I GSK 192/18

I GSK 192/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Kamińska
Symbol z opisem
6551
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Rz 10/17 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2017-05-11
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1438
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 10/17 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 10/17, w sprawie ze skargi M. P. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sanoku przyznał skarżącemu rentę strukturalną od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] maja 2015 r., które to świadczenie było wielokrotnie waloryzowane.
W dniu [...] lipca 2013 roku do Placówki Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku wpłynęła decyzja o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z dnia [...] lipca 2013 r., w której stwierdzono ustanie ww. ubezpieczenia w zakresie ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego oraz ubezpieczenia emerytalno-rentowego od [...] lipca 1994 r. do [...] września 2007 r., ponieważ w tym czasie skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu w USA. Decyzja ta stała się prawomocna po wydaniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2014 r. Wobec tego organ uznał, że w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej ([...] stycznia 2005 r.) rolnik nie spełniał warunków opisanych w § 4 pkt. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114 poz. 1191 ze zm.).
W związku z powyższymi nowymi okolicznościami, które nie były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku w dniu [...] stycznia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie skarżącemu renty strukturalnej, zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2005 r.
W toku postępowania organ odmówił przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. P. na okoliczność, że skarżący, składając wniosek, działał w dobrej wierze, stwierdzając, że wobec związania prawomocnym ww. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z [...] listopada 2014 r. oraz w związku z decyzją Prezesa KRUS z [...] lipca 2013 r. argumenty dotyczące dobrej wiary w obowiązującym stanie prawnym nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku stwierdził wydanie decyzji o przyznaniu renty strukturalnej z naruszeniem prawa, ponieważ od dnia [...] lipca 2005 r., tj. od dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania renty strukturalnej upłynęło pięć lat. Od tej decyzji strona nie złożyła odwołania.
Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 170 531,83 zł, uzyskanych na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] września 2015 r. stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. o przyznaniu renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa, strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności z tytułu renty strukturalnej. Tym samym środki przekazane na jej rachunek zostały pobrane nienależnie.
Dalej organ zauważył, że płatności, które stały się następnie nienależne, były realizowane na podstawie wniosków złożonych przed rokiem 2014, zatem mając na uwadze treść art. 43 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, stwierdził, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE) 1122/2009 i (UE) nr 65/2011. Organ stwierdził, że wypłacona stronie w okresie od stycznia 2007 do stycznia 2015 kwota 147 352,35 zł przekracza równowartość 100 euro, tym samym w odniesieniu do płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanej w tym okresie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności przyznanych w ramach pomocy z tytułu renty strukturalnej za lata 2005-2015. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.
Organ odwoławczy nie znalazł także podstaw do zastosowania art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ponieważ – jego zdaniem – w sprawie nie zachodzą przesłanki dla odstąpienia przez organ od domagania się zwrotu wypłaconych kwot wskutek upływu okresu 10 lat między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.
W niniejszej sprawie, jak wskazano, pierwsza wypłata w ramach przyznanej renty strukturalnej nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2005 r., natomiast pierwszym powiadomieniem strony o nieuzasadnionej wypłacie świadczenia było postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, doręczone w dniu [...] lutego 2015 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności, jednakże po upływie lat czterech.
