I GSK 1918/22

I GSK 1918/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4781/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-14
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15gga ust. 3, art. 15zzzh ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M. Sp. z o.o. w P." Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4781/21 w sprawie ze skargi "M. Sp. z o.o. w P." Sp. k. w W. na informację Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr FGŚP.III.4220.18903.2021.JCh w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4781/21 w ten sposób, ze w miejsce "nr FGŚP.III.4220.18903.2021.AS" wpisać "nr FGŚP.III.4220.18903.2021.JCh"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od "M. Sp. z o.o. w P." Sp. k. w W. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4781/21 oddalił skargę "M. z ograniczoną odpowiedzialnością P." Sp. k. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej: Dyrektor WUP lub organ) z dnia 26 sierpnia 2021 r., nr FGŚP.III.4220.18903.2021.JCh w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 pkt 1–3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19 w zw. z art. 6 k.p.a. – tj. art. 15gga ust. 1 w zw. z art. 15gga ust. 3 pkt 1-3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie zawiera enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia, gdyż przesłanki uzupełniające przyznania pomocy wynikają z ww. Komunikatu Komisji w tym z sekcji 3.1 rozdziału 3 Komunikatu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna doprowadzić do ustalenia, że:
- przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 w sposób wyczerpujący, ewentualnie
- przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 i uzupełniająco w pkt 3.10 rozdziału 3 Komunikatu Komisji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 – w zw. z art. 6 k.p.a. – poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 polegającą na przyjęciu, iż przepis ten – przez odesłanie do Komunikatu Komisji – "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19" ustala, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ww. ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia 651/2014, podczas gdy przepis ten ogranicza się do wskazania, że pomoc uregulowana w wymienionych w nim przepisach stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia organu i stwierdzenie obowiązku zawarcia przez organ umowy o przyznanie skarżącej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowa, a w konsekwencji zarzut popełnienia błędu w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji okazał się nietrafny.
W pierwszym zarzucie kasacyjnym, skarżąca spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 15gga ust. 1 w zw. z art. 15gga ust. 3 pkt 1–3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie zawierają enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia. Z kolei w drugim zarzucie kasacyjnym, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia 651/2014.
Z uwagi na istotę podniesionych zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy je rozpoznać łącznie.
Zgodnie z art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4.
Natomiast z art. 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 wynika, że do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy uprawniony jest przedsiębiorca: 1) który nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r., z wyjątkiem gdy zadłużony przedsiębiorca zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności; 2) który nie spełnia przesłanek do ogłoszenia upadłości, o których mowa w art. 11 lub art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) wobec którego nie jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne lub likwidacyjne. Przedsiębiorca został zobowiązany do złożenia oświadczenia, o spełnieniu ww. warunków w składanym w drodze elektronicznej wniosku (art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19). Z kolei w myśl art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, wsparcie o którym mowa m.in. w art. 15 gga - zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.
Ustosunkowując się do powyższej kwestii, wskazać należy, że jedną z konsekwencji przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jest obowiązek respektowania ograniczeń w udzielaniu wsparcia przedsiębiorcom krajowym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym dla określenia przesłanek wspomnianej pomocy wystarczające jest odwołanie się do jednego tylko z przepisów ustawy krajowej, to jest art. 15gga ust. 3 pkt 1-3 ustawy COVID-19 z pominięciem innych regulacji prawnych. Co prawda we wskazanym przepisie rzeczywiście ustawodawca wskazał na warunki odnoszące się do kondycji finansowej przedsiębiorcy ubiegającego się o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, jednakże nie można przyjąć aby regulacja ta wyłączała stosowanie innych regulacji prawnych, w szczególności odnoszących się do zasad udzielania pomocy publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, konstrukcja pomocy publicznej dla przedsiębiorców z powodu pandemii nie opiera się na wyizolowanej normie krajowej, ale ma charakter złożony, bo obejmuje przepisy należące nie tylko do ustawy krajowej, ale także te, które znajdują się w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzeniu oraz Komunikacie Komisji Europejskiej.
