I GSK 1928/22

I GSK 1928/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Wach
Jacek Boratyn
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Po 1678/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-08
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. A., M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1678/21 w sprawach ze skarg T. A., M. A. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu solidarnie na rzecz T. A., M. A. 11978 (słownie: jedenaście tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1678/21 oddalił skargę T. A., M. A.(dalej "skarżący") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2021 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu 13 maja 2013 r. M. A. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Poznaniu wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 dla producenta D. s.c. T. A., M. A.. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] przyznał stronie płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na łączną kwotę 81 581,79 zł (75 522,66 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz 6 059,13 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 5 lutego 2014r.
Postanowieniem z 16 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu wznowił postępowanie z urzędu, ze względu na wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji. Po weryfikacji materiału dowodowego stwierdzono, iż na dzień wydania decyzji i wypłaty płatności spółka cywilna D. s.c. T. A., M. A., nie istniała. Wskazuje na to wpis udostępniony na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] grudnia 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 dla D. s.c. T. A. , M. A. .
Zawiadomieniem z 19 listopada 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie, w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Analizując kwestię przedawnienia należności organ wskazał, że na płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wypłacone stronie składała się jednolita płatność obszarowa (JPO) w całości finansowana ze środków unijnych oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w całości finansowanych ze środków krajowych. Organ wyjaśnił, że kwestie dotyczące przedawnienia należności regulowane są przez odrębne przepisy, w zależności od tego, czy płatności realizowane są ze środków unijnych czy ze środków krajowych. W przypadku jednolitej płatności obszarowej w całości finansowanej ze środków unijnych, kwestie dotyczące przedawnienia należności reguluje art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.) dalej "rozporządzenie 2988/95", natomiast w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej w całości finansowanej ze środków krajowych niniejsze kwestie reguluje art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.
Organ wskazał że za dzień dopuszczenia się nieprawidłowości organ uznał moment, w którym spółka zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a mimo to nadal ubiegał się o przyznanie płatności tj. 17 lipca 2013 r., zatem podstawowy okres przedawnienia upłynąłby po czterech latach od tej daty. Organ zaznaczył jednak, że w sprawie wielokrotnie doszło do przerwania okresu przedawnienia m.in. na wskutek postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 16 lipca 2014 r., decyzji z [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania, w której organ wskazał, iż producent zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej oraz zawiadomienia z 19 listopada 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W związku z faktem, iż pomiędzy poszczególnymi przerwaniami nigdy nie minął okres dłuższy niż 4 lata, a do dnia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności (uwzględniając przerwanie okresu przedawnienia) nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, w sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO).
Organ wskazał, że płatność na konto strony została zrealizowana 5 lutego 2014 r. (powstanie obowiązku podatkowego). W związku z powyższym przedawnienie nastąpiło po trzech latach, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy tj. z dniem 01 stycznia 2018 r. W związku z faktem, iż decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności nie została doręczona stronie do dnia 31 grudnia 2017 r. organ I instancji uznał, że w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej w całości finansowanej ze środków krajowych, nastąpiło przedawnienie należności, w związku z czym odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw obszarowych (UPO) w całości finansowanych ze środków krajowych.
Od ww. decyzji T. A. i M. A. wnieśli odwołania, domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpoznania lub uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania w całości. Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ podzielił argumenty i ocenę prawną organu I instancji. Ocenił, że bezzasadny jest zarzut przedawnienia, zarzucając chaotyczność i niespójność zarzutów odwołania.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1678/21 ją oddalił. Ponadto postanowieniem z 22 marca 2022 r., III SA/Po 1678/21 Sąd orzekł o połączeniu sprawy III SA/Po 1678/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Po 1679/21 i prowadzenia dalej pod sygn. akt III SA/Po 1678/21.
Zdaniem Sądu I instancji, słusznie organ uznał, że kwota płatności w wysokości 75522,66 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zobowiązany jest do jej zwrotu. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty odwołania i skargi koncentrowały się na ustaleniu, czy w sprawie nie nastąpił upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności ONW za 2013r. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, w zakresie przedawnienia w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95. Ten przepis a nie wskazane w skardze przepisy k.p.a., ordynacji podatkowej, ustawy o finansach publicznych stanowił podstawę do ustalenia kwestii przedawnienia.
