I GSK 1817/22

I GSK 1817/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 190/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-05-31
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1312
art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 23 ust. 1
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 3
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 190/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 18 stycznia 2022 r. nr BDSPB02-06/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 190/22 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z 18 stycznia 2022 r., nr BDSPB02-06/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z 15 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej jako: "organ pierwszej instancji") przyznał J.K. (dalej jako: "skarżący", "strona") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na mocy tej decyzji organ pierwszej instancji przyznał stronie płatność JPO do powierzchni zgodnej z deklaracją strony, płatność za zazielenienie do powierzchni stwierdzonej dla JPO, tj. 151,85 ha, płatność redystrybucyjną do powierzchni maksymalnej, tj. 27,00 ha oraz płatność związaną do powierzchni upraw buraków cukrowych do areału 47,77 ha. Ponadto organ przyznał stronie kwotę 2.484,03 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Realizacja płatności przyznanych decyzją nastąpiła w dniu 27.11.2018 r. (płatność zaliczkowa) oraz w dniu 6 lutego 2019 r. (płatność końcowa).
Organ pierwszej instancji w dniu 12 lipca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegających na przyznaniu płatności do buraków cukrowych oraz zwrotu dyscypliny finansowej na 2018 r.
Po przeprowadzeniu postępowania, organ pierwszej instancji orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., na mocy której ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 71.445,72 zł (w tym kwotę 70.482,25 zł z tytułu płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych oraz 963,47 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej). Organ pierwszej instancji wskazał, że przyczyną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie, iż wnioskodawca nie spełniał warunków do uzyskania płatności cukrowej za 2018 r., bowiem wnioskodawca nie zawarł umowy kontraktacyjnej z uznaną grupą producentów rolnych, uznaną organizacją producentów lub uznanym zrzeszeniem organizacji producentów, której był członkiem. Spółdzielnia Rolników [...], z którą skarżący zawarł umowę kontraktacji dołączoną do wniosków, została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych w dniu 17 marca 2017 r.
Decyzją z 18 stycznia 2022 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu (dalej jako: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w celu uzyskania płatności związanej do uprawy buraków cukrowych, wnioskodawca musi spełnić jeden z dwóch określonych w: albo zawrzeć umowę dostawy albo umowę z grupą producentów.
Organ drugiej instancji zgodził się ze skarżącym, że bezsporny jest fakt upływu 12 miesięcy od wypłaty płatności do dnia wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, a także to, że wypłata płatności cukrowej za rok 2018 nastąpiła na skutek błędu organu. Jednakże również bezsporne było to, że nie został spełniony inny warunek wyłączający obowiązek zwrotu, zawarty w art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Błąd mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez rolnika, przy dołożeniu należytej staranności.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji, że w niniejszym przypadku wypłata stronie płatności nastąpiła na skutek błędu ARiMR, jednak w ocenie organu, deklaracja płatności cukrowej w roku 2018 była błędna z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, ponieważ postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek strony, zatem to ona kształtuje zakres swojego żądania i bierze na siebie odpowiedzialność za poprawną deklarację w zakresie żądania wskazanej we wniosku płatności.
Organ drugiej instancji w tym zakresie wskazał, że brak jest przesłanek do przyjęcia, iż wnioskodawca, który jednocześnie pozostawał wiceprezesem Spółdzielni Rolników [...] nie mógł uzyskać przy zachowaniu choćby minimum staranności, informacji o tym, że Spółdzielnia Rolników [...] utraciła status grupy producentów.
Organ odwoławczy zaznaczył, że dołączona do wniosku na rok 2018 umowa kontraktacyjna na dostawę buraków cukrowych w kampanii cukrowniczej 2018/2019 pomiędzy J.K. a Spółdzielnią Rolników [...] została zawarta w dniu 23 lutego 2018 r., czyli po wykreśleniu Spółdzielni Rolników [...] z Rejestru grup producentów rolnych.
Zdaniem organu drugiej instancji, nie mogło być uznane za uzasadnione twierdzenie strony, że nie mogła ona wykryć błędu, gdyż Rejestr grup producentów rolnych jest ogólnie dostępny dla nieograniczonej liczby odbiorców i znajduje się na stronach internetowych ARiMR. W konsekwencji organ uznał, iż nie wykazano, że producent rolny nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości, nie poinformowano również organu, że wniosek jest nieprawidłowy lub się zdezaktualizował od czasu złożenia, dlatego nie zachodzą okoliczności do uznania argumentów odwołującego i odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności cukrowej.