Tak więc zakres uprawnienia spółki ustalać należy nie tylko w oparciu o art. 15gga ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, ale także w oparciu o szereg innych unormowań, w tym art. 15zzzh ust. 1 ww. ustawy i innych przepisów, do których ten ostatni przepis odsyła – bezpośrednio i pośrednio. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 15zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje, że wsparcie, o którym mowa w 15gga ma być zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, a w tymże Komunikacie w sekcji 3.1 pkt 22 lit. c) wprost wskazano, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie włączeń grupowych), czyli art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Słusznie także przyjął Sąd I instancji, że w powyższym zakresie mamy do czynienia z odesłaniem podwójnym, bo wymieniony art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 Komunikat Komisji UE odwołuje się do zdefiniowanego w innym akcie prawnym pojęcia przedsiębiorstwa będącego w trudnej sytuacji.
Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że wskazany Komunikat Komisji nie stanowi źródła prawa, jednakże powyższego stanowiska nie kwestionował sąd pierwszej instancji. Źródło odesłania do tegoż Komunikatu znajduje się w art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19, a zatem ma charakter ustawowy bowiem norma odniesienia znajduje swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących – ustawie COVID-19. Tym samym przyjąć należało, że odwoływanie się w Komunikacie Komisji wprost do aktu prawnego jakim jest rozporządzenie 651/2014 stanowiło dostateczną podstawę do przyjęcia, że przyznanie pomocy przedsiębiorcom musi uwzględniać przepisy unijne, a w tym przypadku definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014).
Słusznie wskazuje skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustawowe odesłanie do innego aktu powinno być jasne i precyzyjne. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, w szczególności mając na uwadze okoliczności w jakich była uchwalana ustawa COVID-19 i jej kolejne nowelizacje i braku możliwości przewidzenia jakie konkretnie środki będą skutecznie wspierać gospodarkę w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (i zostaną zaaprobowane przez Komisję Europejską), ogólne odwołanie się w ustawie COVID-19 do warunków zawartych w Komunikacie Komisji należało uznać za dopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym regulacje zawarte w sekcji 3.1. Komunikatu Komisji – "Ograniczone kwoty pomocy" mają charakter ogólny (uniwersalny) i odnoszą się do wszystkich form udzielania pomocy, uszczegółowionych w kolejnych podsekcjach sekcji 3 Komunikatu, w szczególności w zakresie podsekcji 3.10 – "Pomocy w formie subsydiowania wynagrodzeń pracowników w celu uniknięcia zwolnień podczas epidemii COVID-19". Ograniczenie kwotowe pomocy poprzez wskazanie, że pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwu, które na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdowało się już w trudnej sytuacji (za wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw) odnosi się również do pomocy polegającej na subsydiowaniu wynagrodzeń w celu uniknięcia zwolnień pracowników. Prawidłowości powyższej wykładni nie podważają argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bowiem nie odnosiły się one wprost do sekcji 3.10 i miały charakter czysto polemiczny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji.
Zaznaczyć przy tym należy, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że w treści art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca wprost wskazał, że wsparcie udzielane jest zgodnie z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji, a zatem nie można przyjąć, że Komunikat ten jedynie wskazywał, że dane wsparcie stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. O tym, że takie wsparcie stanowi pomocą publiczną, przesądzają przepisy art. 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dlatego też, przyjmując za trafną wykładnię wskazanej regulacji zaproponowaną przez skarżącą spółkę, w istocie okazałby się zbędna.
W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, co implikuje wniosek o niepodważeniu stanu faktycznego tej sprawy, zgodnie z którym wysokość niepokrytych strat spółki przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, a także, że w ciągu ostatnich dwóch lat stosunek długów do kapitału własnego był większy niż 7,5, a stosunek zysku operacyjnego powiększonego o amortyzację do odsetek był niższy niż 1. Spełnione zatem zostały przesłanki znajdowania się skarżącej spółki w trudnej sytuacji, a w konsekwencji ziściła się podstawa odmowy udzielenia pomocy. Czyni to pogląd wyrażony w wyroku sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi prawidłowym, a zarzuty skargi kasacyjnej – nieuzasadnionymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).
Na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sentencję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oczywistej omyłki wskazanego w niej numeru pisma organu.