Organ podkreślił, że skarżący, składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej w roku 2005, złożył podpis pod oświadczaniem, iż znane są mu zasady przyznawania i wypłaty rent strukturalnych oraz obowiązki ciążące na producencie przystępującym do tego programu, a także konieczność niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR między innymi o fakcie, który może mieć wpływ na przyznanie płatności z tytułu renty strukturalnej, a także o faktach mających znaczenie dla zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych świadczeń pobieranie lub wypłacanie renty strukturalnej. Oznacza to, że rolnik wiedział o konsekwencjach braku posiadania wymaganego przepisami prawa okresu ubezpieczenia, co w konsekwencji powoduje, iż uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. Strona nie poinformowała o wykonywanej pracy w USA w tym okresie, a tym samym nie poinformowała, iż podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu w okresie od 1994 do 2007 r. Organ I instancji dopiero na podstawie decyzji o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników z dnia [...] lipca 2013 r. oraz informacji z Placówki Terenowej KRUS w Sanoku dotyczącej okresów wyłączenia skarżącego z ubezpieczenia społecznego rolników dowiedział się, iż wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników przez okres krótszy niż 5 lat w ciągu dziesięciolecia przed złożeniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Na tej podstawie organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej, a następnie wydał decyzję, w której stwierdził wydanie decyzji w sprawie przyznania renty strukturalnej z naruszeniem prawa. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie, nie można uznać że zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych z tytułu renty strukturalnej, określony w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Odnosząc się do wniosku strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków (R. P., M. P.) na okoliczność, że w dniu składania wniosku o rentę strukturalną organ wiedział o wykonywania przez skarżącego pracy za granicą oraz że skarżący został wprowadzony przez organ w błąd polegający na tym, iż praca za granicą nie ma znaczenia dla ubiegania się o rentę strukturalną, organ odwoławczy zauważył, że dokumentami potwierdzającymi okres ubezpieczenia są aktualne zaświadczenia wydane przez KRUS i to okresy ubezpieczenia w nim zawarte brane są pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organy ARiMR przyjmują stan faktyczny w oparciu o dokumenty wystawione przez KRUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 136 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wprowadzono czasowe ograniczenie dochodzenia zwrotu świadczeń przez organy poszczególnych państw. Zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do 4 lat.
WSA zauważył, że data pierwszej płatności renty strukturalnej nastąpiła w dniu [...] sierpnia 2005 r., natomiast data pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionej wypłacie świadczenia nastąpiła w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania, tj. [...] lutego 2015 r. Ostatecznie więc nie upłynął 10-letni okres przewidziany w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, powodujący brak obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło natomiast do należytego zbadania i wyjaśnienia, czy beneficjent działał w dobrej wierze, co ograniczałoby okres zwrotu do 4 lat. Sąd podkreślił, że już w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r., a także w odwołaniu z [...] lipca 2016 r. skarżący podnosił, że pracownik Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku R. P., utwierdził go w przekonaniu, iż spełnił warunki do uzyskania renty strukturalnej, mimo iż doskonale wiedział o wyjazdach skarżącego do USA i w żaden sposób nie wskazał, czy choćby zasugerował, że okoliczność ta może mieć wpływ na uzyskanie renty strukturalnej.
Sąd zauważył, że z decyzji z [...] lipca 2005 r. o przyznaniu renty strukturalnej, wynika, że R. P. pełnił wtedy funkcję Zastępcy Kierownika Biura Państwowego ARiMR w Sanoku, a więc był osobą, która znała zasady przyznawania rent strukturalnych. Skarżący wielokrotnie wnioskował w trakcie postępowania o przeprowadzenie dowodu z zeznań R. P. Zdaniem Sądu, z samego faktu podpisania przez skarżącego wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie wynika, że znał on zasady przyznawania tej płatności.
Zdaniem WSA, w tej sprawie konieczne jest dogłębne zbadanie i wyjaśnienie, czy skarżący działał w dobrej wierze, w tym celu w szczególności przeprowadzenie dowodu z zeznań R. P. w charakterze świadka.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, skarżąc go w całości, złożył Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie. Organ wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W złożonym środku prawnym jego autor zarzucił: naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7 k.p.a.), inne niż stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci niewyjaśnienia przez organ II instancji, że skarżący pobierając rentę strukturalną działał w złej czy też w dobrej wierze, a przez to, że wyłącznym przepisem o przedawnieniu mógł być przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zakresie obejmującym termin 4-letni;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu wyroku, jakiego rodzaju dowodu mogłyby jeszcze zostać przeprowadzone przez organ II instancji, aby odwrócić bezsporny w zasadzie fakt działania skarżącego na etapie wnioskowania i pobierania renty strukturalnej w złej wierze;
Ponadto, organ zarzucił naruszenie prawa materialnego:
1. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że przepis ten w części obejmującej działanie uprawnionego do renty w złej wierze mógłby zostać wyłączony (i przesądzić o stosowaniu terminu 4-letniego przedawnienia), wówczas gdy uprawniony do renty, bezspornie pouczony na piśmie o przeszkodach w jej pobieraniu, poświadcza własnoręcznym podpisem brak takiej przeszkody.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Jeżeli zatem nie wystąpią – jak w tej sprawie – przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a.
Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Według art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych, staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu tego Sądu ( por. H. Filipczyk glosa do wyroku NSA z 7 kwietnia 2011r. II FSK 2057/09 POP 2011, z. 5, poz. 429 ).
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z orzecznictwem przyjmuje się, iż przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne (wyrok NSA z 8 lutego 2017 r. sygn. II GSK 5573/16 LEX 226489).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, mimo zasadności części zarzutów, bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.
Przed odniesieniem się do oceny ich zasadności przypomnieć należy, iż w sprawie poza sporem pozostaje, że na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sanoku z dnia [...] lipca 2005 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej – decyzją z dnia [...] września 2015 r. tenże organ, po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ze względu na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził, iż decyzja przyznająca M. P. rentę strukturalną wydana została z naruszeniem prawa.
Rozstrzygnięcie to spowodowało, w oparciu o art. 29 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438) wszczęcie postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności, a w jego wyniku określenie kwoty nienależnie przyznanej pomocy z tytułu renty strukturalnej podlegającej zwrotowi w kwocie 170 531, 83 zł.
Art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR pozwala organowi, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, na określenie praw i obowiązków strony inaczej, niż wynika to z decyzji pozostającej w obrocie prawnym, poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. i określenie w niej kwot nienależnie pobranych przez stronę z tytułu renty strukturalnej, w sytuacji gdy podstawą pobrania tych płatności była przyznająca je na rzecz skarżącego decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR Sanoku z dnia [...] lipca 2005 r., co do której wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do jej uchylenia lub zmiany, a tym samym pozostała ona w obrocie prawnym jako podstawa uzyskania przez skarżącego płatności z tytułu renty strukturalnej.
Wskazać w tym miejscu należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym organ ARiMR-u do ustalania w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w tym z tytułu renty strukturalnej.
Zgodnie z tym przepisem ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych, przeznaczonych na (pkt 2): współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (lit. a), finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (lit. b), następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa ust. 2 może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ustala – w drodze decyzji administracyjnej – kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.
Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.
Wskazać w tym miejscu należy, że ogólna (generalna) zasada, zawarta w art. 29 ustawy o Agencji, ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwot nienależnie pobranych płatności, ograniczona została przesłankami wykluczającymi obowiązek zwrotu, o których mowa w przepisach unijnych.
Dla płatności zrealizowanych dla skarżącego w okresie od sierpnia 2005 r. do grudnia 2009 r. zastosowanie w tym zakresie mają regulacje art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Z kolei, dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 do grudnia 2014r. stosuje się przepisy odpowiednio – art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz - dla obu okresów wypłacania pomocy – art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
Natomiast dla płatności zrealizowanych w roku 2015 należy stosować art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.
Wydając zaskarżoną decyzję, Dyrektor Podkarpackiego OR ARiMR przyjął, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia przesłanek zawartych w ust. 4 i 5, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zwalniających stronę z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej płatności, gdyż w sprawie nie można mówić o pomyłce organu Agencji, która byłaby przyczyną dokonania płatności na rzecz rolnika.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki, jak wynika z zaskarżonego wyroku, nie zakwestionowano przyjętych przez organy okoliczności, że w przedmiotowej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej nie wynika z pomyłki organów ARiMR, a jest konsekwencją wyjścia na jaw – już po wydaniu decyzji przyznającej płatność – nowych okoliczności faktycznych (fakt niepodlegania w dniu złożenia wniosku ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników), które w diametralny sposób wpływały na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy przepis ma zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych beneficjentowi w terminie do końca 2009 r.