Odnosząc się do przekroczenia terminu organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, jednak wobec stwierdzeń zawartych powyżej, fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wszystkie warunki określone w tym przepisie muszą zaistnieć łącznie.
W ocenie organu drugiej instancji, nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1 z dnia 23.12.1995 r., z późn. zm.), W przedmiotowej sprawie płatność podlegająca zwrotowi została wypłacona w dniach 27 listopada 2018 r. i 6 lutego 2019 r., a decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona .stronie w dniu 14 października 2021 r., z czego wynika, że wskazany w tym przepisie termin 4-letni nie został przekroczony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że organy zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie podjęły prawidłowe rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji wskazał, że w celu uzyskania płatności związanej do powierzchni upraw buraków cukrowych, wnioskodawca musi wobec powyższego spełnić jeden z dwóch określonych w podanym przepisie warunków, tj.: zawrzeć umowę dostawy, o której mowa w pkt 1 lit. a, albo umowę z grupą producentów, organizacją producentów lub zrzeszeniem organizacji producentów, będąc członkiem jednej z nich, o której mowa w pkt 1 lit. b. Skarżący nie spełnił wymienionych w powyższych przepisach przesłanek warunkujących przyznanie płatności, w szczególności nie zawarł umowy wymaganej art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a lub lit. b.
Zdaniem Sądu I instancji, Spółdzielnia Rolnicza [...] niewątpliwie nie jest przedsiębiorcą cukrowniczym, a jest jedynie stroną umowy z podmiotem zajmującym się produkcją cukru – N. SA w O. W rezultacie warunek określony w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. a nie został spełniony, gdyż Spółdzielnia Rolnicza [...] - podmiot, z którym skarżący zawarł umowę kontraktacyjną - nie prowadzi działalności związanej z produkcją cukru, nie może więc zostać uznana za przedsiębiorstwo cukrownicze, o którym mowa w rozporządzeniu 1308/2013. Tym samym zasadne było stanowisko organu, że Spółdzielnia nie była w 2018 r. "grupą producentów" w rozumieniu przepisu ustawy o płatnościach bezpośrednich.
Sąd I instancji zaznaczył, że organ nie kwestionował, że przyznanie i wypłata płatności nastąpiła na skutek pomyłki, bowiem potwierdził, że na etapie przyznania płatności nie wziął pod uwagę faktu, że Spółdzielnia Rolników [...] została wykreślona z rejestru grup producentów rolnych. Zatem pomimo niespełnienia tego warunku, płatność została przyznana i wypłacona. WSA zgodził się jednak z organem, że powyższy błąd jest tego rodzaju, że mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Skarżący miał także łatwą możliwość pozyskania od Spółdzielni - której był wiceprezesem - informacji o tym, czy figuruje ona w rejestrze uznanych grup producentów rolnych, ewentualnie zweryfikowania zapisów w tym rejestrze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że spór sprowadza się do oceny możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności. Na podstawie art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Stosownie do art. 7 ust. 3 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Sąd I instancji podkreślił, że beneficjent pomocy ma obowiązek starannego przygotowania wniosku i sprawdzenia jego treści, również pod względem merytorycznym. Biorąc pod uwagę, że umowa kontraktacji musi być dołączana do wniosku w każdym kolejnym roku ubiegania się o płatność trzeba stwierdzić, że obowiązkiem wnioskodawcy ubiegającego się o płatność cukrową jest każdorazowe zweryfikowanie podmiotu, z którym zawiera umowę, pod względem spełniania przez ten podmiot kryteriów określonych w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
W ocenie WSA, zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy wymagane przez art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto strona została pouczona o przysługujących jej uprawnieniach, miała możliwość wypowiedzenia się w trakcie prowadzonego postępowania, zgłaszania dowodów, składania wyjaśnień. Okoliczność, że decyzja oraz jej uzasadnienie nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego nie oznacza, że narusza ona prawo. Wobec działania organu zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego zaskarżona decyzja jako odpowiadająca prawu, nie narusza także zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
WSA w Bydgoszczy na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego Zasady Stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w Odniesieniu Do Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, Środków Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Zasady Wzajemnej Zgodności (Dz.Urz.UE.L Nr 227, str. 69; dalej jako: "Rozporządzenie nr 809/2014") poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności przyznanych na rok 2018;
