I GSK 1817/20

I GSK 1817/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Op 161/20 - Wyrok WSA w Opolu z 2020-09-02
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 278
art. 18 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 8 ust. 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Tezy
Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. nr 312, str. 1) jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy wprowadzającego art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego (publicznego) przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze (posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego – art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach) – kosztem ogółu obywateli.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt I SA/Op 161/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr 059/2020 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt I SA/Op 161/20, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z 8 kwietnia 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
P. sp. z o.o. zwróciła się w dniu 30 maja 2019 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla krów, płatności dla bydła, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych na 2019 rok. Wnioskiem zostały objęte działki rolne o areale 1208,57 ha. Do płatności dla bydła oraz płatności dla krów zgłoszono po 20 sztuk zwierząt.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie decyzją z dnia 6 marca 2020 r. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w łącznej wysokości 900 322,75 zł oraz dokonał zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 12 466,11 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że do płatności nie zostały zaliczone działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 162,09 ha. Działki te wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i nie przedłożono do nich tytułu prawnego. Ponadto wykluczono z płatności działkę ewidencyjną o powierzchni 0,05 ha (część deklaracji na działce rolnej I). Pozostałe działki ewidencyjne składające się na działkę rolną I zostały wykluczone, bowiem spółka nie dysponowała tytułem prawnym do tych działek. Płatność do krów naliczono do 19 sztuk zwierząt (deklaracja wynosiła 20), albowiem jedno zwierzę nie przebywało w siedzibie stada przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Z kolei z płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych wyeliminowano działki rolne o łącznej powierzchni 56,15 ha, wchodzących w skład ZWRSP.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z 8 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowania art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2018 r. poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach). Stosownie do tego przepisu, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Dyrektor zaznaczył przy tym, że wprawdzie w przepisach unijnych nie występuje taki wymóg, to jednak nieposiadanie tytułu prawnego do takich gruntów stwarza pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą.
Dalej organ wskazał, że działki ewidencyjne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w odniesieniu do których strona nie wykazała, że posiada tytuł prawny, zostały wykluczone z płatności, jednakże nie były podstawą naliczenia sankcji powierzchniowych (potraktowano ten obszar tak jakby go strona nie zadeklarowała we wniosku).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem WSA, trafnie co do zasady wskazuje skarżąca, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyroków NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (obowiązującą w dniu składania przez stronę wniosku o płatność), płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
W ocenie Sądu I instancji, organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania – uznał za chybiony.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, w tym zasady równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników, w tym art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 608 ze zm.) oraz punktów 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia.
Odnosząc się do argumentu skarżącej, że w sentencji decyzji nie wymieniono działek ewidencyjnych, których nie uwzględniono do płatności, WSA stwierdził, że z treści całej decyzji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, do których działek przyznano płatności, a które nie zostały przez organy uwzględnione w płatnościach, z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącą tytułów prawnych do działek ewidencyjnych znajdujących się w rejestrze ZWRSP. Podkreślił przy tym, że nawet zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji. Nie budzi również w sprawie wątpliwości prawidłowość wyliczeń poszczególnych płatności cząstkowych. W stosunku do każdego schematu pomocowego przywołano właściwe przepisy, regulujące zasady naliczania płatności. Zastosowano także właściwe stawki płatności za 1 ha/zwierzę, a strona nie kwestionowała prawidłowości rozstrzygnięcia w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie bezzasadnego przyjęcia, że rzekomo: "organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego (...)" sformułowany w skardze był rzekomo chybiony i to w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 4 ewidentnie i rażąco narusza:
- ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji,
- art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punkty 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia,
- wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa,
co skutkowało koniecznością jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego to jest art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013;
2) art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz pkt 3, 5, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. nr 312, str. 1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 549 ze zm.) przez ich oczywiście wadliwą wykładnię wyrażającą się w całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że przepisy art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz pkt 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia nie są rzekomo regulacjami kompletnymi, co zdaniem Sądu I instancji wynikać ma rzekomo z tego, że w art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 72 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 Państwom Członkowskim pozostawiono pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności i otrzymania płatności jednolitych;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi wskutek błędnej oceny w przedmiocie rzekomej zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, ograniczające się w swej treści w istocie jedynie do:
