I GSK 193/20

I GSK 193/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Po 463/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-10-17
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Po 463/19 w sprawie ze skargi F. w I. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr 17/1/BCW-EFS/2018 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. w I. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 1800 (słownie: tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 463/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę F. w I. (dalej: Strona, Skarżąca, Beneficjent, Fundacja) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd, ZWW) z 18 kwietnia 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu.
F., nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła orzeczenie w całości. Na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) w związku z "Wytycznymi w sprawie kwalifikowalności wydatków" z dnia 10 kwietnia 2015r. (dalej: Wytyczne z 10 kwietnia 2015 r.) oraz w zw. z § 4 ust. 7 Umowy nr RPWP.07.02.02-30-0030/16-00 o dofinansowanie projektu, poprzez niezastosowanie tychże "Wytycznych" i nieuzasadnione przyjęcie, iż w sprawie winny znaleźć zastosowanie "Wytyczne" z dnia 19 września 2016 r.(dalej: Wytyczne z 19 września 2016 r.), mimo braku wypełnienia przez organ obowiązku poinformowania Skarżącej o wprowadzeniu zmiany "Wytycznych", co skutkowało brakiem ich skuteczności w stosunku do Skarżącej;
b) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 u.f.p. w związku z Wytycznymi z 10 kwietnia 2015 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zapytaniu ofertowym nr 3/2016/JPŻ Skarżąca zawarła dyskryminujący warunek udziału w postępowaniu poprzez ograniczenie możliwości realizacji zamówienia wyłącznie do osób fizycznych i wykluczenie przez to pozostałych potencjalnych podmiotów gospodarczych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie było możliwe, bez naruszenia zasad kwalifikowalności wydatków, ustalenia warunków udziału w postępowaniu w taki sposób, aby nie ograniczyć kręgu potencjalnych wykonawców do osób fizycznych;
c) art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 u.f.p. w związku z Wytycznymi z 10 kwietnia 2015 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Skarżąca zobowiązana była do upublicznienia zapytania ofertowego na okres 30 dni, podczas gdy w świetle Wytycznych z 2015 r. okres obowiązywania wynosił 7 dni;
d) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9, ust. 11 u.f.p., poprzez ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 u.f.p., skutkujących wydaniem zaskarżonej decyzji, którą Skarżąca została zobowiązana do ich zwrotu;
e) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006/WE z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. poz. 210, s. 25; dalej: rozporządzenie 1083/2006) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9, ust. 11 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie przez organ, a następnie przez Sąd, iż wskazane w zaskarżonej decyzji rzekome naruszenia spowodowały lub mogły spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej, oraz że spowodowały lub mogły spowodować sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku;
f) art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ może określić wysokość korekty jedynie zgodnie z Taryfikatorem obowiązującym w dniu podpisania umowy o dofinansowanie;
2. Naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo wydania zaskarżonej decyzji zobowiązującej Szkołę (powinno być – Stronę) do zwrotu części środków pochodzących z dofinansowania, z rzeczywistym pominięciem rozważenia charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości, a także ich skutków finansowych poniesionych przez fundusze;
b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 u.f.p., poprzez przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z zasadami prawidłowego rozumowania, prowadząc postępowanie w sposób sprzeczny z zasadami prawdy obiektywnej, zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady przekonywania, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co zostało bezkrytycznie zaakceptowane przez Sąd I instancji;
c) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. PostAdmU (chodzi o ustawę z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a także art. 3 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku wadliwego wykonania kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych, pomimo naruszenia przez organ II Instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy;
d) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie braku odniesienia się do zarzutów i ich argumentacji podniesionych przez skarżącą i ograniczenie się do lakonicznych sformułowań, stanowiących w istocie przywołanie twierdzeń podnoszonych przez organ w pismach procesowych, co skutkuje niemożnością poznania przez stronę rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty F. wniosła o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA) w całości i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ - Zarząd Województwa Wielkopolskiego wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 15 lutego 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu w przedmiocie zobowiązania Strony do zwrotu kwoty 30.827,70 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych, stanowiącej zwrot środków wynikających z umowy zawartej 5 października 2016 r. o dofinansowanie realizacji Projektu pod nazwą "Pogodna jesień życia. Usługi opiekuńcze w powiecie gostyńskim i gnieźnieńskim" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Priorytetu 7 "Włączenie społeczne" Działania 7.2. "Usługi społeczne i zdrowotne" realizowanego w okresie 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2018 r. (celem projektu było zwiększenie miejsc świadczenia usług opiekuńczych poprzez utworzenie 20 nowych miejsc świadczenia niestacjonarnych usług opiekuńczych dla 20 opiekunów, które miały objąć wsparciem w ramach projektu 120 osób niesamodzielnych oraz podnieść kompetencje (aktywizacje) 9 opiekunów faktycznych; wsparcie miało dotyczyć osób zamieszkujących na terenie powiatu gostyńskiego i gnieźnieńskiego, a projekt miał być realizowany z partnerem – S. w G.) - stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że F. w zapytaniu ofertowym nr 3/2016/PJŻ, opublikowanym 15 grudnia 2016 r. w Bazie Konkurencyjności wskazała, że o realizację zamówienia mogą ubiegać się wyłącznie osoby fizyczne, które posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonania zamówienia oraz skróciła termin składania ofert z 30 dni do 13 dni (termin składania ofert zakreślono na 28 grudnia 2016 r.), co skutkowało naruszeniem zasady konkurencyjności, przewidzianej w rozdziale 6.5.2. pkt 6 i pkt 8a vi Wytycznych z 19 września 2016 r. oraz w umowie o dofinansowanie (m.in. § 4 ust. 1 pkt 12 i § 13). W wyniku ww. ogłoszenia Strona zawarła w dniu 3 stycznia 2017 r. szereg umów. Stwierdzenie powyższych nieprawidłowości spowodowało nałożenie przez ZWW na F. korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków poniesionych na realizację omawianego zamówienia w związku z zawartymi umowami, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. poz. 200; dalej: rozporządzenie z 29.01.2016 r.).
Skarżąca natomiast, odwołując się do umowy o dofinansowanie i wniosku o dofinansowanie, uważając przy tym, że do oceny wspomnianego ogłoszenia z 15 grudnia 2016 r. należało zastosować Wytyczne z 10 kwietnia 2015 r. F. nie została powiadomiona o zmianie Wytycznych, mimo obowiązku organu, zapisanego w umowie o dofinansowanie i uważała, że wykonawcą usługi mogły być tylko osoby fizyczne, gdyż tylko takie osoby mogły być opiekunkami/opiekunami, stanowiącymi personel, a przy tym Wytyczne z 10 kwietnia 2015 r. nie wyznaczały, kto może być wykonawcą projektu, ale określały termin – 7 dni na składanie ofert od daty ogłoszenia (zatem został zachowany), a nadto istniała możliwość wyliczenia dokładnej kwoty korekty finansowej przez porównanie przyjętych przez F. stawek godzinowych z wynagrodzeniami minimalnymi.
Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniała twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
W rozpoznawanej sprawie Strona oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wytyczały ramy koniecznych ustaleń organów.
Zdaniem NSA za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt I. petitum skargi kasacyjnej.
Wymaga wyjaśnienia, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 (na mocy ust. 1 także procedur określonych w umowie o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony przez strony sposób działania beneficjenta) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W ust. 11 art. 207 u.f.p. wskazano organy, które mogą wydawać decyzje na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.
W § 1 ww. Umowy o dofinansowanie w pkt 28 zawarto definicję Wytycznych, że są to "wytyczne zgodnie z art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej, co obejmuje wyłącznie wytyczne horyzontalne wydawane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 5 ustawy wdrożeniowej, obowiązujące w dniu podpisania Umowy, jak i wydane lub zmienione w okresie realizacji Umowy, które Beneficjent zobowiązany jest stosować", przy czym w dniu podpisania Umowy obowiązywały, m.in. jako "wytyczne w zakresie kwalifikowalności" – Wytyczne z 10 kwietnia 2015 r. (lit. b). Z kolei w § 4 ust. 1 ww. Umowy zawarto, że Beneficjent realizując umowę zobowiązany jest do przestrzegania: przepisów prawa unijnego i krajowego (pkt 10), obowiązujących postanowień wynikających w szczególności z Programu oraz Szczegółowego opisu Osi Priorytetowych Programu Operacyjnego, procedur i informacji Instytucji Zarządzającej (pkt 11) oraz postanowień Wytycznych określonych w § 1 pkt 2 Umowy, w zakresie w jakim dotyczą realizowanego Programu, co obejmuje również bieżące monitorowanie przez Beneficjenta wszelkich zmian Wytycznych dostępnych na stronie internetowej Programu (pkt 12). Nadto w
§ 4 ust. 7 Umowy wskazano, że szczególnym źródłem obowiązków beneficjenta są Wytyczne, a beneficjent w czasie trwania Umowy zobowiązuje się, jeżeli zostaną wydane nowe Wytyczne lub zmienione istniejące, do realizacji Projektu zgodnie z postanowieniami nowych lub zmienionych Wytycznych. Jednocześnie także w § 4 ust. 7 Umowy zawarto klauzulę, że o każdej zmianie Wytycznych lub wprowadzeniu nowych Wytycznych Beneficjent zostanie poinformowany elektroniczne na adres e-mail. Przesłanie informacji w sprawie Wytycznych na wskazany e-mail oznaczało skuteczne powiadomienie Beneficjenta o zmianie Wytycznych lub wprowadzeniu nowych i możliwości wypowiedzenia Umowy.
