I GSK 184/22

I GSK 184/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Marek Krawczak
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ke 210/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-08-31
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 29 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1 i ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 210/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 9 lutego 2021 r. nr 9013-00000003694/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 210/21, oddalił skargę M. P. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (organ) z dnia 9 lutego 2021 r., nr 9013-00000003694/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ewentualnie w razie stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i orzeczenie wyrokiem o uwzględnieniu skargi i uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr 0238-00000155152/20 z dnia 6 listopada 2020 r. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021, poz. 137; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wyrażające się w nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, w szczególności biorąc pod uwagę, że były one kwestionowane przez stronę postępowania.
2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z:
a) art. 7, art. 8, art. 7a § 1 k.p.a. lub względnie art. 81a k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej decyzji w sposób negatywny rozstrzygającej o prawach i obowiązkach strony w oparciu o dyspozycję art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20) w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008; dalej: Rozporządzenie nr 1306/2013, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. organ II instancji (powielając w ten sposób błędy organu I instancji), który wydał zaskarżoną decyzję dokonał selektywnego doboru faktów, dowodów i argumentacji, w sposób zmierzający do utrzymania powziętej tezy, a nie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz oparł tę decyzję organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej na dowodach i dokumentach zgromadzonych w postępowaniu karnym, które nie zostało zakończone w sposób prawomocny;
b) art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. a także art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2020.1371 t.j. z dnia 2020.08.11; dalej: Ustawa PROW 2007-2013), poprzez oddalenie skargi skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy przy jej wydaniu (oraz przy wydaniu decyzji przez organ I instancji) organ II instancji nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, nie udowodnił łącznego spełnienia wszystkich przesłanek odmowy płatności, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności brak rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest sporządzenie adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania;
c) art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy organ II instancji, wydając decyzję nie rozpatrzył ponownie sprawy w sposób pełny i samodzielny, do czego był zobowiązany a ograniczył się do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.
Powyższe naruszenia wskazane w pkt. 5 lit. a)-c) (każde z osobna i wszystkie łącznie) doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, a ich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu.
II. przepisów prawa materialnego (na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania), tj.:
a) art. 4 ust. 1 pkt a, b i c i art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009; dalej: Rozporządzenie nr 1307/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej", mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności;
b) art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego błędne zastosowanie, tj.:
• przyjęcie, że wskazana w nim sankcja ma zastosowanie pomimo braku ziszczenia się ku temu wskazanych tam warunków i podstaw,
• jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie dają ku temu podstaw;
w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zebranych dowodów oraz obiektywnie ustalony stan faktyczny jednoznacznie wskazują, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków a skarżący jest samodzielnym i odrębnym podmiotem, który faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne tj. kieruje nim i czerpie z niego korzyści;
c) art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich; dalej: Rozporządzenie nr 2988/95 poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo oczywistego braku wystąpienia koniecznych przesłanek, określonych w hipotezie normy prawnej tam wyrażonej;
d) art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061; dalej: k.c.) poprzez uznanie wbrew definicjom ustawowym, że zachowanie skarżącego nie spełnia kryteriów posiadania i tym samym należy utożsamiać to ze sztucznie wytworzonymi warunkami, co w dalszej kolejności w ocenie sądu miało stanowić zamiar oszukańczy po stronie skarżącego podczas gdy już pobieżna analiza uznanego za wiarygodny w tej części materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że zachowanie skarżącego i manifestowane przez niego czynności na gruncie stanowią elementarne znamiona posiadania sensu largo o jakim mowa w dyspozycji art. 336 k.c.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Przepis ten określa więc kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzone naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.
Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. (patrz wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, 27.11.2014 r., I FSK 1752/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl) Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art.151 p.p.s.a.).
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (pkt II. 1. i 2.) stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art.151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016r., sygn. akt II GSK 1551/16, 28 lipca 2016r., sygn. akt I GSK 639/15, 9 marca 2016r., sygn. akt II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012r., sygn. akt I FSK 1696/11). Podkreślenia wymaga również i to, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez Sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy Sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Wówczas konieczne jest odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Niemniej jednak nie odniesienie się przez Sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. W sprawie poddanej kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Sąd ten wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem tego Sądu nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny.