Sąd I instancji uznał, że organ w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami ustalił, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie uległ przedawnieniu na podstawie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Ustalono bowiem, że wypłata płatności nastąpiła 5 lutego 2014r. Natomiast za dzień dopuszczenia się nieprawidłowości uznano prawidłowo dzień w którym D. s.c. T. A. , M. A. zaprzestał prowadzenia działalności a mimo to nadal ubiegał się o przyznanie płatności, tj. 17 lipca 2013 r.
Następnie skarżący zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2022 roku w całości i wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości - względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzającej go zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR,
2. rozpoznanie sprawy poza rozprawą,
3. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych za postępowanie I i II instancyjne;
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację wniesionych zarzutów i zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
1. art. 73 § 1 i 2 i 3 k.p.a. w zw. 78 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 32 i 54 Konstytucji RP - polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, podczas gdy w okresie stanu epidemii (pandemii), w toku postępowania przed organami postępowania administracyjnego pozbawiono strony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu, uniemożliwienie zapoznanie się z całymi aktami w sprawie - tj. poprzez oddalenie wniosku strony o sporządzenie kopii dokumentów i zapoznanie się z dokumentami, co miało znaczenie dla sprawy i przyczyniło się do braku możliwości wypowiedzenia się strony, braku realnej możliwości wzięcia udziału w sprawie, w tym składaniu wniosków dowodowych i ich doprecyzowania, podnoszenia adekwatnych twierdzeń do zgromadzonego materiału dowodowego.
2. art. 3 ust. 1 w zw. z art 1 ust 1 i 2 rozporządzenia 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE. L nr 312 poz. 1 z późn. zm.)
a. poprzez nieprawidłowe określenie okresu przedawnienia, niezasadne uznanie, iż postępowanie o wznowienie postępowania z dnia 16 lipca 2014 roku o wznowieniu postępowania względem producenta- spółki cywilnej, która nie istniała - zamiast wszczęcia postępowania względem poszczególnych wspólników T. A. i M. A.- przerywało bieg przedawnienia względem poszczególnych skarżących.
b. poprzez nieprawidłowe ustalenie daty powstania nieprawidłowości w myśl art. 1 ust. 1 rozporządzenia - które błędnie zostało wskazane na datę ujawnienia danych w GUS o rozwiązaniu spółki, zamiast na dokumentach bezpośrednich dotyczących rozwiązania spółki
3. art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - poprzez błędne przyjęcie, iż nie znajduje zastosowania - podczas gdy organ wydając decyzję i wypłacając środki miał dostęp do publicznie dostępnych danych, a strona nie miała wiedzy, jakoby organ nie uwzględniał publicznie dostępnych danych,
4. art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędne przyjęcie, iż kwota płatności wskazana w sprawie jest płatnością nienależną.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Uzupełnieniem wskazanej wyżej regulacji, w zakresie wymogów skargi kasacyjnej, jest art. 176 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Tak więc, mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty związane zarówno z mającym miejsce, ich zdaniem, naruszeniem przepisów prawa materialnego, jaki przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (zob. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
W ramach jedynego zarzutu opartego na twierdzeniach związanych z naruszeniem regulacji prawa procesowego skarżący kasacyjnie podnieśli naruszenie art. 73 § 1 i 2 i 3 k.p.a. w zw. 78 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 32 i 54 Konstytucji RP, poprzez oddalenie wniosku o sporządzenie kopii dokumentów i zapoznanie się z dokumentami, w efekcie czego, ich zdaniem, doszło do pozbawienia ich możliwości obrony przysługujących im praw, gdyż wszystko to miało miejsce o okresie obowiązywania ograniczeń, związanych ze zwalczaniem skutków pandemii COVID-19.
Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim bowiem nie sposób jest przyjąć, iż nieuwzględnienie wniosku o sporządzenie uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy stanowi okoliczności, w świetle której zasadnym jest stwierdzenie o pozbawieniu strony, wnioskującej o tego rodzaju odpisy, możliwości obrony jej praw.
Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ nie jest więc bezwarunkowo związany jej żądaniem, które każdorazowo podlega ocenie, właśnie z punktu widzenia przesłanki, jaka stanowi ważny interes strony w otrzymaniu odpisów. Innymi słowy uwzględnienie tego rodzaju wniosku zostało powiązane z obowiązkiem wykazania ważnego interesu strony, którego istnienie również podlega weryfikacji.