F., opierając się na tym ostatnim zapisie, skoro ani do chwili ogłoszenia w dniu 15 grudnia 2016 r. zapytania ofertowego 3/2016/PJŻ, ani do chwili zawarcia w dniu 3 stycznia 2017 r. umów z wykonawcami, za którego uznała personel, nie otrzymała na e-mail (bezsporny fakt) Wytycznych z 19 września 2016 r. (obowiązujących od 14 października 2016 r., opublikowanych na stronie WRPO 2014+ - 24 października 2016 r.), to uważała, że nie było podstaw do oczekiwania od niej podejmowania działań zgodnie z nowymi Wytycznymi, a jej czynności należało według zapisów Wytycznych z 10 kwietnia 2015r.
Ze argumentacją Skarżącej nie można się zgodzić, gdyż prezentowana przez Stronę wykładnia zapisów Umowy w omawianym zakresie, byłaby niezgodna z zapisami § 4 ust. 1 pkt 10, 11, 12 w zw. z § 1 pkt 28 tej Umowy i pierwszymi zdaniami § 4 ust. 7 tej Umowy. Wprowadzone w § 4 ust. 7 Umowy zapisy dotyczące obowiązku Instytucji Zarządzającej doręczenia nowych lub zmienionych Wytycznych na adres Beneficjenta związane były wyłącznie z kwestią możliwości wypowiedzenia umowy przez Beneficjenta. Skoro Wytyczne z 19 września 2016 r. zostały prawidłowo ogłoszone na stronie internetowej Programu, to zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 11, 12 Umowy oznaczało, że są obowiązujące. Ponadto, co ważniejsze, na mocy art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) umowa o dofinansowanie projektu powinna w szczególności zawierać zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy o zasadach realizacji programów, a w zakresie programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym - zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w 134a pkt 6 ustawy o pomocy społecznej.
Jak słusznie zauważył ZWW oraz Sąd I instancji, skoro Wytyczne z 19 września 2016 r. obowiązywały od października 2016 r., do przygotowując zapytanie ofertowe 3/2016/PJŻ i ogłaszając je w dniu 15 grudnia 2016 r., Fundacja powinna była stosować nowe, wspomniane Wytyczne, które stanowiły procedury w rozumieniu art. 184 u.f.p.
Dlatego niezasadne okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1.lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Oceny naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców poprzez ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców do osób fizycznych oraz poprzez skrócenie terminu upublicznienia zapytania ofertowego do 13 dni, zamiast wymaganych co najmniej 30 dni, należało dokonać według Wytycznych z 19 września 2016 r., a nie Wytycznych z 10 kwietnia 2015 r., co także prawidłowo przyjął organ, a za nim Sąd I instancji
W myśl § 21 ust. 2 Umowy o dofinansowanie Beneficjent oraz Partner mieli udzielać zamówień w ramach projektu zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych albo zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Na mocy ust. 1 § 21 tej Umowy Beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wszelkie wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie. Na mocy § 21 ust. 6 Umowy Instytucja Zarządzająca w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta ust. 2 mogła dokonywać korekt finansowych zgodnie z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z rozdz. 6.5.2 pkt 6 Wytycznych z 19 września 2016 r. warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, o którym mowa w pkt 8 lit. a, określane miały być w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie należało formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia.
Natomiast na mocy rozdz. 6.5.2. pkt 8a) vi Wytycznych z 19 września 2016 r. w celu spełnienia zasady konkurencyjności należało upublicznić zapytanie ofertowe, które zawierało termin składania ofert, przy czym termin na złożenie oferty wynosił w przypadku dostaw i usług nie mniej niż 7 dni, chyba że w przypadku zamówień na dostawy i usługi wartość szacunkowa wynosiła co najmniej 209.000 EUR i wtedy termin wynosił nie mniej niż 30 dni od daty upublicznienia oferty.
