I GSK 182/26

I GSK 182/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Wr 292/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2025-09-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 § 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 350
art. 83 ust. 2, art. 86, art. 91
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 września 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 292/25 w sprawie ze skargi A. w B. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 maja 2025 r. nr 192025010018 w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 25 września 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 292/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A. w B. (dalej: skarżąca) na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 maja 2025 r. w przedmiocie informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Inspektorzy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od 18 lutego 2025 r. do 25 kwietnia 2025 r. przeprowadzali u skarżącej kontrolę. Protokół kontroli sporządzono 25 kwietnia 2025 r.
Skarżąca pismem z 8 maja 2025 r. złożyła zastrzeżenia do ustaleń tego protokołu.
Pismem z 26 maja 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał skarżącej informacje o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli wskazując, że nie zostały one uwzględnione.
Skargę na czynność w postaci informacji o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę uznając ją za niedopuszczalną.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżony w niniejszej sprawie przejaw działania organu nie może zostać uznany jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a przez to nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. WSA wyjaśnił, że informacja o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie wywołuje po stronie kontrolowanego płatnika stwierdzenia jakichkolwiek uprawień lub obowiązków, a sam protokół kontroli odzwierciedla jedynie istniejący stan faktyczny stwierdzony w toku kontroli. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, WSA wskazał, że sam protokół kontroli nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa. WSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 350; dalej: u.s.u.s.) protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie i trybie wskazanym w art. 83 u.s.u.s. Tym samym, przedmiotem zaskarżenia nie może być akt ze sfery postępowania kontrolnego, w tym informacja o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, ponieważ nie ma on charakteru aktu władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt 1) i 6) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 41 ust. 7b pkt 2 i art. 98 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. przez przyjęcie, że wynik kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz informacja o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym, że przedmiot skargi złożonej przez Klub nie należy do właściwości sądów administracyjnych;
2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do istotnych argumentów prawnych, a przez to uniemożliwienie pełnej weryfikacji rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji – skarżąca ma świadomość, że większość rozstrzygnięć kontrolnych nie ma charakteru czynności administracyjnych, przedstawiła jednak argumenty prawne za uznaniem właściwości Sądu w tym konkretnym przypadku.
Podnosząc powyższe wniosła, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie, w myśl art. 203 ust. 1 p.p.s.a., na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu rentowego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 182 § 1 p.p.s.a., może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia o odrzuceniu skargi, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że przeprowadzanie rozprawy nie jest konieczne, rozpoznał więc skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 183 § 3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Analiza zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zaskarżona czynność, tj. informacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, mieści się w kategorii innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 7 – 19).
Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie może zostać uznana jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie wywołuje po stronie kontrolowanego płatnika stwierdzenia jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków, a przez to nie podlega kontroli przez sąd administracyjny. Zaś wnosząca skargę kasacyjną wywodzi prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego omawianej czynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 41 ust. 7b pkt 2 i art. 98 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s., wskazując, że wynik kontroli nakłada na skarżącą obowiązek złożenia imiennego raportu miesięcznego korygującego w terminie nie później niż 30 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli.
Przypomnienia wymaga, że kontrolę wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek, stosownie do treści art. 86 u.s.u.s., przeprowadzają inspektorzy kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z 91 ust. 1 u.s.u.s. dokonane w trakcie kontroli ustalenia, inspektor kontroli opisuje w protokole kontroli. Protokół kontroli sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden doręcza się kontrolowanemu płatnikowi składek lub osobie upoważnionej do reprezentowania lub prowadzenia jego spraw (art. 91 ust. 2 u.s.u.s.). Płatnik składek ma prawo w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli lub aneksu do protokołu kontroli złożyć zastrzeżenia do ich ustaleń, wskazując równocześnie stosowne środki dowodowe (art. 91 ust. 3 u.s.u.s.). Na mocy art. 91 ust. 4 u.s.u.s. inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek rozpatrzyć zgłoszone zastrzeżenia i w razie potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne, a o sposobie rozpatrzenia zastrzeżeń płatnika składek informuje się na piśmie. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.u.s. ustalenia pokontrolne zawarte w protokole stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 83 u.s.u.s. Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.).
Ustalenia dokonane w protokole kontroli, do którego nie wniesiono zastrzeżeń lub po ich rozpatrzeniu, są równoznaczne ze stwierdzeniem, że kontrolowany płatnik nie wypełnia – odnoszących się do niego – obowiązków wynikających z regulacji ustawowych i stanowią dopiero podstawę do wydania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji, od której płatnik może się odwołać do właściwego sądu na zasadach określonych w art. 83 u.s.u.s. Dlatego też samo rozpatrzenie zastrzeżeń nie jest jeszcze aktem władczej ingerencji organu, więc nie podlega egzekucji administracyjnej, a przez to nie podlega kontroli sądów administracyjnych (B. Suchacki [w:] Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, red. K. Antonów, Warszawa 2024, art. 91).
Ponadto, należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w postanowieniu z 10 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 601/18, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi do WSA nie nakłada na skarżącego obowiązków w sferze prawa administracyjnego, których niedopełnienie skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem prawidłowo Sąd pierwszej instancji uczynił odrzucając skargę jako niedopuszczalną.
Tym samym, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut sformułowany w punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a.
W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia w jasny sposób wynikają bowiem powody, którymi się kierował Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę, co z kolei umożliwiło dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej.
W związku z poczynionymi powyżej uwagami, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).