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie wykazali tego rodzaju interesu, gdyż nie można go wyprowadzić z samego tylko faktu obowiązywania ograniczeń covidowych. Wbrew ich twierdzeniom brak jest prawnych podstaw do stwierdzenia, że w okresie obowiązywania ograniczeń związanych ze zwalczaniem pandemii, instytucja przewidziana w art. 73 § 2 k.p.a. winna znajdować jak najszersze zastosowanie, a w szczególności tego, iż w tym czasie tego rodzaju wnioski winny być uwzględniane.
O ile te ograniczenia związane z przeciwdziałaniem epidemii, teoretycznie rzecz biorąc, mogły stanowić przeszkodę w realizacji uprawnień procesowych, to jednak każdy przypadek należy rozpatrywać indywidualnie, z uwzględnieniem jego konkretnych i zindywidualizowanych okoliczności.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie w trakcie trwania postępowania administracyjnego mieli zapewnioną możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy, informacja o czym znalazła się chociażby w postanowieniu z 1 kwietnia 2021 r., którym odmówiono im doręczenia kopii dokumentacji z akt sprawy. W związku z tym nie sposób jest przyjąć, iż zaznajomienie się z okolicznościami sprawy, faktycznymi i prawnymi jej uwarunkowaniami, mogło w ich przypadku nastąpić jedynie poprzez otrzymanie kserokopii wskazanych przez nich dokumentów z akt sprawy.
Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, że podejmowane przez skarżących kasacyjnie czynności procesowe, w postaci składania wniosków dowodowych czy zażaleń, w sposób jednoznaczny przeczą twierdzeniu zawartemu w ramach przedmiotowego zarzutu, że zostali oni pozbawieni możliwości obrony swoich praw.
Końcowo należy również nadmienić, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjna można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymóg ten oznacza, że prawidłowo skonstruowany zarzut, o jakim mowa w wymienionym wyżej przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien nie tylko wymieniać naruszone, zdaniem jego autora, odpowiednie przepisy prawa procesowego, ale także wskazywać na związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie pominęli ten drugi element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ograniczając się jedynie do wymienienia uchybionych, w ich ocenie regulacji, co miało prowadzić do pozbawienia ich możliwości obrony ich praw. Nie przedstawili także okoliczności, w świetle których można by było stwierdzić, że nieuwzględnienie wniosku o sporządzenie uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt sprawy doprowadziło do takiego, a nie innego jej wyniku, tj. oddalenia ich skarg przez WSA w Poznaniu.
Z tego więc względu brak jest podstaw do uznania zasadności przedmiotowego zarzutu.
Przechodząc do zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, w przypadku dwóch spośród nich, tj. zarzutów oznaczonych numerami 3 i 4, że zarzuty te zostały w nieprawidłowy sposób sformułowane, a poza tym ich twierdzenia nie znajdują uzasadnionych podstaw.
Jeżeli chodzi o zarzut nr 4, to w jego przypadku skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazali czy zarzut ten, odnoszący się do regulacji prawa materialnego, jaką niewątpliwie stanowi art. 5 ust. 1 rozporządzenia 65/2011, dotyczy nieprawidłowości w zakresie wykładni czy też zastosowania wskazanego wyżej przepisu, które to rozróżnienie wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji nie sposób się do niego w sposób rzeczowy odnieść, gdyż istota tego zarzutu jest niejasna. W tym zakresie nie można zaś czynić jakichkolwiek ustaleń czy też opierać się na domniemaniach, co do intencji przyświecających skarżącym kasacyjnie, w związku z podniesieniem tego rodzaju zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem ani zobowiązany, ani też uprawniony do korygowania czy uzupełniania za strony wadliwie, czy też w sposób niepełny, sformułowanych przez nich zarzutów.
Poza tym zauważyć należy, iż w treści zarzutu, oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 4, poza ogólnikowym stwierdzeniem odnośnie błędnego przyjęcia, że pobrana przez spółkę cywilna płatność była nienależna, nie zawiera on żadnych twierdzeń czy też argumentów na ich poparcie. Skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu, w sposób pośredni, odwołują się także do kwestii prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, niemniej jednak w tym miejscu podkreślić należy, że tego rodzaju ustaleń nie można kwestionować poprzez zarzut oparty na regulacji materialnoprawnej, która nie odnosi się bezpośrednie do procesu czynionych ustaleń. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.
