I GSK 1872/22

I GSK 1872/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Henryk Wach
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 186/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-03
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2015 poz 807
art. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 186/22 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr SZK/70/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 186/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 24 listopada 2021 r., nr SZK/70/2021 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy dla producentów rolnych, w których gospodarstwach lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
30 września 2015 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Wraz z wnioskiem strona złożyła protokół szacowania szkód nr 107/2015 sporządzony przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Lubuskiego z 31 lipca 2015 r., w którym stwierdzono stratę w gospodarstwie rolnym wynoszącą łącznie 62% średniej rocznej produkcji.
16 listopada 2015 r. spółka złożyła korektę wniosku i protokołu szacowania szkód wskazując, że powierzchnia gruntów rolnych objętych szacowaniem szkód wyniosła 69,33 ha, a łączne straty w gospodarstwie rolnym wyniosły 66%.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie było wcześniej już trzykrotnie prowadzone. Decyzją z 29 lutego 2016 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Świebodzinie z 8 stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ I instancji ponownie decyzją z 14 listopada 2016 r. odmówił przyznania płatności w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Decyzją z 20 lutego 2017 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał powyższą decyzję w mocy.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 459/17 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z 30 maja 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach po raz kolejny odmówił przyznania płatności z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.). Decyzja została uchylona w całości przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z uwagi na braki w przekazanym materiale dowodowym.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach decyzją z 9 grudnia 2019 r. odmówił przyznania spółce pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 13c rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Decyzją z 24 listopada 2021 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że z akt sprawy wynika, że to grupa osób fizycznych i prawnych jest w posiadaniu jednego gospodarstwa, podzielonego jedynie w sposób formalny. Gospodarstwa deklarowane przez P. sp. z o.o. oraz pozostałe analizowane podmioty, mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej. Według organu jeżeli by nawet uznać, że poszczególne osoby, rzeczywiście użytkują konkretne grunty, to jednak w tym przypadku za rolnika prowadzącego gospodarstwo należałoby uznać całą grupę wskazanych wyżej osób fizycznych i prawnych, bowiem jako gospodarstwo uznaje się wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez tego rolnika, niezależnie od formy prowadzonej działalności. W następstwie poczynionych ustaleń organ uznał, że wnioskodawca nie jest producentem rolnym i nie prowadzi rzeczywistej działalności w swoim gospodarstwie rolnym, a zatem nie spełnił warunków określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podniósł, że wnioskowana pomoc finansowa udzielana jest tym producentom rolnym, którym nadany został numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę. Pomoc finansowa, udzielana jest tym producentom, którzy są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiają i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami).
W ocenie organu odwoławczego wskazany przez organ I instancji system powiązań osobowych w strukturze własnościowej podmiotów o odrębnych numerach producentów wyklucza możliwość zakwalifikowania P. sp. z o.o. do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. producentom rolnym. Ustalona w decyzji struktura własnościowa spółek, tj. D sp. z o.o., D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., B. sp. z o.o., P. sp. z o.o., S. sp. z o.o., P. sp. z o.o. wskazuje na własność udziałów w spółkach rodziny M., lub też spółki A., która to spółka również pozostaje pod jej władztwem. Z kolei z danych pozyskanych ze sprawozdań finansowych oraz oświadczeń strony też wynika, że są one osobowo powiązane poprzez D.M. oraz M.M. - dzieci P.M., jak i P.M. (pełnomocnika spółki D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., P. sp. z o.o.). ww. osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek - jako prezesi zarządu, udziałowcy, wspólnicy, względnie pośrednio gdy jako wspólnik występuje spółka, w której jedno z rodziny M. jest prezesem zarządu, wspólnikiem. Analizując sprawozdania finansowe spółki B. sp. z o.o. oraz P. sp. z o.o. organ wskazał, że jednym z udziałowców spółek jest M.M. oraz spółka E. sp. z o.o., której prezesem Zarządu jest M.M. (wspólnicy – M.P., K.R.). Zgodnie z informacją T.F. prezesa zarządu D. sp. z o.o., strona korzystała z usług rolniczych G. sp. z o.o., której prezesem jest P.M.. Natomiast wspólnikami ww. spółki są: A. sp. z o.o. (prezes zarządu – P.M.), A. sp. z o.o. (Prezes Zarządu – P.M.), A. sp. z o.o. (Prezes Zarządu – P.M.), D. Sp. z o.o. (prezes Zarządu – T.F.) oraz K. sp. z o.o. (wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców 21 -02-2014 r.). Reasumując organ wskazał, że gospodarstwa deklarowane przez P. sp. z o.o. oraz pozostałe analizowane podmioty, mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej.
