I GSK 1861/22

I GSK 1861/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Marek Krawczak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Kr 473/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 473/22 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r. nr 54/OR06/22 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od O. Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 473/22 – w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej: organ lub Dyrektor OR) z dnia 10 lutego 2022 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r. – uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca w dniu [...] czerwca 2018 r., za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus, złożyła wniosek o przyznanie na 2018 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności za zazielenienie (PZ), płatności dodatkowej (PD), płatności dla młodych rolników (MR) do działek ewidencyjnych nr: [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8]. Ponadto spółka w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych wpisała działki nr [9], [10], [11], [12], [13], [14], [15] i [16], bez wskazywania ich w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania tychże działek rolnych. Łącznie skarżąca zadeklarowała [17] ha do płatności JPO/PZ/PD/MR/PRŚK/ONW. Przy czym do wniosku nie były dodane załączniki graficzne z wykreślonymi powierzchniami deklarowanymi do płatności w ramach działek ewidencyjnych nr [9], [10], [11], [12], [13], [14], [15] i [16].
W dniu [...] lipca 2018 r. spółka drogą elektroniczną złożyła zmianę do wniosku pierwotnego o treści takiej samej jak wniosek pierwotny.
W dniu [...] lipca 2018 r. spółka złożyła drogą elektroniczną ponownie zmianę do swojego wniosku wymieniając w niej następujące działki ewidencyjne: [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7], [8], [...], [9], [...], [12], [14], [11] oraz [10]. Ponadto spółka w oświadczeniu o powierzchni działek ewidencyjnych wpisała działki nr [15] i [16], bez wskazywania ich w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania tychże działek rolnych.
Dnia [...] lipca 2018 r. skarżąca poinformowała Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Oświęcimiu (dalej: Kierownik BP), że brak odpowiednio wczesnej deklaracji [18] ha (grunty przejęte od rolnika A. P.) był wynikiem niestabilnego działania aplikacji eWniosekPIus, a dnia [...] maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym zapewniła o rzetelnej kontynuacji realizacji zobowiązania RŚK przejętego od rolnika A. P. oraz ponownie wskazała na nieprawidłowe działanie aplikacji wykorzystanej do złożenia wniosku drogą elektroniczną.
Kierownik BP decyzją z 10 czerwca 2019 r. odmówił spółce przyznania płatności MR - z uwagi na brak zarejestrowania reprezentującej wnioskodawcę jako producenta rolnego. Powierzchnię deklarowaną do płatności JPO/PZ/PD ustalono na poziomie [17] ha (nie uwzględniono zmian składanych po pierwotnym wniosku), a powierzchnię uprawnioną do ww. płatności ustalono na [19] ha. Oznaczało to przyznanie płatności JPO w pomniejszeniu kwocie [20] zł oraz przyznanie płatności PZ i PD według powierzchni stwierdzonej (w kwocie [21] zł i [22] zł). Stwierdzono też w decyzji, że skarżąca nie uczestniczy w systemie małych gospodarstw.
Dyrektor OR w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 24 lipca 2019 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 19 września 2019 r. Kierownik BP odmówił spółce przyznania płatności MR. Powierzchnię deklarowaną do płatności JPO/PZ/PD ustalono na poziomie [23] ha, a powierzchnię uprawnioną do ww. płatności ustalono na poziomie [24] ha. Oznaczało to przyznanie płatności JPO w kwocie [25], płatności PZ w kwocie [26] zł i płatności PD w kwocie [27] zł.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2019 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 września 2019 r.
Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 247/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia 16 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podnoszona przez spółkę kwestia prawidłowości działania aplikacji eWniosekPIus jest mu znana z urzędu - nie tylko podnoszone przez rolników przypadki nieprawidłowego działania aplikacji, w szczególności w ostatnich dniach przed upływem terminu do złożenia wniosków (Sąd powołał szereg artykułów dostępnych w Internecie), ale również przypadki przyznania przez organy Agencji, że takie nieprawidłowości w działaniu aplikacji eWniosekPIus w dniu [...] czerwca 2018 r. wystąpiły - powołano wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 78/20. Sąd wskazał także, że skutki nieprawidłowego działania systemów teleinformatycznych służących do komunikacji z Agencją nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów rolników. W związku z tym, przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania Sąd podał, że organ II instancji, zachowując oficjalną formę procesową, wystąpi do komórki organizacyjnej Agencji, mającej zgodnie ze Statutem i Regulaminem organizacyjnym Agencji, za zadanie monitorowanie funkcjonowania systemu teleinformatycznego Agencji w zakresie aplikacji eWniosekPIus, o udzielenie informacji czy w dniu [...] czerwca 2018 r. odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu aplikacji eWniosekPIus, mające wpływ na możliwość składania wniosków przez beneficjentów i czy w istocie skarżąca w tym dniu wielokrotnie logowała się do ww. aplikacji, tak jak wskazuje w odwołaniu.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 22 kwietnia 2021 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP z 19 września 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że wykonując zalecenia WSA w Krakowie sprawdzono sposób działania aplikacji eWniosek i rejestrowania w tej aplikacji działań wnioskodawców oraz istnienie i działanie innych programów rejestrujących taką aktywność a także rodzaje plików, które najlepiej odzwierciedlają tą aktywność. W związku z czym stwierdził, że wnioski skarżącej w aplikacji eWniosek z [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. wyraźnie różnią się od zawartości deklaracji złożonej w tej aplikacji w dniu [...] lipca 2018 r., w której pojawiają się zapisy wskazujące na wyrysowanie działek rolnych, których nie wyrysowano w dwóch wcześniejszych deklaracjach. W ocenie organu strona wysłała wniosek pierwotny i pierwszą zmianę do niego bez upewnienia się, czy zawierają one wszystkie działki rolne i nie sprawdzała tej kwestii praktycznie aż do momentu składania drugiej (nieterminowej) zmiany do swego wnioski. Organ stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego nie potwierdzono również awaryjnego działania aplikacji eWniosek w czasie składania wniosków i zmian przez
stronę. W związku z wdrożeniem nowego modelu aplikacji eWniosek problemy z jej działaniem występowały przejściowo tuż po jej wdrożeniu do ok. 15 kwietnia 2018 r. obejmując głownie problemy z logowaniem, powolnością działania, czy też brakiem danych spersonalizowanych.
Powyższa decyzja również została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. I SA/Kr 759/21 który podkreślił, iż w związku z tym, że z wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2020 r. wyraźnie wynika, że nakazał on poczynienie ustaleń dotyczących funkcjonowania aplikacji eWniosekPIus w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz pozwalających na zweryfikowanie twierdzeń spółki o wielokrotnym logowaniu się w tym dniu do tej aplikacji, to z zaskarżonej decyzji nadal nie wynika, czy w dniu [...] czerwca 2018 r. występowały problemy funkcjonowania systemu teleinformatycznego Agencji w zakresie aplikacji eWniosekPIus oraz czy w istocie spółka wielokrotnie w tym dniu logowała się do tej aplikacji.
Decyzją z 10 lutego 2022 r. Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP z 19 września 2019 r. W decyzji tej organ nie stwierdził podstaw do uznania, że zawartość wniosku strony mogła wynikać z awaryjnego działania aplikacji eWniosek. Z jednoznacznych informacji uzyskanych w tej mierze z Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR wynika, że w dniach od 14-06-2018 r. do 24-07-2018 r. nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu ww. aplikacji, które miałyby wpływ na możliwość składania wniosków lub zmian do nich.
Na powyższą decyzję spółka złożyła do WSA skargę, w której powtórzyła, że organ nie podporządkował się zaleceniom wydanych w sprawie wyroków, w tym przede wszystkim nie wyjaśnił, czy w dniu [...] czerwca 2018 r. (dniu składania wniosku) odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu aplikacji eWniosekPIus, mające wpływ na możliwość składania wniosków przez beneficjentów.