Z uwagi więc na powyższe omawiany zarzut uznać należy za bezskuteczny.
Również, z podobnych względów, zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3 nie znajduje uzasadnionych podstaw. W jego treści podniesiono kwestię wadliwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011, choć nie zostało to wprost wyrażone w jego treści. Skarżący kasacyjnie, jak wynika z ich twierdzeń i argumentacji przytoczonej na ich poparcie, zakwestionowali bowiem niezastosowanie przedmiotowej regulacji, choć w ich ocenie organ wydając decyzję i wypłacając środki miał dostęp do publicznie dostępnych danych, a strona nie miała wiedzy, jakoby organ nie uwzględniał publicznie dostępnych danych. Tak więc również w tym wypadku twierdzenia swojego zarzutu, niezależnie od materialnoprawnego charakteru wymienionych jako naruszone regulacji, odnoszą przede wszystkim do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. Tak bowiem należy zakwalifikować twierdzenia omawianego zarzutu, dotyczące stanu wiedzy organu, w momencie wydawania rozstrzygnięcia.
Mając więc na względzie powyższe podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (np. wyroki NSA z 5 września 2014 r., sygn. I OSK 1119/13; z 15 czerwca 2021 r., sygn. III OSK 181/21). W niniejszej sprawie właśnie kwestia zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia 65/2011 pozostawała w ścisłym związku z treścią poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, których prawidłowości nie zakwestionowano. Skarżący kasacyjnie w istocie nie podjęli też starań w tym zakresie. W związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zarzutu.
Przechodząc do ostatniego z zarzutów (nr 2) , dotyczących naruszenia przepisu prawa materialnego, – tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 poprzez nieprawidłowe przyjęcie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia oraz daty jego przerwania, stwierdzić należy, iż w tym wypadku stanowisko skarżących kasacyjnie zasługuje na uwzględnienie, choć argumentacja przytoczona na jego poparcie nie do końca jest zasadna.
Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Na gruncie niniejszej sprawy organy obu instancji przyjęły, co zaakceptował WSA w Poznaniu, że pierwsze przerwanie biegu terminu przedawnienia miało miejsce w momencie wznowienia postępowania administracyjnego, co nastąpiło postanowieniem 16 lipca 2014 r.
Mając na względzie powyższe, w kontekście treści przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 podkreślić należy, że warunkiem przerwania biegu terminu przedawnienia, przy wystąpieniu nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, jest podjęcie przez właściwy organ odpowiedniego aktu, który odnosi się do śledztwa lub innego rodzaju postępowania, dotyczącego konkretnej nieprawidłowości. O akcie tym należy też zawiadomić daną osobę.
Innymi słowy, zgodnie z regulacją art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 dopuszczenie się przez danego beneficjenta określonej nieprawidłowości, z jednej strony rodzi obowiązek zwrotu pobranych przez niego środków (w myśl art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2988/95), z drugiej zaś rozpoczyna bieg okresu przedawnienia, którego podstawowy termin wynosi 4 lata. Prawodawca unijny dopuszcza możliwość jego przerwania, w efekcie czego termin ten biegnie na nowo. Zastrzega również, że termin przedawnienia nie może jednak upłynąć później niż upływem 8 lat od daty wystąpienia samej nieprawidłowości. W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy, niezwykle istotną kwestią jest problematyka dotycząca przerwania biegu terminu przedawnienia.
Jak wynika z ustaleń organu nieprawidłowością powodującą obowiązek zwrotu pobranych płatności było rozwiązanie spółki cywilnej – ustanie jej bytu prawnego bądź też zaprzestanie prowadzenia działalności przez spółkę cywilną (organ wskazuje zamiennie na te dwie okoliczności), której ta płatność została przyznana. W tej więc dacie zaprzestania prowadzenia działalności, zdaniem organów i Sądu I instancji, przypadającej na 17 lipca 2014 r. zapoczątkowany został jednocześnie bieg podstawowego – czteroletniego terminu przedawnienia.