Spółka P. złożyła skargę do WSA w Warszawie, w którym zarzucając naruszenie § 13c cyt. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 sierpnia 2022 r. WSA w Warszawie oddalił skargę wskazując, że zgodnie z § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13.
W myśl § 13c ust. 3 cyt. rozporządzenia, pomoc udzielana jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L z dnia 1 lipca 2014 r.).
Stosownie do treści § 13c ust. 4 cyt. rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
Do wniosku, o którym mowa powyżej, zgodnie z art. § 13c ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, dołącza się m.in. kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, czyli powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.
W myśl art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014, do którego odsyła § 13c ust. 3 rozporządzenia pojęcie "niekorzystnego zjawiska klimatycznego porównywalnego do klęski żywiołowej" oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat (art. 2 pkt 16 lit. a) lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (art. 2 pkt 16 pkt b).
Zgodnie, z kolei z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.), dalej u.u.r., których uwzględnienie nakazuje treść § 13c ust. 1 rozporządzenia szkody spowodowane przez suszę oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb (art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.).
Określenie powyższych wartości, zgodnie z art. 3 ust. 5 u.u.r., należy do ministra właściwego do spraw rolnictwa, który ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy.
Sąd wskazał, że z powołanych wyżej przepisów wynika, że pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zaistnieją następujące okoliczności:
- w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej;
- wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BiP urzędu obsługującego tego ministra;
- ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód.
Sąd podkreślił, że z treści poprzednich decyzji organów obu instancji uchylonych wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 września 2017 r., sygn. akt. II SA/Go 459/17 wynikało, że podstawą odmowy przyznania pomocy suszowej były dwie powiązane ze sobą przesłanki, tj. brak posiadania przez spółkę deklarowanych we wniosku o pomoc suszową gruntów, który był następstwem stworzenia przez grupę osób wymienionych w decyzji sztucznych warunków umożliwiających uzyskiwanie różnego typu płatności ze środków unijnych. WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że rozważania organów na temat mechanizmu stworzonego do niedozwolonego zwiększania płatności ze środków funduszy unijnych nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i zobowiązał organy do oceny wniosku skarżącej spółki w kontekście przesłanek określonych w § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz przepisami rozporządzenia nr 702/2014 dotyczącego pomocy publicznej, nie zaś przepisów regulujących wspólną politykę rolną.
Zdaniem Sądu organy obu instancji uwzględniły powyższe wskazania, a dokonana w zaskarżonych decyzjach analiza, poddająca pod wątpliwość spełnienie przez spółkę przesłanek odrębności gospodarstwa rolnego oraz jej kwalifikacji jako producenta rolnego prowadzi do wniosku, że ustalony przez organy system powiązań osobowych w strukturze własnościowej podmiotów o odrębnych numerach producentów wykluczył możliwość zakwalifikowania skarżacej do przyznania pomocy finansowej producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.
W toku prowadzonego postępowania ustalono, że gospodarstwa deklarowane przez P. sp. z o.o. oraz pozostałe analizowane w decyzjach podmioty, mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej. Jeżeli by nawet uznać, że poszczególne osoby, podmioty rzeczywiście użytkują konkretne grunty, to za rolnika prowadzącego gospodarstwo należałoby uznać całą grupę ewentualnych osób fizycznych i prawnych, bowiem jako gospodarstwo uznaje się wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez tego rolnika, niezależnie od formy prowadzonej działalności. Zasadnie, zdaniem Sądu uznały organy, że spółka nie jest producentem rolnym i nie prowadzi rzeczywistej działalności w swoim gospodarstwie rolnym, a zatem nie spełniła warunków określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia. Pomoc finansowa udzielana jest tym producentom rolnym, którym nadany został numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę. Pomoc finansowa, udzielana jest tym producentom, którzy są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiają i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.