Uchylając zaskarżoną decyzję WSA stwierdził, że Dyrektor OR ponownie nie wykonał należycie zaleceń nałożonych w dwukrotnie wydanych w sprawie wyrokach Sądu I instancji. Zarzut nie został prawidłowo rozpoznany przez Dyrektora OR, zatem ocena przedstawiona przez organ musi być ponownie uznana za całkowicie dowolną, gdyż nie wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego materiału dowodowego. O ile w zakresie awaryjności systemu w spornym dniu organ zwrócił się formalnie 5 października 2021 r. do biura płatności bezpośrednich i uzyskał odpowiedź pismem z dnia 13 października 2021 r. przytoczoną w uzasadnieniu decyzji, to pismo to należy uznać za zbyt ogólne jako stwierdzające jedynie, że nie odnotowano w tym dniu nieprawidłowości mających wpływ funkcjonowanie aplikacji, nie dysponuje się także historią logowań skarżącej, a także wskazujące łącznie ile wniosków i zmian do wniosków złożono w całym kraju w tymże dniu. Przywołana odpowiedź jest ponadto nieprzekonywująca w kontekście wskazywanego w powyższych wyrokach sądów administracyjnych faktu przyznania przez organ w sprawie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 78/20, iż takie nieprawidłowości działania systemu zaistniały. Nie można wobec tego uznać za wiarygodne powyższego lakonicznego stanowiska Dyrektora OR, przy jednoczesnym nie odniesieniu się do powoływanego przez WSA w Łodzi odmiennego stanowiska organu w tej kwestii. Stwierdzona tam przez sam organ nieprawidłowość systemu może bowiem wskazywać na możliwość jej zaistnienia także co do skarżącej spółki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor OR, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:
a) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji i błędne uwzględnienie skargi spółki O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wskutek uznania, iż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach - skutkiem tego było uwzględnienie niezasadnej skargi i uchylenie prawidłowej decyzji;
b) przepisu art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiegokolwiek uzasadnienia dla wskazywanego przez Sąd naruszenia przez organ odwoławczy art. 80 k.p.a., a skutkiem tego - brak możliwości weryfikacji i zaakceptowania rozumowania Sądu I instancji prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;
c) naruszenie przepisu art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a poprzez powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wyrok Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3.06.2020 r. sygn. akt III SA/Łd 78/20, podczas kiedy wyrok ten dotyczył jedynie kwestii proceduralnych i został wydany w trybie art. 64e p.p.s.a. - skutkiem tego był brak możliwości weryfikacji i zaakceptowania rozumowania Sądu I instancji prowadzącego do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 czerwca 2022 r., I SA/Kr 473/22 uchylającym decyzję ostateczną Dyrektora OR z 10 lutego 2022 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:
"W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy ponownie nie wykonał należycie zaleceń nałożonych w dwukrotnie wydanych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie. Przypomnieć należy, iż istotą sporu, co podkreśliły sądy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, była kwestia prawidłowości działania systemu teleinformatycznego Agencji w zakresie aplikacji eWniosekPIus w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz brak dowodów potwierdzających stanowisko organu odwoławczego o braku awaryjności, czy błędów działania systemu w tymże dniu, ponieważ od zachowania terminu, który wtedy upływał zależała kwestia płatności. Powyższe było szczegółowo podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz w skargach. Ponownie ten kluczowy zarzut nie został przez organ prawidłowo rozpoznany, zatem ocena przedstawiona przez organ odwoławczy musi być ponownie uznana za całkowicie dowolną, gdyż nie wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego materiału dowodowego. (...) Przywołana odpowiedź jest ponadto nieprzekonywująca w kontekście wskazywanego w powyższych wyrokach sądów administracyjnych faktu przyznania przez organ w sprawie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 78/20, iż takie nieprawidłowości działania systemu zaistniały. Nie można wobec tego uznać za wiarygodne powyższego lakonicznego stanowiska organu, przy jednoczesnym nie odniesieniu