Okolicznością zaś, która miała spowodować przerwanie biegu terminu przedawnienia było wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania spółce cywilnej płatności, z powodu nieprawidłowości, jaką miało stanowić stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności (taka właśnie przyczyna została wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania).
Odnosząc się do problematyki przerwania biegu terminu przedawnienia, na gruncie niniejszej sprawy, na wstępie stwierdzić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności, bez wątpienia należy uznać za akt właściwego organu, podjęty w ramach innego rodzaju postępowania w sprawie nieprawidłowości, w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Niemniej jednak nie sposób jednocześnie nie zauważyć, że na gruncie przedmiotowej sprawy wznowienie postępowania nastąpiło z uwagi na zupełnie inną nieprawidłowość niż ta, która została uznana za podstawę ustalenia skarżącym kwoty nienależnie pobranych płatności czyli miała pociągać za sobą obowiązek zwrotu przez nich środków pobranych z tego tytułu, od której to należało liczyć początek biegu terminu przedawnienia. Tak samo zawiadomienie o podjętym akcie właściwego organu, który stanowiło wznowienie postępowania, odnosiło do jego przyczyny, w postaci podejrzenia stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, a nie zaprzestania funkcjonowania spółki cywilnej.
W tym aspekcie mniej istotne znaczenie ma podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, że zawiadomienie o wznowieniu postępowania wystosowane zostało do spółki cywilnej (która już wówczas, jak się okazało w trakcie postępowania, nie istniała), a nie jej wspólników, których następnie obarczono obowiązkiem zwrotu środków przyznanych i wypłaconych spółce. Spółka cywilna jest bowiem reprezentowana przez swoich wspólników, tak więc to i tak do nich faktycznie trafia adresowana do spółki korespondencja.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, jak to uczynił Sąd I instancji, a wcześniej rozstrzygające sprawę organy, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania mogło, w tym konkretnym przypadku, doprowadzić do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności, która to okoliczność została wskazana jako podstawa do wznowienia postępowania, nie stanowiło bowiem nieprawidłowości, z której zaistnieniem organ powiązał obowiązek zwrotu przez skarżących środków i która jednocześnie miała zapoczątkować bieg terminu przedawnienia. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie sposób też stwierdzić, aby kiedykolwiek stworzenie sztucznych warunków zostało rzeczywiście stwierdzone.
Na marginesie tych rozważań zauważyć jedynie należy, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie (w przedmiocie wznowienia postępowania) stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie więc z tą regulacją, jeżeli wskazaną w postanowieniu podstawą wznowienia było stworzenie czy też podejrzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, to samo postępowanie mogło zostać przeprowadzone wyłącznie w tym zakresie. Nie można więc przyjąć, że zainicjowane postępowanie wznowieniowe obejmowało także innego rodzaju nieprawidłowość, taką jak chociażby rozwiązanie spółki przed wypłaceniem jej środków w ramach konkretnej płatności, a ściślej, że akt tego postępowania, w postaci jego wszczęcia, o którym zawiadomiono strony, dotyczył zaprzestania funkcjonowania spółki cywilnej, o czym skutecznie zawiadomiono przesyłając postanowienie o wznowieniu.
Tak samo nie można pominąć tego, że wznowione postępowanie nie zakończyło się wydaniem żadnego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a., w przedmiocie uchylenia czy też odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, ale umorzeniem postępowania wznowieniowego, z uwagi na nieistnienie jego strony - spółki cywilnej. Nie można więc przyjąć, że organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r., jak to stwierdził Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Decyzja o przyznaniu wsparcia spółce cywilnej, z uwagi na umorzenie postępowania wznowieniowego, pozostała w obrocie prawnym.
Mając na uwadze powyższe za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, oznaczony w skardze kasacyjnej numerem 2a. Wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania spółce cywilnej płatności nie spowodowało bowiem przerwania biegu terminu przedawnienia. Skarżący kasacyjnie zasadnie podnieśli, iż stanowisko WSA w Poznaniu co do tego, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, z 16 lipca 2014 r., doprowadziło do przerwania biegu czteroletniego terminu przedawnienia, nie znajdowało uzasadnionych podstaw. Wprawdzie wykluczenie doprowadzenia do tego właśnie skutku nie wynikało z przyczyn podmiotowych, związanych z zaadresowaniem postanowienia do spółki cywilnej, a nie jej wspólników (którzy w istocie i tak reprezentowali spółkę), ale z faktu powołania się przez organ w tym postanowieniu na zupełnie inna nieprawidłowość (której zawiadomienie w żaden sposób nie dotyczyło) niż ta, z uwagi na której nakazano ostatecznie zwrot nienależnie pobranych środków. W tej więc sytuacji nie sposób zaprzeczyć twierdzeniom zarzutu, że skutku przerwania biegu terminu przedawnienia nie można łączyć z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania z 16 lipca 2014 r.