W sprawie nie budziło wątpliwości, że wartość zamówienia przekraczała 209.000 EUR, skoro łączna wysokość wydatków kwalifikowalnych wynosiła 1.999.334,40 zł, co oznaczało konieczność zastosowania co najmniej 30-dniowego terminu upublicznienia oferty, czego Strona nie uczyniła, bo oferta widniała w Bazie Konkurencyjności przez 13 dni.
Z kolei w świetle rozdz. 6.5.2 pkt 6 Wytycznych z 19 września 2016 r. Strona nieprawidłowo określiła w pkt 4 zapytania ofertowego 3/2016/PJŻ, że o realizację przedmiotowego zamówienia mogą ubiegać się osoby fizyczne, które posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonania zamówienia. Zasadnie organ oraz WSA przyjęli, że w ten sposób wyłączono pozostałe potencjalne podmioty gospodarcze prowadzące działalność gospodarczą w innych formach prawnych.
Strona miała możliwość określenia warunków udziału w postępowaniu w sposób, który umożliwiłby jej wyłonienie wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie zamówienia. Jednak wprowadzane warunki powinny były być określone w sposób gwarantujący zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Niewątpliwe w przedmiotowym zamówieniu brak było uzasadnienia dla ograniczenia kręgu wykonawców wyłącznie do osób fizycznych. Jak wskazał organ i WSA, na rynku funkcjonuje bowiem szereg innych, poza osobami fizycznymi, podmiotów zdolnych do realizacji tego rodzaju zamówień (np. osoby prawne).Prawidłowo również uznano, że brak definicji wykonawcy w Wytycznych z 19 września 2016 r., nie mogł stanowić podstawy do dowolnego zawężania konkurencji. Również fakt, że Beneficjent przewidział we wniosku o dofinansowanie, że dane usługi będzie wykonywał personel projektu, nie zwalniało go z obowiązku zachowania zasad konkurencyjności.
Skarżąca twierdziła, że z uwagi na przedmiot zapytania ofertowego, nie mogły w postępowaniu uczestniczyć osoby prawne czy jednostki organizacyjne, bo zatrudnione przez nich opiekunki nie byłyby personelem, a wydatki jako zadania zlecone byłyby wydatkami niekwalifikowalnymi.
Należy wyjaśnić, że Wytyczne z 19 września 2016 r. w rozdziale 3 pkt 1 lit. s definiowały "personel projektu" jako osoby zaangażowane do realizacji zadań lub czynności w ramach projektu, wykonywanych osobiście, w szczególności zatrudnione na podstawie stosunku pracy, osoby samozatrudnione, osoby współpracujące oraz wolontariusze co oznacza iż istotnie personel mogą tworzyć jedynie osoby fizyczne. Zatem, jak słusznie twierdził organ i WSA, wymagania w podrozdziale 6.5 nie dotyczyły personelu.
Ponadto nie potwierdzało zasadności twierdzeń Strony to, że we wniosku o dofinansowanie, w opisie wydatków w ramach zadań przy niektórych wydatkach wskazała "zatrudnienie opiekunek na podstawie umowy cywilnoprawnej" (zad. 1), przy innych zaś nie wskazała tej cechy świadczonej usługi. A co ważniejsze w zapytaniu ofertowym 3/2016/PJŻ w pkt 5 Strona podała, że zamawiający dopuszcza udział podwykonawców w realizacji zamówienia.
W świetle powyższego Skarżąca w zapytaniu ofertowym postawiła wymóg przewyższający wymagania wystarczające do należytego wykonania przedmiotowego zamówienia, co oznaczało, iż doszło do naruszenia rozdz. 6.5.2 pkt 6 Wytycznych z 19 września 2016 r. i w konsekwencji postanowienia umowy.
Gdy chodzi o skrócenie terminu składania ofert, jak wyżej opisano, organ i WSA zasadnie uznali, że doszło do naruszenia rozdz. 6.5.2. pkt 8a) vi Wytycznych z 19 września 2016 r.
Zatem WSA doszedł do słusznego wniosku, że żądanie od oferentów spełnienia wymogu osobistego świadczenia usługi naruszało zasadę uczciwej konkurencji oraz ograniczało liczbę podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie zamówienia, co z kolei mogło mieć potencjalny wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty. Również skrócenie terminu składania ofert mogło mieć wpływ na liczbę złożonych ofert. Nie można bowiem było wykluczyć, że w przypadku, gdyby termin na składanie ofert wynosił 30 dni, liczba złożonych ofert byłaby większa.