- przytoczenia tez wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wydanych w sprawach o sygn. akt I GSK 1585/19,1 GSK 232/20,1 GSK 3031/18, w których Sąd ten nie poddawał jednak pogłębionej analizie zagadnienia zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia takiej kompleksowej i samodzielnej analizy przez Sąd I instancji,
- przytoczenia tez wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które w ocenie Sądu I instancji rzekomo uzasadniają odmienne uregulowanie zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu w sytuacji gdy przedmiotem sformułowanego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie było zagadnienie zasadności przyjęcia określonego sposobu uregulowania zasad gospodarowania mieniem publicznym, ale rażąco dyskryminujące i sprzeczne z regulacjami wspólnotowymi pozbawienie płatności rolników spełniających wszystkie wskazane w prawie wspólnotowym przesłanki do ich otrzymania w sytuacji braku możliwości przedstawienia tytułu prawnego wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych;
3) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, polegające na błędnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy w sentencji decyzji organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;
4) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję w następstwie zaniechania zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 05 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest zgodny z:
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie, w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową);
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności;
5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję w następstwie zaniechania zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści: "Czy wprowadzony w przepisie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 marca 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust. 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, a także z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Pismem z 8 maja 2024 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła argumentację w sprawie. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2014 r. do Wiceprezesa NIK "Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli – Ochrona gruntów rolnych Skarbu Państwa przed nieuprawnionym wykorzystywaniem"; 2) opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem UE poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw". Ponadto, zgłoszono wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE co do zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z prawem unijnym (wskazanym w skardze kasacyjnej przepisami rozporządzenia nr 1307/2013) oraz co do wykładni art. 21 ust. 1b rozporządzenia nr 1307/2013, a także wniosek o skierowanie pytanie prawnego do TK co do zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z: 1) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 9, art. 91 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
W zakresie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter.
Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie – z perspektywy procesowej i materialnoprawnej – jest interpretacja art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 219). Przepis ten stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, posiada do tej działki tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami ustawy zasadniczej, jak i regulacjami prawa unijnego.
Podkreślenia wstępnie wymagają okoliczności sprawy, z których wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka korzystała z nieruchomości gruntowych Skarbu Państwa bez tytułu prawnego, wbrew przepisom prawa i woli właściciela. Wyeksponowania wymaga to, że stan bezumownego korzystania z nieruchomości wbrew woli jej właściciela nie jest akceptowalny społecznie, także w przypadku nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Taki stan rzeczy uniemożliwia korzystanie z gruntu przez właściciela (Skarb Państwa), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Prowadzi to też do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274). W jednoznacznej ocenie NSA, samowolne naruszenie posiadania nie może dawać korzyści podmiotowi, który to posiadanie narusza. Zatem korzystanie przez rolnika w ramach samowoli z nieruchomości rolnej Skarbu Państwa nie może stanowić podstawy do uzyskania płatności rolniczych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach – wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej – nie narusza ani przepisów Konstytucji RP, ani też przepisów unijnych, w tym wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z dnia 18 stycznia z 18 stycznia 2023 r., I GSK 150/22 oraz z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Podczas rozważań nad spornym zagadnieniem należy sięgnąć do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa m.in. w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy ANR gospodaruje Zasobem w drodze: w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8 (pkt 1); oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 (pkt 2). Zawarty w rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: wydzierżawione lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego (pkt 1) albo oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach (pkt 2). Ustawodawca wskazał zatem w jaki sposób należy gospodarować nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślić już w tym miejscu należy, że bezumowne korzystanie z tych nieruchomości stoi w sprzeczności z ww. zasadami gospodarowania tym mieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt I GSK 1585/19 i I GSK 232/20 stwierdził, że przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza wspólnotowych zasad: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności.
Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podzielając zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyrokach argumentację, posłuży się nią w dalszej części uzasadnienia.