Podnieść należy, że wskazany w podstawie skargi kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, a wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania. Powyższe konstatacje należy odnieść do zarzutów ujętych w pkt I. 1. oraz I. 2. petitum skargi kasacyjnej, gdzie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest wskazywany w ich podstawie.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że powoływanie się na ustalenia czy dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz ich aprobowanie nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy ponownie, choć bez pominięcia ustaleń organu pierwszej instancji czy zarzutów odwołania a więc nie jest to wyłącznie jak twierdzi Skarżący kasacyjnie weryfikacja decyzji organu I instancji. Zasadniczo zaś z zasady dwuinstancyjności postępowania nie można wywodzić obowiązku czynienia nowych ustaleń czy podejmowania nowych czynności.
W niniejszej sprawie, wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, organ odwoławczy dokonał samodzielnych ustaleń. Powoływanie się na ustalenia czy dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz ich aprobowanie nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. Organ wyższej instancji był uprawniony stwierdzić, że w sprawie dokonano niezbędnych ustaleń i nie gromadził w związku z tym nowych dowodów.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszania przepisów postępowania należy wskazać, że uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z akt sprawy wynika, że na podstawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 wypłacono skarżącemu kasacyjnie zaliczkę na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, o którą wnioskował skarżący kasacyjnie w kwocie 39.354,72 zł. Następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji 5 listopada 2020 r. wydał decyzję, którą odmówił skarżącemu kasacyjnie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Organ II instancji decyzją z 1 lutego 2021 r. nr 9013-2021-000075 utrzymał w mocy ww. decyzję. Ostateczna decyzja o odmowie przyznania płatności z 5 listopada 2020 r. stanowi konsekwencję ustalenia, że skarżący nie jest rolnikiem w rozumieniu art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1307/2013 oraz że działał w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia Nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym, wobec tego nie może być badana w niniejszym postępowaniu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w istocie odnoszą się do decyzji w sprawie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, natomiast nie są skierowane do zaskarżonej decyzji dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tego tytułu.
Na podstawie art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych, ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. W niniejszej sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019 nie zostały stronie przyznane, zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności uznano za prawidłowe. Kwota zaliczki w wysokości 39.354,72 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 Rozporządzenia (UE) Nr 809/2014 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa wart. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia.
W tym miejscu należy zauważyć, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505) organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.
W rozpatrywanej sprawie skarżącemu kasacyjnie została wypłacona zaliczka na poczet płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2019 r. na podstawie art. 38a ustawy o wspieraniu rozwoju oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 października 2019 r. w sprawie zaliczek, a następnie została wydana decyzja odmawiająca przyznania tej płatności, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zachodzą więc przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy.
W przedmiotowym postępowaniu organ był bowiem zobowiązany jedynie do ustalenia, czy skarżący kasacyjnie pobrał nienależne płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2019. Poczynione w sprawie ustalenia dawały organom wystarczającą podstawę do przyjęcia, że otrzymana przez skarżącego zaliczka na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. w kwocie 39.354,72 zł została nienależnie wypłacona, zatem musiała podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ww. ustawy.
Nie zasługiwały też na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te zostały w istocie skierowane przeciwko ustaleniom organu poczynionym w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z 5 listopada 2020 r. o odmowie przyznania płatności. Kwestionują bowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie ustaleń dotyczących przesłanki posiadania przez skarżącego kasacyjnie gruntów zadeklarowanych do płatności, a także interpretacji terminu "posiadania" oraz zastosowania w sprawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) i Rady (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, określających konsekwencje działania w ramach "sztucznych warunków".
Jak już zauważono powyżej przedmiotowa decyzja z 5 listopada 2020 r. stanowiła jedynie podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w którym to strona nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących postępowania zakończonego ww. decyzją odmawiającą przyznania płatności. Wskazać należy, że organ w obecnym postępowaniu, dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, nie mógł weryfikować, ani podważać ustaleń z ww. decyzji ostatecznej.
Zatem argumenty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia prawa materialnego kwestionujące ustalenia postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją oraz przepisów na podstawie których płatność jest przyznawana nie mogą skutecznie podważyć rozstrzygnięcia organu oraz prawidłowej jego oceny dokonanej przez WSA w Kielcach.
Reasumując, w kontrolowanym obecnie postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty odnoszące się wyłącznie do tego, co stanowiło podstawę decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności, a mianowicie przyjętych w niej ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych. Powyższa decyzja jest bowiem ostateczna i wiąże tak organ, jak i skarżącego kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.