZUS prawidłowo ustalono, że należności figurujące na koncie skarżącego płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. ZUS dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów. Organ dokonał analizy możliwości umorzenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. Zdaniem organu, nie są spełnione ustalone przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności odsetek od nieopłaconych składek, dlatego nie jest możliwie pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ podjął również czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia, ale było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.
Organ podkreślił, że obowiązkiem wierzyciela jest przede wszystkim poszukiwanie możliwości odzyskania zaległych należności, możliwość ich umarzania przewidziana jest bowiem dla przypadków szczególnie drastycznych. Dlatego też jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek nie może być traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych skarżącego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Instytucja umorzenia przewidziana jest dla przypadków szczególnie drastycznych, gdy ze względu na niezależne okoliczności osoba zobowiązana nie ma możliwości uzyskiwania dochodów. W przypadku skarżącego takie okoliczności nie zachodzą i obiektywnie może uzyskiwać dochody z pracy.
Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach który, wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 694/21 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.
Sąd I instancji wskazał na treść wydanej w tej sprawie decyzji i wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia czy i ewentualnie, w jakiej wysokości zaległości skarżącego w ogóle istnieją, skoro brak jest dokumentów potwierdzających okoliczności przerwania biegu terminu przedawnienia czy jego zawieszenia i na jaki okres. Nadto kwestie te nie zostały prawidłowo przeanalizowane przez organ w kontrolowanym rozstrzygnięciu. Brak tych ustaleń oznacza, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny, a niewyjaśnienie w decyzji w sposób prawidłowy wysokości istniejących zobowiązań skarżącego stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Brak tych ustaleń oznacza, że organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie w zakresie istnienia oraz wysokości umarzanych zaległości. Organ, nie dołączając do akt sprawy dokumentów obrazujących przebieg postępowania wymiarowego i egzekucyjnego, pozwalających na ocenę zaistnienia przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia należności składkowych czy jego zawieszenia, dopuścił się tym samym naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nienależyte uzasadnienie decyzji, w tym brak wyczerpującego wyjaśnienia jej podstawy prawnej polegający na pominięciu analizy zmieniających się regulacji dotyczących przedawnienia należności składkowych na przestrzeni blisko 19 lat od daty ich powstania, jest dowodem na nieprawidłowy proces stosowania prawa, poprzedzający samo wydanie decyzji i stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Następnie organ, w oparciu o art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami), dalej "p.p.s.a." wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości.
Skargę kasacyjną oprał na następujących podstawach:
1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a )
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 tej ustawy w związku z art. 77 § 1 i art, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity jako: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż w toku postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem Artura Winiarskiego o umorzenie należności z tytułu składek Zakład naruszył w/w przepisy k.p.a., i uznanie przez Sąd, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy kwestii przedawnienia poszczególnych składek;
b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi w zakresie uzupełnienia akt sprawy o dokumentację dotyczącą biegu terminu przedawnienia należności i wykazania, które należności i z jakiej przyczyny są nadal nieprzedawnione, podczas gdy organ powyższe ustalił i przekazał wymagane dane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wykonując zobowiązanie tego Sądu;
2. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a ), tj. art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 z późniejszymi zmianami) oraz art. 24 ust. 5 powołanej ustawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi z dnia 9 listopada 2020 r, nr 29/2020, mimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie
2. rozstrzygnięcie skargi poprzez jej uwzględnienie w całości i zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi złożonej przez Artura Winiarskiego na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
3. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
4. stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W będącej przedmiotem rozpoznania skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt I. lit b) petitum skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na ich komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie, bowiem w istocie dotyczą one ustalenia, czy organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, tamże). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy przy tym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r. sygn. akt I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, tamże), a tym bardziej ustaleń faktycznych, które nie są kwestionowane, lecz odmiennie oceniane (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2501/15). W związku z tym w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być uzasadniony jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący kasacyjnie wykaże, że kryteria wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07, tamże).
Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w : T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej z art. 106 § 3 wynika, że sąd nie prowadzi postępowanie dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Sąd I instancji nie miał zatem obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a.
Na marginesie należy wskazać, że Sąd I instancji wezwał organ pismem z dnia 27 września 2022 r. do nadesłania do dnia 3 października 2022 r. dokumentów dotyczących zawieszenia terminu przedawnienia składek za okres objęty decyzją, a na które powoływał się organ w zaskarżonej decyzji. Wezwanie to zostało doręczone organowi w dniu 27 września 2022 r., a dokumenty o które wzywał Sąd I instancji wpłynęły do niego w dniu 5 października 2022 r., czyli dwa dni po wyznaczanym terminie i po rozstrzygnięciu wyrokiem sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwanie to wbrew intencji autora skargi kasacyjnej, nie stanowiło realizacji przepisy art. 106 § 3 p.p.s.a. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych.
W sprawie niniejszej Sąd I instancji uwzględniając skargę przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując przy tym na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W tym miejscu przypomnieć zatem należy zasadniczą dla oceny prawidłowości działania organu administracji regułę ogólną wynikającą z art. 7 k.p.a., zgodnie z którą prowadząc postępowanie w indywidualnej sprawie organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i mają za zadanie podejmować wszelkie kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy jednoczesnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania. Rozwinięciem zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 § 1 tej ustawy, którym nałożono na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Konsekwentnie, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i brak właściwego uzasadnienia decyzji, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji, muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2019 r. sygn. II OSK 2322/17, tamże).
Odnosząc te zasady do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafna była ocena Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania przejawiającego się w nieudokumentowaniu przez organy obu instancji okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji, formułując powyższe stanowisko, zasadnie uznał, że organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, przez co miały naruszyć art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zachodziła w sprawie konieczność prowadzenia przez organ z urzędu postępowania wyjaśniającego co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności dotyczących zakłócenia bieg terminu przedawnienia. Wyjaśnienia te, okoliczności na które powołuje się organ powinny być oparte na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotne jest bowiem by organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie zawrzeć a aktach sprawy poprzez załączenie dokumentów obrazujących daną okoliczność.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy podkreślił, że jedną z podstaw prawnych zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany.
A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd I instancji zasadnie uznał za wadliwość prowadzonego przez organ postępowania brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyroki NSA z dnia: 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09 oraz 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17, tamże). Sąd I instancji powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 15/09). Z tych samych względów Sąd I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego. Z tych względów należało też uznać, że jakkolwiek przedawnienie należności z tytułu składek nie stanowi przesłanki skutkującej ich umorzeniem, to podniesiona przez Sąd I instancji kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy o umorzenie należności składkowych (por. wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17, tamże). Ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją a nie np. uległy przedawnieniu, to warunek wstępny do procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Zatem Zakład w pierwszej kolejności winien zbadać czy choćby w części należności uległy przedawnieniu, wtedy w tej części organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Tak więc, Zakład posiada kompetencję do ustalenia w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek, czy nie doszło do przedawnienia tych należności, zaś sąd administracyjny kognicję do kontroli wydanej przez Zakład w tym przedmiocie decyzji. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, który zasadnie podkreślił, że niedopuszczalne jest objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia te ponad wszelką wątpliwość powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy poddanej na skutek skargi kontroli sądu administracyjnego. Wbrew intencjom autora skargi kasacyjnej, sąd administracyjny nie gromadzi akt administracyjnych.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. Tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość. Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.
W efekcie powyższych rozważań stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących niesłusznego uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji ZUS w oparciu o zarzucane naruszenia przepisów p.p.s.a., kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Mając na względzie bezpodstawność zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.