W świetle powyższego niezasadny okazał się także zarzut zgłoszony w pkt 1) lit. d) petitum skargi kasacyjnej. Jak wskazuje art. 206 ust. 1 u.f.p. - szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, której niezbędne elementy wymienia ust. 2 tego samego art., w tym zobowiązanie do stosowania wytycznych zdefiniowanych w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 z późn. zm.; dalej: ustawa z 11.07.2014 r.) jako instrument prawny określający ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych oraz stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu terytorialnego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu.
Zatem wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację Projektu nastąpiło niezgodnie z Wytycznymi z 19 września 2016 r. i Umową, która także jednoznacznie się do tych Wytycznych odwoływała, czyli nastąpiło z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p., czego skutkiem było wydanie decyzja o zwrocie tychże środków na mocy art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 u.f.p.
Za nietrafne należało uznać zarzuty zgłoszone w pkt 1.lit. e) i f) petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca przede wszystkim powoływała się na naruszenie rozporządzenia 1083/2006, które w sprawie nie miało zastosowania, gdyż zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. przez rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L z 2013 r. poz. 347, s. 320; dalej: rozporządzenie 1083/2006), jego art. 153.
Natomiast słusznie Zarząd i WSA przyjęli, że samo naruszenie prawa - w tym przypadku naruszenie konkretnych procedur (na mocy art. 184 ust. 1 u.f.p. także procedur określonych w umowie o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony przez strony sposób działania beneficjenta) - jest nieprawidłowością indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Wymaga zauważenia, że w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), w sprawach jak niniejsza, nie trzeba było udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (nawet tylko potencjalnych), natomiast organ miał jedynie wykazać, że nie można wykluczyć, że naruszenie miało wpływ na budżet (por. wyrok TSUE z 6 grudnia 2017r., sygn. C-408/16, który przywołuje wykładnię nieprawidłowości wprost z wyroku C-406/14; wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r., sygn. I GSK 507/22).
Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, z jakich przyczyn działanie Fundacji stanowiło nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz wyjaśnił metodę wymiaru związanej z tym sankcji finansowej, a Sąd I instancji wyczerpująco i prawidłowo ocenił argumentację ZWW. Nieprawidłowością było naruszenie zasady konkurencyjności poprzez ograniczenie kręgu wykonawców do osób fizycznych oraz nieuprawnione skrócenie terminu składania ofert.
Przy nakładaniu korekty prawidłowo oparto się na rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 29.01.2016 r., wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ust. 13 ustawy z 11.07.2014 r., na pkt 12 i 15 załącznika do tego rozporządzenia – Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości. Jak wyjaśnił organ, stawki korekt finansowych ujęte we wspomnianym załączniku realizują zalecane przez Komisję Europejską w decyzji G(2013)9527 z 19 grudnia 2013 r. Wytyczne dotyczące określenia korekt finansowych dla wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych.
Mając na uwadze charakter naruszeń, zasadnie przyjęto, że nie było możliwości wykazania rzeczywistej szkody i w konsekwencji zastosowania metody wskaźnikowej. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. (ujęte w pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, wskazujące na niedokonanie tego rodzaju ustaleń (zmierzających do wykazania potrzeby zaistnienia rzeczywistej szkody) i do tego w oparciu o nieobowiązujące rozporządzenie 1083/2006, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Organ, a następnie WSA przedstawili wyczerpujące motywy nałożenia sankcji i obliczenia jej wysokości.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgłoszony w pkt 2 lit. c) i d) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Mając na uwadze treść powołanego przepisu, zdaniem Sądu kasacyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA oddalając skargę Strony. To, że Skarżąca nie zgadzała się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji oraz uważała, że nie rozpoznano wszystkich zarzutów nie oznaczało, że doszło do naruszenia przepisu określającego wymogi formalne uzasadnienia, szczególnie że jednocześnie zgłosiła szereg zarzutów kwestionujących przeprowadzoną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń faktycznych organu i zastosowanych przepisów prawa.
Wymaga także podkreślenia, że sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem, kontroluje, czy organy prawidłowo dokonały merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, i czy jej ewentualny brak miał wpływ na wynik sprawy. Takich uchybień w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażone w tym względzie stanowisko przez WSA, a odnosząc się do zarzutów dotyczących gromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez Zarząd, uznał je za nieuzasadnione.
W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich aspektów postępowania i zgromadzonej w jego toku dokumentacji, w tym do jej znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.i art. 151 p.p.s.a., gdyż WSA przeprowadził wszechstronną i wyczerpującą kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności ich z prawem i zastosował środki przewidziane przez p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku, na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), mając na uwadze żądanie pełnomocnika organu co do wysokości żądanych kosztów.
-----------------------
12
15