się do powoływanego przez WSA w Łodzi odmiennego stanowiska organu w tej kwestii. Stwierdzona tam przez sam organ nieprawidłowość systemu może bowiem wskazywać na możliwość jej zaistnienia także co do skarżącej spółki. Organ nie zakwestionował tego stanowiska, nie odnosząc się do niego w sposób konkretny, lecz powołał się na inny wyrok WSA w Łodzi z 12 marca 2021 r., III SA/Łd 730/2. (...) Sądy wyraźnie wskazały kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie i stanowiskiem tym organ odwoławczy był związany. Mimo to organ nie poczynił odpowiednich ustaleń w powyższym zakresie, a więc nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych (rozbieżności) mających wpływ na wynik oprawy, co uchybia zasadzie praworządności. Z kolei kwestia logowania się do aplikacji i czas poświęcony na to przez stronę może być tylko dodatkowym czynnikiem wpływającym na ocenę prawidłowości działania systemu, czy też poprawności działań strony, ale kluczową kwestią było zweryfikowanie awaryjności systemu w dniu [...] czerwca 2018 r. W tym kontekście nieuprawnione było uznanie przez organ, że strona z własnej winy pochopnie potwierdziła poprawność danych, czy brak kontroli swojej deklaracji już po wysłaniu wniosku Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wykonanie należycie nakazu ustaleń dotyczących funkcjonowania aplikacji eWniosekPIus w dniu [...] czerwca 2018 r. W ponownym postępowaniu organ zobligowany będzie do wyeliminowania wskazanych wyżej uchybień i rozpatrzy sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wskazań wynikających z poprzednich orzeczeń oraz z niniejszego wyroku."
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna Dyrektora OR opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. (pkt II. petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Natomiast, prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustawowych, ponieważ skarżący kasacyjnie powołując art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa materialnego naruszył Sąd I instancji, a to w sytuacji kiedy podstawą prawną rozstrzygnięcia z 24 czerwca 2022 r. jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. To zaś oznacza, że WSA nie wyraził oceny prawnej dotyczącej prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamiast w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Artykuł 153 p.p.s.a. jest przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (...). Art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie, kiedy sąd administracyjny uwzględnieni skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej nie stosuje wskazanego przepisu p.p.s.a., lecz wypełnia ciążący na nim z mocy tego przepisu obowiązek uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu. Przepis art. 153 p.p.s.a. jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na organy administracji publicznej, a także sądy administracyjne określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia decyzji, bądź uchylenia wyroku sądu administracyjnego. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego, najpierw w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a po wniesieniu skargi na ponownie wydaną decyzję ostateczną przed sądem administracyjnym. Niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153.
Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. sentencja wyroku powinna zawierać (...) rozstrzygnięcie sądu. Natomiast, według art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać (...) podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ustrojowy art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 czerwca 2022 r., I SA/Kr 473/22 zawiera rozstrzygnięcie: "uchyla zaskarżoną decyzję". Natomiast uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ w tych ramach Sąd I instancji jedynie stwierdził: "W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy ponownie nie wykonał należycie zaleceń nałożonych w dwukrotnie wydanych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie (...). Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wykonanie należycie nakazu ustaleń dotyczących funkcjonowania aplikacji eWniosekPIus w dniu [...] czerwca 2018 r. W ponownym postępowaniu organ zobligowany będzie do wyeliminowania wskazanych wyżej uchybień i rozpatrzy sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wskazań wynikających z poprzednich orzeczeń oraz z niniejszego wyroku."
Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. (lub przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w trybie art. 188 p.p.s.a.; art. 184 in fine p.p.s.a.) oraz "zalecenia sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "zalecenia sądu", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy skarżący kasacyjnie powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W pkt III. a) petitum skargi kasacyjnej wskazano jako naruszony przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a. Natomiast w pkt III. b) i c) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dotyczącego stwierdzonego przez WSA naruszenia przez organ administracji publicznej art. 80 k.p.a., a także powołanie się na wyrok WSA w Łodzi. W tym ostatnim względzie zarzut (z pkt III. c) jest nieskuteczny, ponieważ w ramach jego uzasadnienia zawarto jedynie polemikę z wywodami sądu. To zaś, że skarżący kasacyjnie organ uważa za niesłuszne stanowisko Sądu I instancji nie może być skutecznie kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zakwestionowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stwierdzonych przez sąd w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd winien w odniesieniu do każdego z osobna stwierdzonego naruszenia przepisu postępowania uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, kiedy sąd stwierdzi jedynie zbiorcze naruszenie przepisów postępowania powołując przy tym zwrot ustawowy "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uzasadnił na czym konkretnie polegało naruszenie przez Dyrektora OR zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. oraz na czym konkretnie polegało naruszenie przez ten organ art. 153 p.p.s.a., tj. następującej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 759/21:
"Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ II instancji nie usunął braków i uchybień stwierdzonych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 247/20. Nadal sporną pozostaje bowiem kwestia okoliczności związanych z prawidłowością działania aplikacji eWniosek w dniu [...] czerwca 2018 r. oraz wielokrotnych prób logowania się Spółki do systemu w tym dniu. W sprawie należy więc przeprowadzić dalsze czynności wyjaśniające z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 k.p.a., a następnie zebrany materiał dowodowy należy ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Dokonane ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji stosownie do treści art. 107 §3 k.p.a. W ponowionym postępowaniu organ zobligowany zatem będzie wyeliminować wskazane wyżej uchybienia i rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wskazań wynikających z wyroku z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 247/20 oraz z niniejszego wyroku."
Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ww. ustawy). Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Zgodnie z art. 22 wskazanej ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek o jej przyznanie. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tej sprawie nie ma zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ inaczej stanowią wskazane przepisy szczególne; nie ma również zastosowania art. 7 k.p.a.
Odstąpienie od oceny prawnej i wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., możliwe jest jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, albo wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest uprawniony do tego, aby bez zmiany stanu prawnego, albo bez prawomocnego wzruszenia w odrębnym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną mógł od nich odstąpić, zmienić je lub też wyrazić swoje własne. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują funkcjonowania w obiegu prawnym kompilacji ocen prawnych i wskazań wyrażonych w jednej sprawie sądowoadministracyjnej w trybie art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., w której sąd administracyjny uchylił decyzję ostateczną. Wiążąca jest prawomocna ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu administracyjnego poprzedzającym wydanie decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponieważ ich wykonanie przez organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę gwarantuje wydanie decyzji zgodnej z prawem. Tym samym, nieprawidłowa jest ocena prawna i wskazania Sądu I instancji: "(...) rozpatrzy sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wskazań wynikających z poprzednich orzeczeń oraz z niniejszego wyroku".
Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym wypadku, chodzi o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 października 2020 r., sygn. I SA/Kr 247/20.
Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie wskazał jaki konkretnie inny przepis postępowania został naruszony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 759/21, na czym konkretnie to naruszenie polegało, nie wykazał też istotnego wpływu nie wskazanego naruszenia przepisu postępowania na wynik sprawy. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie można skutecznie powiązać z art. 153 p.p.s.a. bez wskazania, jakie konkretnie przepisy postępowania naruszył organ administracji publicznej, które były przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w poprzednim prawomocnym wyroku sądu uchylającym decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, że elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną najpierw ustalać rzeczywisty zakres oceny prawnej i wskazań wyrażonych w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzedzającym wydanie wyroku na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną od wyroku na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny najpierw ocenia, w jaki sposób wojewódzki sąd administracyjny odczytał ocenę prawną i wskazania wyrażone we wcześniejszym prawomocnym wyroku, jaki zakres tej oceny i wskazań ustalił, a dopiero potem weryfikuje prawidłowość ustaleń w tym zakresie dokonanych przez wojewódzki sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni następującą wykładnię prawa przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 190 p.p.s.a.):
1. odczyta ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 759/21, i ewentualnie w sposób jasny i czytelny przedstawi ustalenia w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku;
3. w tych ramach oceni, czy może być wiążąca ocena prawna dotycząca zastosowania w sprawie przepisów postępowania, które z mocy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zastosowania nie mają, tj. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a.;
3. oceni ponownie, czy organ administracji publicznej uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lipca 2021 r., I SA/Kr 759/21;
4. w razie stwierdzenia naruszenia przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. uzasadni na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu. Sąd winien
sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej dotyczącą zastosowania przepisów postępowania. Stwierdzając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania Sąd winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego zawarte w wyroku z [...] lipca 2021 r. naruszył organ administracji, precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).