Sąd zwrócił uwagę, że struktura własnościowa spółek, tj. D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., B. sp. z o.o., P. sp. z o.o., S. sp. z o.o., P. sp. z o.o. wskazuje na własność udziałów w spółkach rodziny M. lub też spółki A.. Z danych zwartych w sprawozdaniach finansowych oraz w oświadczeń strony wynika, że są one osobowo powiązane poprzez D.M. oraz M.M. - dzieci P.M., jak i P.M. (pełnomocnika spółki D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., P. sp. z o.o.), którzy mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek - jako prezesi zarządu, udziałowcy, wspólnicy, czy pośrednio gdy jako wspólnik występuje spółka, w której jedno z rodziny M. jest prezesem zarządu, wspólnikiem. Analiza sprawozdań finansów spółki B. sp. z o.o. oraz P. sp. z o.o. wskazuje, że jednym z udziałowców spółek jest M.M. oraz spółka E. sp. z o.o., której prezesem Zarządu jest M.M. (wspólnicy – M.P., K.R.). Strona korzysta z usług rolniczych G. sp. z o.o., której prezesem jest P.M.. Natomiast wspólnikami w/w spółki są: A. sp. z o.o. (prezes zarządu – P.M.), A. sp. z o.o. (Prezes Zarządu – P.M.), A. sp. z o.o. (Prezes Zarządu – P.M.), D. Sp. z o.o. (prezes Zarządu – Y.F.) oraz K. sp. z o.o. (wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców 21 -02-2014 r.).
Analiza przedłożonej dokumentacji finansowej prowadzi do wniosku, że spółka w 2015 r. dokonywała sprzedaży jedynie na rzecz P.M. i spółki z o.o. P., świadczyła też usługi rolnicze spółce D. spółka z o.o.
Reasumując Sąd wskazał, że to grupa osób fizycznych i prawnych jest w posiadaniu jednego gospodarstwa, podzielonego jedynie w sposób formalny. Skoro gospodarstwa deklarowane przez P. sp. z o.o. oraz pozostałe podmioty, mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej to uprawniony jest wniosek, iż skarżąca nie jest producentem rolnym i nie prowadzi rzeczywistej działalności w swoim gospodarstwie rolnym, a zatem nie spełniła warunków określonych w § 13 c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik spółki. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:
II. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 13c ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez wadliwe uznanie przez WSA, że to grupa osób fizycznych i prawnych jest w posiadaniu jednego gospodarstwa, podzielonego jedynie w sposób formalny, w sytuacji w której skoro gospodarstwa deklarowane przez P. sp. z o.o. oraz pozostałe ww. podmioty, mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej to uprawniony jest wniosek, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie prowadzi rzeczywistej działalności w swoim gospodarstwie rolnym, zatem nie spełnia warunków określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy między przyjętymi przez organy wnioskami przesądzającymi o odmowie przyznania pomocy finansowej zachodzi jednak niekonsekwencja.
Po pierwsze sankcji przewidzianej w art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wymaga ustalenie, czy przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym i prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa. Przepis ten w sytuacji, gdy rolnicy (producenci rolni), którym przysługują różnego typu płatności w ramach systemu wsparcia, podejmują czynności służące wyłącznie uzyskaniu lub zwiększeniu, korzyści wynikających z prawodawstwa sektorowego, większych, aniżeli uzyskaliby bez podjęcia tych czynności.