2) art. 7 ust. 3 Rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię skutkującą jego niezastosowaniem wobec uznania, że w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu płatności od skarżącego;
3) art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), poprzez pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do tego przepisu, i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, a czego organ zaniechał, co obecnie nie może skutkować niekorzystnymi konsekwencjami dla strony;
II. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2114 ze zm.) poprzez:
a) dokonanie kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia, przy braku dostrzeżenia zaniechania organów ARiMR obydwu instancji w zakresie oceny przesłanki do niestosowania względem skarżącego obowiązku zwrotu płatności w ramach ww. regulacji prawa wspólnotowego, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obydwu instancji;
b) przyznanie racji organom orzekającym w niniejszej sprawie, że to skarżący jako wnioskodawca zobowiązany był do złożenia poprawnego wniosku będącego podstawą wszczęcia postępowania o przyznanie płatności, wobec czego nawet jeśli w sprawie doszło do wydania błędnego rozstrzygnięcia przez organ to błąd ten nie powinien obciążać wyłącznie organy, podczas gdy zgodnie z w/w przepisami prawa to organ wydając decyzję zobowiązany jest m. in. stać na straży praworządności oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
c) błędne uznanie, że skarżący mógł w łatwy sposób ustalić, że Spółdzielnia, z którym zawarł umowę zostało wykreślone z rejestru grup producentów rolnych, podczas gdy na dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności Spółdzielnia ta nadal widniała w rejestrze grup producentów rolnych, a przede wszystkim w sytuacji gdy Spółdzielnia przyjmowała nowych członków w poczet (tak: załącznik do wniosku o wpis do ewidencji producentów dla organizacji producentów), podejmowała uchwały, a także dokonywała sprzedaży buraków cukrowych;
d) przyznanie racji organom orzekającym w niniejszej sprawie, że to skarżący jako wnioskodawca zobowiązany był do złożenia poprawnego wniosku i mógł odkryć błąd, podczas gdy:
- okoliczności wykreślenia Spółdzielni z rejestru organ nie wykrył ani w 2018 r., ani w 2019 r., gdy Spółdzielnia składała (pozytywnie rozpatrywane: np. decyzją z 29 kwietnia 2019 r.) wnioski o wpis do ewidencji producentów wraz z załącznikami, co zaś potwierdza, że skoro organ nie mógł wykryć błędu to nie sposób oczekiwać od skarżącego wyższej staranności, skoro nie został on nigdy poinformowany o wykreśleniu Spółdzielni z rejestru,
- sam organ nie dostrzegł faktu wykreślenia z rejestru grup producentów rolnych, w sytuacji gdy rozpatrywał kolejne wnioski o zmianę ewidencji producentów i wydawał decyzje, a tym samym aktualizował dane zawarte w ewidencji producentów, potwierdzając istnienie "aktualnego" wpisu (statusu) grupy producentów rolnych,
- czynności prawne i faktyczne (decyzja z 29 kwietnia 2019 r., przyjmowanie wniosków o wpis do ewidencji producentów rolnych) podejmowane przez organ wskazywały, że skarżący pozostający w dobrej wierze i zaufaniu do działań organów, nie miał możliwości ustalić i wykryć błędu w zwykłych okolicznościach, skoro nie odkrył go organ,
- o doręczeniu decyzji z dnia 17 marca 2017 r. skarżący nie mógł się dowiedzieć, w dacie doręczenia bowiem korespondencja przesłana została na adres prezesa Spółdzielni, a w rejestrze nie ujawniono tego wpisu przez kilkanaście kolejnych miesięcy, zaś Spółdzielnia prowadziła nieprzerwanie swe działanie, jako grupa producentów rolnych,
- skarżący nie mógł posiąść wiedzy od Spółdzielni, która przecież po tej dacie składała ww. wnioski o dokonanie wpisu do ewidencji producentów oraz zawierała umowy na sprzedaż buraków cukrowych, do czego wobec wykreślenia z rejestru nie była uprawniona. Wszelkie okoliczności faktyczne wskazywały, iż nie doszło do wykreślenia Spółdzielni, gdyż podmiot ten funkcjonował na rynku, jak grupa producentów rolnych (faktura 1/2019, faktura 1/2019, faktura VAT z 17 stycznia 2019 r.),
2) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji skutkujące oddaleniem skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w sposób wystarczający do kryteriów pozwalających na uznanie, że skarżący w zwykłych okolicznościach mógł dostrzec błąd organu skutkujący przyznaniem mu płatności. Nadto, Sąd zaniechał oceny załączonych do skargi dowodów w postaci decyzji z 29 kwietnia 2019 r., wniosków o wpis do ewidencji producentów wraz z załącznikami,
3) art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312), poprzez pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do tego przepisu, i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, a czego organ zaniechał, co obecnie nie może skutkować niekorzystnymi konsekwencjami dla strony.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.
Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17).
Odnosząc się, zważywszy na wymogi skargi kasacyjnej, do postawionych w niniejszej sprawie zarzutów należy wskazać, że skarżący kasacyjne oparł zbiorczo swoje zarzuty wyłączne na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), jednak podzielone zostały one na: I - naruszenie przepisów prawa materialnego i II - naruszenie przepisów postępowania. Przy czym, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego częściowo pokrywają się ze sobą, zatem jako zasadne Sąd uznał, aby rozpoznać je łącznie.
Podkreślić przede wszystkim należy, że w podniesionych zarzutach kasacyjnych skarżący nie zarzucił błędnego ustalenia stanu faktycznego jak i nie podniosła zarzutu naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przyjąć zatem należy, że skarżący nie kwestionuje faktu, że umowa zawarta ze Spółdzielnią Rolników [...] nie spełniała warunków do przyznania jej płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych, a zatem że przyznana jej płatność była nienależna. Koncentrując się na zarzucie naruszenia art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego błędną wykładnię i jednoczesne niezasadne zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, zdaniem strony skarżącej sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów, że błąd organu w przyznaniu i wypłacie stronie skarżącej płatności mógł zostać wykryty przez stronę skarżącą w zwykłych okolicznościach, pomimo że nie przeprowadził żadnej analizy w tym zakresie i uznał, że powinna wiedzieć o wykreśleniu z dniem 17 marca 2017 r. Spółdzielni Rolników [...] z Rejestru grup producentów rolnych lub też, że miała możliwości w zwykłych okolicznościach wykryć pomyłkę organu w tym zakresie.
Powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W orzecznictwie wskazuje się, że celem, określonego w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć, zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności, ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna (zob. wyroki NSA z 22 listopada 2018 r., I GSK 2071/18, z 18 grudnia 2020 r., I GSK 1191/20). Podkreśla się także, że możliwość wyłączenia zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia dwóch przesłanek - płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2011 r., II GSK 594/10, z dnia 24 kwietnia 2013 r., II GSK 315/13, z 22 września 2023 r., I GSK 1315/22).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą skarżący miał możliwość uzyskania od Spółdzielni Rolników [...], której była członkiem, informacji o tym, czy Spółdzielnia ta figuruje w rejestrze uznanych grup producentów rolnych, lub zweryfikowania zapisów w rejestrze. Nie ma podstaw do uwzględnienia twierdzenia, że skarżący nie mógł wykryć błędu, skoro rejestr ten jest powszechnie dostępny i znajduje się na stronach internetowych ARiMR. Dodatkowo wskazać należy, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, że umowa kontraktacyjna na dostawy buraków cukrowych została zwarta przez skarżącego dnia 23 lutego 2018 r., czyli prawie rok od wykreślenia Spółdzielni [...] z rejestru grup producentów rolnych, które nastąpiło na mocy decyzji z dnia 17 marca 2017 r. odebranej przez prezesa Spółdzielni w dniu 27 marca 2017 r. Obowiązkiem strony skarżącej było zatem zweryfikowanie, czy podmiot z którym zawierała umowę, na dzień złożenia wniosku o płatność spełniał kryteria określone w ustawie o płatnościach. Wskazać należy, że rolnik podpisując wniosek o przyznanie płatności ponosi odpowiedzialność za prawidłowość jego wypełnienia oraz za prawdziwość danych w nim zawartych. Musi mieć zatem świadomość co do ciążących na nim obowiązków związanych z partycypowaniem w programie pomocowym. Wystąpienie o przyznanie płatności nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem rolnika, a przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent określonych środków powinien wobec tego dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o płatności spełnić wszystkie warunki wymagane prawem.
W świetle art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego WSA słusznie zatem stwierdził, że w analizowanej sprawie bezspornie nie wystąpiła żadna z przesłanek zawarcia przez skarżącą umowy z: - z grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub - organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której producent jest członkiem, lub - zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem. Skoro bowiem na mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2017 r. o stwierdzeniu niespełniania przez grupę warunków uznania Spółdzielnia Rolników [...] została wykreślona z Rejestru grup producentów rolnych, nie jest więc od tego momentu (i nie była w roku 2018) "grupą producentów" w rozumieniu wskazanego przepisu.