Natomiast dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie – zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009, jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 – zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, które jednakże nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie.
W przepisie art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, wskazano m.in., iż w przypadku programów wieloletnich – a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007- 2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych – okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Analiza przesłanki przedawnienia, a co za tym idzie ocena działania strony pod kątem wystąpienia dobrej wiary może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie płatności zrealizowanych w okresie od [...] sierpnia 2005 r. do [...] grudnia 2009 r., a więc środków wypłaconych w trakcie obowiązywania regulacji rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, co do których upłynął już czteroletni okres pomiędzy wypłatą płatności a zawiadomieniem o jej nienależnym charakterze.
W stosunku natomiast do pozostałej kwoty nienależnie pobranych płatności – wypłaconej w okresie od stycznia 2010 r. do [...] stycznia 2015 r. nie ma podstaw do rozważania na temat dobrej wiary, gdyż brak jest przepisów nakładających na organ obowiązek badania wystąpienia dobrej wiary.
Z przedstawionych wyżej z względów błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie wyłącznym przepisem o przedawnieniu mógł być art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Ustalenie natomiast czy w danej faktycznej sytuacji występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają żadnych definicji dobrej czy złej wiary. Pojęcia te wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, których istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych. Przyjąć należy jako zasadę, że kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie.
Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7 kpa, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci niewyjaśnienia przez organ II instancji, że skarżący pobierając rentę strukturalną działał w złej czy też w dobrej wierze, skarżący kasacyjnie organ podnosi, iż wszystkie fakty doniosłe dla postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia zostały ustalone. Zdaniem organu o przyjęciu braku działania strony w dobrej wierze świadczy fakt, że skarżący pouczenie w dniu wnioskowania o rentę zrozumiał, że zawierało ono wyliczenie wszystkich normatywnych podstaw tamujących dostęp do renty oraz że oświadczył wbrew faktom, gdyż spotkał się z prawomocną decyzją organu ubezpieczenia rolniczego o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników, że takowemu ubezpieczeniu podlega.
Powyższe działanie strony, zdaniem organu, doprowadziło do powstania konieczności zwrotu nienależnie pobranych płatności bowiem, jak wskazano, nie posiadało znamion dobrej wiary.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o postępowaniu wyjaśniającym jest chybiony i nie może skutecznie podważać trafności wydanego rozstrzygnięcia bowiem zasadnie Sąd I instancji uznał, że organ należycie nie wyjaśnił i zbadał czy rolnik, jak podnosi działał w dobrej wierze, co ograniczałoby okres zwrotu pobranych przez niego (do 31 grudnia 2009 r.) świadczeń – do 4 lat.
Zdaniem NSA, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poddaje w wątpliwość stanowisko organu, iż w istocie pozostające poza sporem okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że nie działał on w dobrej wierze.
Organ, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przyjął brak działania strony w dobrzej wierze, wskazując, że dowodzi tego zgromadzona w spawie dokumentacja, w tym decyzja o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników z dnia [...] lipca 2013 r. z której wynika, że skarżący okresie od [...] stycznia 1994 r. do [...] września 2007 r., nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, ponieważ w wyżej wymienionych okresach podlegał ubezpieczeniu społecznemu z racji wykonywanej pracy w USA.
Z tego faktu organ wywodzi, iż w dniu wydania decyzji nr [...] przyznającej płatność z tytułu renty strukturalnej tj. w dniu [...] lipca 2005 r. brak było spełnienia przez stronę jednego z podstawowych warunków otrzymania płatności. Wobec powyższego renta strukturalna nie powinna być przyznana, a skoro strona nie poinformowała o wykonywanej pracy w USA w tym okresie, a co za tym idzie nie poinformowała, iż nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu w okresie od 1994 do 2007 r. jej działaniu co do ubiegania się o przyznanie świadczenia nie można przypisać przymiotu dobrej wiary.