Innymi słowy czynności te, by ich wynik mógł być uznany za sztuczne warunki muszą zmierzać do wykreowania takiego stanu faktycznego, który maksymalizuje ich korzyści z naruszeniem celów wsparcia (np. zasady konkurencyjności, czy też wsparcia ludności zamieszkującej obszary wiejskie),
2. art. 153, art. 170 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 459/17 w zakresie spełnienia przez spółkę przesłanek z § 13c ust. 1 rozporządzenia;
3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 13c ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że gospodarstwa deklarowane przez P. Sp. z o.o. oraz pozostałe analizowane w decyzjach podmioty mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej. Jeżeli by nawet uznać, że poszczególne osoby, podmioty rzeczywiście użytkują konkretne grunty, to za rolnika prowadzącego gospodarstwo należałoby uznać całą grupę ewentualnych osób fizycznych i prawnych, bowiem jako gospodarstwo uznaje się wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez tego rolnika, niezależnie od formy prowadzonej działalności. W następstwie poczynionych ustaleń zasadnie uznały organy, że spółka nie jest producentem rolnym i nie prowadzi rzeczywistej działalności w swoim gospodarstwie rolnym, zatem nie spełniła warunków określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem powyższy wniosek nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku sądu I instancji przyczyn, z powodu, których WSA oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez sąd przemawiających za tym, że spółka nie spełniła warunków określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia;
5. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz niedoniesienie się przez WSA do wszystkich zarzutów skargi;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, tj. niewłaściwe zaprezentowanie stanu sprawy (w tym stanu faktycznego ustalonego przez organ) oraz podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie, co w szczególności polegało na tym, że argumenty, odnoszące się do stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym oraz przepisy prawa materialnego, których zastosowanie było przez sąd oceniane, zostały zaprezentowane w taki sposób, że dwa powody uznania zaskarżonej decyzji za prawidłową, tj. przyjęcie, że skarżąca spółka nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiednich przepisów rozporządzenia oraz przyjęcie, że płatności należy jej odmówić z powodu stworzenia sztucznych warunków w celu ich uzyskania w sposób niezgodny z celem danego -wsparcia, wzajemnie się przenikają i wzajemnie tłumaczą, co można określić w ten sposób, że zdaniem WSA skarżąca nie jest rolnikiem, bo stworzyła sztuczne warunki oraz że warunki, uznane za sztuczne, są sztuczne, bo skarżąca nie jest rolnikiem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż taka prezentacja argumentacji faktycznej i prawnej nie daje możliwości dokładnego i pełnego zrozumienia podstaw faktycznych i prawnych uznania przez sąd za zgodną z prawem zaskarżonej decyzji, a także poddania wyroku kontroli kasacyjnej, ponadto odzwierciedla ona wadliwy sposób rozumowania sądu, stojącego za uznaniem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przy tym taka interpretacja jest sprzeczna z uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim;
7. art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że modyfikacja zasad postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie pomocy dla producentów rolnych, w których to gospodarstwach powstały szkody z tytułu suszy w 2015 r. (pomoc finansowa), prowadzić powinna do przyjęcia, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, czego konsekwencją jest, że to strona powinna dostarczać organowi dowodów na wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym na "okoliczności negatywne" (np. takie, że warunki w jakich ubiega się o pomoc finansową nie są "sztuczne"), podczas gdy, prawidłowo wykładając ww. przepisy modyfikacje ogólnych zasad postępowania administracyjnego w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy dla producentów rolnych należy rozumieć w ten sposób, że co prawda na organie nie spoczywa pełen ciężar ustalania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a spoczywa on również na stronie, gdyż "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne'', ale nie oznacza to jednak, że:
- organ jest zupełnie wyłączony z aktywności w postępowaniu dowodowym i z oceny dowodów mu znanych,
- na stronie postępowania spoczywa ciężar przedstawienia dowodów na wszystkie istotne okoliczności,
- na stronie spoczywa ciężar przedstawiania dowodów na okoliczności "negatywne" (np. że nie stworzyła sztucznych warunków),
- organ może przedstawiać twierdzenia na temat faktów, a strona, nie zgadzając się z nimi, powinna dowieść, że nie są one prawdziwe, przy czym jeśli nie uda się jej przekonująco dowieść, że twierdzenie to jest nieprawdziwe, to organ jest uprawniony przyjąć, że to nieobalone przez stronę twierdzenie jest zgodne z prawdą,
a oznacza to, że:
- na stronie ubiegającej, się o pomoc finansową spoczywa ciężar udowodnienia jedynie okoliczności uzasadniających przyznanie jej pomocy,
- w razie nieudowodnienia tych okoliczności organ nie ma obowiązku, stosując zasadę prawdy obiektywnej, prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy strona spełnia przesłanki przyznania pomocy finansowej,
- ale w razie wykazania przez stronę tych podstawowych przesłanek faktycznych przyznania pomocy finansowej określonych w rozporządzeniu, to na organie spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności uzasadniających odmowę jej przyznania (np. na podstawie przepisu sankcjonującego stworzenie sztucznych warunków), a nie na stronie, która nie jest obowiązana dowodzić, że przesłanki negatywne nie zostały spełnione,