Ponadto, formułując zarzuty skargi kasacyjnej skarżący nadal nie rozróżnia dwóch różnych rejestrów prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: 1. rejestru producentów rolnych prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2021 r., poz. 699 ze zm.); 2. rejestru grup producentów rolnych prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026 ze zm.). W omawianym przypadku Spółdzielnia Rolników [...] została wpisana do rejestru producentów rolnych (dalej zwanej EP) dnia 17 lutego 2011 r. pod numerem EP 065127251 i nadal pozostaje tam zarejestrowana. Obowiązek rejestracji w przedmiotowej ewidencji dotyczy każdego producenta rolnego, niezależnie, czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna czy też ułomna osoba prawna, jeżeli taki producent rolny chce wnioskować do ARiMR jakąkolwiek pomoc finansową. Natomiast rejestracja podmiotów w Rejestrze grup producentów rolnych dotyczy tylko i wyłącznie grup producentów rolnych, o czym stanowi wprost art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1026 ze zm.). Przepisy przedmiotowego aktu prawnego doprecyzowują, kiedy dany podmiot może działać jako grupa producentów rolnych i może zostać jako taka wpisana do rejestru grup producentów rolnych. W niniejszym przypadku Spółdzielnia Rolników [...] została uznana jako grupa w dniu 10 stycznia 2011 r. Natomiast wydanie decyzji o cofnięciu grupie uznania i skreśleniu jej z Rejestru grup nastąpiło 17 marca 2017 r. Organ podnosił już tę kwestię na etapie postępowania przed WSA. Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku również uwypuklił ww. różnice.
Nie jest przy tym prawdą, jak podnosi skarżący kasacyjnie w punkcie II.2 skargi, że sąd zaniechał oceny załączonych do skargi dowodów w postaci decyzji z 29 kwietnia 2019 r. oraz wniosków o wpis do ewidencji producentów wraz z załącznikami. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia słusznie zauważył, że z decyzji z 10 października 2017 r., 17 lipca 2018 r. oraz z 29 kwietnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że dotyczą one aktualizacji danych Spółdzielni Rolników [...] (w zakresie nowych członków) w rejestrze producentów rolnych. WSA podkreślił, że rejestr ten prowadzony jest na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nie jest to zatem rejestr podmiotów, o których mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach. Wskazane decyzje w żaden sposób nie odnoszą się do rejestru grup producentów rolnych.
Z uwagi na powyższe, jako zasadne należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie zawarł na 2018 rok umów z podmiotem, o którym mowa w art. 15 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy o płatnościach, w związku z tym nie został spełniony warunek konieczny dla uzyskania w roku 2018 prawa do płatności. Jako bezpodstawne należało wobec tego uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt. I. 1) i 2) oraz II. 1) i 2).
W odniesieniu do zarzutu zwartego w pkt I. 3) oraz II. 3) skargi kasacyjnej polegającego na naruszeniu przez WSA art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez pominięcie okoliczności, że w procesie składania wniosku o płatność organ miał obowiązek zastosowania się do tego przepisu i posiadał w niniejszej sprawie normatywny obowiązek poinformowania strony o brakach wniosku (polegających na dołączeniu niewłaściwej umowy) niezwłocznie po wpływie wniosku do organu, umożliwiając stronie uzupełnienie braków, wskazać należy że również nie zasługuje on na uwzględnienie.
W myśl art. 23 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednakże, na co słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ta nie dotyczyła odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego lecz ustalenia nienależnie pobranych płatności i obowiązku jej zwrotu. Niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014. Dlatego też, w ramach tego postępowania nie można skutecznie zarzucać organom naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem przepis ten nie miał zastosowania. Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z kompletnością wniosku złożonego przez skarżącą przy ubieganiu się o przyznanie płatności, czy też braku właściwej reakcji organu na tenże wniosek, powinny być powiązane z ewentualnym zarzutem naruszenia art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Komisji z 17 lipca 2014 r. (UE) nr 809/2014, którego to zarzutu zabrakło w złożonej skardze kasacyjnej. Ponadto należy wskazać, że kontrola wniosku o przyznanie płatności w oparciu o art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach dokonywana jest pod względem formalnym a nie merytorycznym, a skarżący nie kwestionował, że dołączył do wniosku o przyznanie płatności na 2018 r. umowę zawartą w dniu 23 lutego 2018 r. ze Spółdzielnią. Tym samym, wbrew stanowisku strony skarżącej, WSA nie naruszył art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem w sprawie dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności, przepis ten nie miał zastosowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 4050 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.