I GSK 1910/22

I GSK 1910/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
V SA/Wa 4760/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-23
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15gga ust. 3 pkt 1  3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4, art. 15zzzh ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4760/21 w sprawie ze skargi M. Sp.k. w W. na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr FGŚP.III.4220.18656.2021.JCh w przedmiocie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Sp.k. w W. na rzecz Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4760/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. G. II sp. komandytowa z siedzibą w Warszawie (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na rozstrzygnięcie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (dalej powoływany także jako Dyrektor WUP, organ) z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr FGŚP.III.4220.18656.2021.JCh w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach naruszenia prawa materialnego:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15gga ust. 1 oraz 15gga ust. 3 pkt 1 – 3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej zwanej: ustawa COVID-19) w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – tj. art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 pkt 1 – 3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19 w zw. z Komunikatem Komisji Tymczasowe Ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 (Dz. Urz. UE C 911 z 20 marca 2020 r.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie zawiera enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia, gdyż przesłanki uzupełniające przyznania pomocy wynikają z ww. Komunikatu Komisji, w tym z sekcji 3.1 rozdziału 3 Komunikatu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna doprowadzić do ustalenia, że przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 ww. ustawy w sposób wyczerpujący, ewentualnie przesłanki wypłaty świadczenia związane z kondycją finansową przedsiębiorcy zostały wymienione w art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 ustawy C0V1D-19 i uzupełniająco w pkt 3.10 rozdziału 3 Komunikatu Komisji;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 w zw. z art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 polegającą na przyjęciu, że przepis ten – przez odesłanie do Komunikatu Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 ustala, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ww. ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, podczas gdy przepis ten ogranicza się do wskazania, że pomoc uregulowana w wymienionych w nim przepisach stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia organu i stwierdzenie obowiązku zawarcia przez organ umowy o przyznanie skarżącej świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowniczych. Skarżąca spółka wniosła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów.
Zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów prawa materialnego nie jest prawidłowa, a w konsekwencji zarzut popełnienia błędu w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji okazał się nietrafny.
W pierwszym zarzucie kasacyjnym, skarżąca spółka zarzuciła błędną wykładnię art. 15gga ust. 1 oraz art. 15gga ust. 3 pkt 1 – 3 w zw. z art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19, przez przyjęcie, że przepisy te nie zawierają enumeratywnie wymienionych przesłanek przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy dotyczących kondycji finansowej przedsiębiorcy wnioskującego o przyznanie świadczenia. Z kolei w drugim zarzucie kasacyjnym, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wsparcie uregulowane w art. 15gga ustawy nie przysługuje podmiotom znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.
Z uwagi na istotę podniesionych zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy je rozpoznać łącznie.
Zgodnie z art. 15gga ust. 3 ustawy COVID-19 do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy uprawniony jest przedsiębiorca: 1) który nie zalega w regulowaniu zobowiązań podatkowych, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy lub Fundusz Solidarnościowy do końca trzeciego kwartału 2019 r., z wyjątkiem gdy zadłużony przedsiębiorca zawarł umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub otrzymał decyzję urzędu skarbowego w sprawie spłaty zadłużenia i terminowo opłaca raty lub korzysta z odroczenia terminu płatności; 2) który nie spełnia przesłanek do ogłoszenia upadłości, o których mowa w art. 11 lub art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 3) wobec którego nie jest prowadzone postępowanie restrukturyzacyjne lub likwidacyjne. Przedsiębiorca został zobowiązany do złożenia oświadczenia, o spełnieniu ww. warunków w składanym w drodze elektronicznej wniosku (art. 15gga ust. 6 pkt 4 ustawy COVID-19). Z kolei w myśl art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, wsparcie o którym mowa m.in. w art. 15 gga – zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.
Ustosunkowując się do powyższej kwestii, wskazać należy, że jedną z konsekwencji przynależności Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej jest obowiązek respektowania ograniczeń w udzielaniu wsparcia przedsiębiorcom krajowym. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej spółki, zgodnie z którym dla określenia przesłanek wspomnianej pomocy wystarczające jest odwołanie się do jednego tylko z przepisów ustawy krajowej, to jest art. 15gga ust. 1 i ust. 3 pkt 1 – 3 ustawy COVID-19 z pominięciem innych regulacji prawnych. Co prawda we wskazanym przepisie rzeczywiście ustawodawca wskazał na warunki odnoszące się do kondycji finansowej przedsiębiorcy ubiegającego się o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, jednakże nie można przyjąć aby regulacja ta wyłączała stosowanie innych regulacji prawnych, w szczególności odnoszących się do zasad udzielania pomocy publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, konstrukcja pomocy publicznej dla przedsiębiorców z powodu pandemii nie opiera się na wyizolowanej normie krajowej, ale ma charakter złożony, bo obejmuje przepisy należące nie tylko do ustawy krajowej, ale także te, które znajdują się w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, rozporządzeniu oraz Komunikacie Komisji Europejskiej.