co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przez pryzmat modyfikacji zasad postępowania dowodowego sąd ocenił prawidłowość postępowania dowodowego organów ARiMR poczynionych w nim ustaleń na temat stanu faktycznego sprawy, w wyniku których organ ustalił (według WSA prawidłowo), że skarżąca nie jest rolnikiem w rozumieniu odpowiedniego przepisu prawa materialnego i że są podstawy do zastosowania sankcji odmowy przyznania pomocy finansowej z powodu stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wymaganych do ich otrzymania, a gdyby sąd w sposób właściwy wyłożył przepisy modyfikujące zasady postępowania dowodowego w sprawie przyznania pomocy finansowej (w zgodzie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim), powinien wtedy bardziej restrykcyjnie ocenić to, w jaki sposób organ poczynił ustalenia faktyczne odnośnie utworzenia przez spółkę sztucznych warunków;
W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 24 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na mocy art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Skargę kasacyjną w sprawie oparto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Niniejsza skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji sformułowanego w pkt II. 4 i II. 6 petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podkreślić również należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA w Warszawie, w tym wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie oceny prawnej Sądu pierwszej instancji wyrażonej w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest też zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, albowiem pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy (por. np.: wyroki NSA z: 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4421/16; 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10). Nie oznacza to jednak, że nie jest zobowiązany do przedstawienia i odniesienia się do tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie co należy podkreślić, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy oraz dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale co należy podkreślić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15). Okoliczność zaś, że ocena oraz znaczenie zarzutów skargi nie koresponduje z oczekiwaniami i stanowiskiem strony skarżącej nie uzasadnia wniosku o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.
W sprawie poddanej kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. WSA dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Sądu pierwszej instancji nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny.
Powyższe konstatacje należy odnieść także do zarzutów ujętych w pkt II. 1 i II.3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których art. 141 § 4 p.p.s.a. jest wskazywany w ich podstawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (tj. pkt II. 5 petitum skargi kasacyjnej). O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt III FSK 247/23).
Uwzględniając powyższe, a także odwołując się do wniosków formułowanych na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zrekonstruował granice sprawy, w której orzekał, czy też, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie rozpoznał istoty sprawy, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu sformułowanego w pkt II. 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 153, art. 170 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 459/17 w zakresie spełnienia przez spółkę przesłanek określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, należy wskazać, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego, niż z niej wynikające, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. wyrok SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 1999, Nr 5, poz. 101). Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także np. prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku Sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. str. 220).
Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku trafnie zwrócił uwagę, że WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 459/17 uchylając decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z 20 lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Świebodzinie z 14 listopada 2026 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej spółce pomocy z powodu szkód spowodowanych przez suszę w 2015 r. zobowiązał organy do oceny wniosku spółki w kontekście przesłanek określonych w § 13c rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz przepisami rozporządzenia nr 702/2014 dotyczącego pomocy publicznej, nie zaś przepisów regulujących wspólną politykę rolną.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zasadnie WSA stanął na stanowisku, że organy obu instancji uwzględniły wskazania zawarte we wskazanym powyżej wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 459/17 i dokonały oceny spełnienia przez spółkę przesłanek, o których mowa w § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r.
Wyjaśnić w tym miejscu jedynie należy, że przepisy prawa materialnego regulujące zagadnienie pomocy finansowej dla rolników, których uprawy dotknęła susza zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego. Szczegółowy zakres i sposoby realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa został uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.).
Zgodnie z § 13c ust. 1 cyt. rozporządzenia, w 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (§ 13c ust. 3 cyt. rozporządzenia).
W myśl art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., 807 ze zm.), producent rolny –definiowany jest jako osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, lub posiadaczem zwierzęcia. "Gospodarstwo rolne" z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 1 cyt. ustawy oznacza gospodarstwo w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Definicja "rolnika" została uregulowana w art. 4 ust. 1 lit. a cyt. powyżej rozporządzenia i oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą.