Na tej więc podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, kierując się art. 188 p.p.s.a. Na podstawie tej regulacji, zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2021 r., nr 924/13/2021, w przedmiocie ustalenia skarżącym kasacyjnie kwoty nienależnie pobranych płatności.
W tym ostatnim zakresie, orzekając w granicach sprawy i nie będąc związanym granicami skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nie tylko nie ustalił w sposób prawidłowy i zgodny z prawem daty podjęcia czynności powodującej przerwanie biegu terminu przedawnienia, ale także tego, kiedy dokładnie podstawowy – czteroletni termin przedawnienia, rozpoczął bieg.
Jak to już wyżej wspomniano, jako nieprawidłowość organ konsekwentnie wskazywał i ostatecznie przyjął, co zaakceptował Sąd I instancji, datę zaprzestania funkcjonowania spółki, co może wskazywać na faktyczne zaprzestanie prowadzenia przez nią działalności, choć jak wynika z przytaczanych przez niego argumentów, w istocie chodziło mu raczej nie o faktyczne zakończenie prowadzenia przez nią działalności lecz o zakończenie jej istnienia. W zakresie tych dwóch terminów nie można jednak mówić o zbieżności, gdyż dotyczą one dwóch różnych aspektów funkcjonowania spółki, tj. faktycznego i prawnego, implikując konkretne skutki. Dlatego, rozpatrując skutki zastosowania w sprawie między innymi art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, organ winien w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii zakończenia istnienia spółki cywilnej, jeżeli oczywiście nie stwierdzi innych okoliczności, powodujących na gruncie regulacji dotyczących danej kategorii wsparcia niemożność jego uzyskania.
Organ winien więc ustalić, w sposób niebudzący wątpliwości, datę wystąpienia konkretnej nieprawidłowości, rodzącej obowiązek zwrotu środków. W tym względzie stwierdzić bowiem należy, że poprzestanie w omawianym względzie jedynie na danych statystycznych jest niewystarczające. Jeżeli doszłoby bowiem do przekształcenia spółki cywilnej w jedną ze spółek prawa handlowego, co można pośrednio wnioskować z niektórych dokumentów zebranych w aktach sprawy, to wówczas należałoby uwzględnić odpowiednie regulacje prawne, odnoszące się wprost do kwestii przekształcenia i sukcesji praw poszczególnych podmiotów oraz momentu jej wystąpienia.
Tak więc w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ II instancji uzupełni swoje ustalenia, co do zasady, w kwestii ustania bytu prawnego spółki cywilnej, w kontekście prawnych i faktycznych uwarunkowań prowadzących do tego rodzaju skutków, a następnie odniesie się do kwestii ewentualnego przerwania biegu terminu przedawnienia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 zd. trzecie rozporządzenia 2988/95.
W tym ostatnim zakresie weźmie pod uwagę wskazania dotyczące tego rodzaju problematyki, o których mowa powyżej i rozpatrzy możliwość zaistnienia tego rodzaju skutków, w efekcie podjętych aktów (z wyłączeniem wznowienia postępowania w związku ze stworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności) dotyczących stricte nieprawidłowości przyjętej za podstawę żądania zwrotu środków. Rozważy także związek danego aktu, podjętego w ramach konkretnego postępowania, obejmującego określoną nieprawidłowość, z przyjętą przez siebie podstawą domagania się zwrotu środków, a następnie przeanalizuje to czy konkretne zawiadomienie o akcie dotyczącym tej właśnie nieprawidłowości spełniało warunki o jakich mowa w art. 3 ust. 1 zd. trzecie rozporządzenia 2988/95.
Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 202 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt a lit. a i w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), a także art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1 lit. a i w zw. § 2 pkt 6 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 11978, tytułem zwrotu kosztów postępowania.