Stanowisko to nie jest zasadne. Wynikająca z art. 7 k.p.a., rozwinięta następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu – zasada wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zobowiązuje organ administracji publicznej do podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także do zebrania materiału dowodowego. Organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie swobodnej oceny dowodów, o czym mowa w art. 80 k.p.a.
Zawarta w przepisie tym istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły, zdaniem NSA, nie zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie.
W swoich rozważaniach organ nie zwrócił bowiem uwagi i dostatecznie nie ocenił, czy strona składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej, mogła pozostawać w mylnym przekonaniu, iż prawa do tego świadczenia jej przysługują, mimo że wykonywała pracę za granicą. Za takim podejściem do omawianej problematyki przemawiają nieocenione w żaden sposób przez organ okoliczności związane z uzyskaniem przez producenta zaświadczenia KRUS w Sanoku nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o podleganiu M. P. ubezpieczeniu społecznemu rolników i opłacaniu przez niego składki za okres od [...] stycznia 1991 r. do [...] marca 1993 r. i od [...] lipca 1994 r. do [...] stycznia 2005 r. Organ nie zwrócił też uwagi na podnoszone przez skarżącego w toku postępowania okoliczności nieukrywania faktu pracy za granicą w chwili ubiegania się o rentę strukturalną jak i nie ocenił właściwie podnoszonej w sprawie okoliczności przekonania rolnika (nawet mylnego ), iż skoro dysponuje zaświadczeniem z KRUS o podleganiu rolniczemu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, to niezależnie od wykonywanej pracy za granicą spełnia warunki do przyznania renty strukturalnej.
Uwadze organu uszło również i to w jakim stopniu niejasne i skomplikowane były – w czasie ubiegania się przez skarżącego o rentę strukturalną – regulacje prawne związane z unikaniem podwójnego ubezpieczenia społecznego w przypadku rolników podejmujących zatrudnienie poza granicami kraju, czego dowodem mogło być również trwające przez kilka lat postępowanie sądowe prowadzone w obu instancjach przed sądem powszechnym – Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji KRUS wyłączającej go z rolniczego ubezpieczenia emerytalno- rentowego. Tym samym nie może przekonywać dokonana przez organ ARiMRu ocena, że w sprawie nie można przypisać rolnikowi działania w dobrej wierze tylko dlatego, że wydaną ostatecznie w 2013r. decyzją ( po trwającej przez 2 lata sądowej jej kontroli) organ wyłączył rolnika z rolniczego ubezpieczenia społecznego
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a w jej rezultacie ocena prawna Sądu I instancji, co do konieczności kontynuowania postępowania okazała się zasadna, niemniej jednak w ustalonym stanie rzeczy organ dokona ponownej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego na podstawie całokształtu zebranych w sprawie w tym wskazanych wyżej a pominiętych dokumentów z KRUS. Konieczność ponownego zbadania i wyjaśnienia czy skarżący działał w dobre wierze nie wymaga jednakże, jak błędnie przyjął Sąd I instancji, przeprowadzenia dowodu zeznań świadka K. P., jak też poszukiwania innych dowodów.
Z tego też względu za trafne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w części, w jakiej Sąd I instancji nie przytacza w uzasadnieniu wyroku, jakiego rodzaju dowody mogłyby jeszcze zostać przeprowadzone przez organ II instancji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że skarżący, zarzucając błędną wykładnię art. 73 ust 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w istocie kwestionuje jego niewłaściwe zastosowanie. Organ bowiem w złożonym środku prawnym zakwestionował ustalenia faktyczne, polemizując z dokonaną przez Sąd I instancji ich oceną.
Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych.
Dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. W skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano oceny wadliwie przeprowadzonego bowiem z naruszeniem art. 80 k.p.a. postępowania dowodowego
Jak już wyżej wskazano, w sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Wobec stwierdzonych braków w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dokonanej z uchybieniem art. 80 k.p.a. oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie mogły być ocenione zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Podsumowując, skoro przedstawione wyżej zarzuty nie okazały zasadne, a wyrok Sądu I instancji we wskazanym wyżej zakresie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.