Istota płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu wsparcia nie wystarczy, zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać tylko na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych, ale obejmuje również swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Niezbędną i konieczną przesłanką przyznania płatności jest zatem rzeczywiste uprawianie gruntów. Przepisy nie zawierają definicji posiadania, dlatego należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia, wynikającym z art. 336 k.c.
WSA w zaskarżonym wyroku zasadnie stwierdził, że przedstawiona przez organ obszerna analiza powiązań osobowych, organizacyjnych i ekonomicznych wykazała, że skarżąca spółka nie spełnia przesłanek odrębności gospodarstwa rolnego oraz jej kwalifikacji jako producenta rolnego, co wyklucza możliwość przyznania spółce pomocy finansowej, jako producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.
Zdaniem NSA, organy ARiMR ponownie rozpoznając sprawę zebrały wystarczający materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a zarazem niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności, że gospodarstwa deklarowane przez P. sp. z o.o. oraz pozostałe analizowane w decyzjach podmioty, mają wspólne źródło decyzyjne i nie przejawiają odrębności w kluczowych aspektach dotyczących prowadzenia działalności rolniczej. Sąd pierwszej instancji akceptując stan faktyczny przedstawiony przez organy dokonał prawidłowych ustaleń w tym względzie na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a jego ustalenia są logiczne i spójne. Skarżąca spółka nie jest producentem rolnym i nie prowadzi rzeczywistej działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, a zatem nie spełniła warunków do przyznania wnioskowanej pomocy określonych w § 13c ust. 1 rozporządzenia. Pomoc finansowa, udzielana jest bowiem tym producentom, którzy są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, tzn. decydują, jakie rośliny uprawiają i swobodnie dokonują odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierają plony oraz utrzymują te grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.
W świetle przedstawionych powyżej uwag zarzut naruszenia art. 153, art. 170 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 459/17 w zakresie spełnienia przez spółkę przesłanek z § 13c ust. 1 rozporządzenia należy uznać za bezzasadny.
Odnosząc się w dalszej kolejności do komplementarnych względem siebie zarzutów sformułowanych w pkt II. 1 i II. 3 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję, albo oddalającego skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Natomiast powołane w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogły one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium, niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., czy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Podnieść należy, że wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że - co do zasady sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok pomimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12). Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może zatem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie dokonywał ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast oceniał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona, odpowiadają prawu.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa również zarzut sformułowany w pkt II. 7, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że modyfikacja zasad postępowania dowodowego w sprawie o przyznanie pomocy dla producentów rolnych, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody z powodu suszy w 2015 r. prowadzić powinna do przyjęcia, że w postępowaniu tym nie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, że to strona powinna dostarczać organowi dowodów na wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi rażące naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie stwierdzi nieważności zaskarżonego aktu. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i to w sposób rażący, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, ponieważ rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasadę ogólną prawdy obiektywnej (materialnej), która reguluje rozłożenie ciężaru dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie art. 7 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy organy administracji wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.
Z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.
Zarzuty naruszenia zasady prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego sformułowane zostały zatem bardzo ogólnie. Skarżący kasacyjnie nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wskazania na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały błędnie, sprecyzowania na czym polegał w jego ocenie brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jakie dowody zostały błędnie ocenione i jaka powinna być ich ocena. Nie jest dopuszczalne stawianie tak ogólnie skonstruowanych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przy całkowitej bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem pierwszej i drugiej instancji (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 22/19). Postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest wprawdzie przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie oznacza to jednak uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło (zob. np. wyroki NSA z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5026/16; z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 930/17). Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które być może prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 756/16, Lex nr 2442913).
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, przedstawiły szczegółową analizę stanu faktycznego, wskazując na powiązania personalne i ekonomiczne pomiędzy podmiotami wymienionymi w decyzji. Dokonano w sposób szczegółowy analizy przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanej przez skarżącą spółkę pomocy, o których mowa w § 13c ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. WSA zasadnie uznał powyższe ustalenia organów za słuszne i zgodne z przepisami prawa, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego ani materialnego. W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).