Tak więc zakres uprawnienia skarżącej spółki ustalać należy nie tylko w oparciu o art. 15gga ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 ale także w oparciu o szereg innych unormowań, w tym art. 15zzzh ust. 1 ww. ustawy i innych przepisów, do których ten ostatni przepis odsyła – bezpośrednio i pośrednio. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 15zzzh ust. 1 ustawy o COVID-19 wskazuje, że wsparcie, o którym mowa w 15gga ma być zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19, a w tymże Komunikacie w sekcji 3.1 pkt 22 lit. c wprost wskazano, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie włączeń grupowych) czyli art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Słusznie także przyjął sąd pierwszej instancji, że w powyższym zakresie mamy do czynienia z odesłaniem podwójnym, bo wymieniony art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 Komunikat Komisji UE odwołuje się do zdefiniowanego w innym akcie prawnym pojęcia przedsiębiorstwa będącego w trudnej sytuacji.
Zgodzić się należało ze skarżącą spółką, że wskazany Komunikat Komisji nie stanowi źródła prawa, jednakże powyższego stanowiska nie kwestionował sąd pierwszej instancji. Źródło odesłania do tegoż Komunikatu znajduje się w art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19, a zatem ma charakter ustawowy bowiem norma odniesienia znajduje swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących – ustawie COVID-19. Tym samym przyjąć należało, że odwoływanie się w Komunikacie Komisji wprost do aktu prawnego jakim jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 stanowiło dostateczną podstawę do przyjęcia, że przyznanie pomocy przedsiębiorcom musi uwzględniać przepisy unijne, a w tym przypadku definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014).
Słusznie wskazuje skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ustawowe odesłanie do innego aktu powinno być jasne i precyzyjne. Jednakże w realiach niniejszej sprawy, w szczególności mając na uwadze okoliczności w jakich była uchwalana ustawa COVID-19 i jej kolejne nowelizacje i braku możliwości przewidzenia jakie konkretnie środki będą skutecznie wspierać gospodarkę w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (i zostaną zaaprobowane przez Komisję Europejską), ogólne odwołanie się w ustawie COVID-19 do warunków zawartych w Komunikacie Komisji należało uznać za dopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym regulacje zawarte w sekcji 3.1. Komunikatu Komisji – "Ograniczone kwoty pomocy" mają charakter ogólny (uniwersalny) i odnoszą się do wszystkich form udzielania pomocy, uszczegółowionych w kolejnych podsekcjach sekcji 3 Komunikatu, w szczególności w zakresie podsekcji 3.10 – "Pomocy w formie subsydiowania wynagrodzeń pracowników w celu uniknięcia zwolnień podczas epidemii COVID-19". Ograniczenie kwotowe pomocy przez wskazanie, że pomoc nie może być przyznana przedsiębiorstwu, które na dzień 31 grudnia 2019 r. znajdowało się już w trudnej sytuacji (za wyjątkiem mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw) odnosi się również do pomocy polegającej na subsydiowaniu wynagrodzeń w celu uniknięcia zwolnień pracowników. Prawidłowości powyższej wykładni nie podważają argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bowiem miały charakter czysto polemiczny ze stanowiskiem zaprezentowanym przez sąd pierwszej instancji.
Zaznaczyć przy tym należy, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że w treści art. 15zzzh ust. 1 ustawy COVID-19 ustawodawca wprost wskazał, że wsparcie udzielane jest zgodnie z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji, a zatem nie można przyjąć, że Komunikat ten jedynie wskazywał, że dane wsparcie stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce. O tym, że takie wsparcie stanowi pomoc publiczną, przesądzają przepisy art. 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dlatego też, przyjmując za trafną wykładnię wskazanej regulacji zaproponowaną przez skarżącą spółkę, w istocie okazałby się zbędna.
W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, co implikuje wniosek o niepodważeniu stanu faktycznego tej sprawy, zgodnie z którym wysokość niepokrytych strat spółki przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego, a także, że w ciągu ostatnich dwóch lat stosunek długów do kapitału własnego był większy niż 7,5, a stosunek zysku operacyjnego powiększonego o amortyzację do odsetek był niższy niż 1. Spełnione zatem zostały przesłanki znajdowania się skarżącej spółki w trudnej sytuacji, a w konsekwencji ziściła się podstawa odmowy udzielenia pomocy. Czyni to pogląd wyrażony w wyroku sądu pierwszej instancji o oddaleniu skargi prawidłowym, a zarzuty skargi kasacyjnej – nieuzasadnionymi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).