Trafnie co do zasady wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyrokach, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. NSA wskazał przy tym na konieczność sięgnięcia do ww. ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Dokonując interpretacji art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, w ocenie NSA, znaczenie ma treść uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 9 marca 2016 r., którą wprowadzono ten przepis do ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zasadnym zatem będzie, jak uczynił to NSA w przywołanych wyrokach, odwołanie się do uzasadnienia do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX). Wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". W konsekwencji wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, że wprowadzona regulacja prawna ma na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk nr VIII.274).
Dalej NSA wskazał, że problematyka zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami unijnymi była już wcześniej przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 65/18, WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Sz 463/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Go 56/19, ale także jeden z ostatnich wyroków NSA w tym zakresie - z dnia 4 lutego 2022 r., I GSK 2228/18). Podzielając powyższe NSA odwołał się do zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w świetle których uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł w tym wyroku, że przepisy wspólnotowe, w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.
NSA w swym orzecznictwie zwrócił również uwagę na charakter mienia które tworzy ZWRSP. Jest to mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA zauważył przy tym, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony, poprzednio Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) a obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR) jako posiadacz, znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Odwołując się do możliwości, przywrócenia przez posiadacza, po samowolnym naruszeniu posiadania, własnym działaniem stanu poprzedniego (zgodnie z art. 343 k.c.), NSA zwrócił uwagę, że takie działania mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie i taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. Jednak NSA zauważył, że ANR (obecnie KOWR) nie ma realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., I GSK 1781/20).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania - uznaje za bezzasadny.
Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu naruszenia ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej w tym wskazywanych w poszczególnych zarzutach skargi zasady: równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, w tym naruszenia przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. NSA nie podziela także zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1, 2 i 5, art. 39 w zw. z art. 9 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktów 3, 33 i 38 Preambuły tego rozporządzenia przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie.
W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i in.).
Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy – zawierającego art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie NSA, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z ustawą zasadniczą art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Problematyka charakteru prawa własności prywatnej oraz publicznej była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny, który na tę odmienność zwrócił uwagę w wyroku P-123/15 z dnia 18 października 2016 r. odnoszącym się do art. 39b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491) w zakresie, w jakim ma zastosowanie do posiadaczy nieruchomości w złej wierze. Wskazując, że wyraża się ona przede wszystkim w celu, któremu własność służy oraz zakresie zdolności właściciela do dysponowania przedmiotem własności. Własność prywatna, choć niewątpliwie ma wymiar społeczny, to jednak głównie służy zaspokojeniu indywidualnych potrzeb właściciela. Może on rozporządzać przedmiotem własności zgodnie ze swą wolą i z wyłączeniem innych osób, aż do granic określonych w ustawie. Korzystanie z własności prywatnej dokonuje się więc w ramach konstytucyjnie chronionej wolności człowieka, której źródłem jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka (art. 30 Konstytucji). Własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Musi być traktowana jako element dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej (por. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 28). Nie mogą służyć urzeczywistnianiu partykularnych interesów ludzi władzy lub wąskiej grupy obywateli. W naturę własności publicznej wpisuje się ponadto ograniczenie dysponowania przedmiotem własności. Podmioty prywatne mają generalnie nieograniczoną swobodę rozporządzania przedmiotem własności, w tym przeniesienia, obciążenia lub zbycia na rzecz swobodnie wybranego podmiotu. Dysponowanie majątkiem publicznym każdorazowo podporządkowane jest natomiast podstawowej funkcji, której własność publiczna ma służyć, a mianowicie przyczyniania się do realizacji celów publicznych. W wymiarze konstytucyjnym rozporządzanie własnością publiczną nie wynika z wolności majątkowej właściciela, gdyż Skarb Państwa i inne podmioty publiczne nie są podmiotami konstytucyjnej wolności majątkowej zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji, ale wynika z przyznanej im przez normy prawne kompetencji w zakresie określonych czynności prawnych. W ocenie Trybunału, konsekwencją zróżnicowanego charakteru własności publicznej oraz prywatnej jest dopuszczalność - w granicach wynikających z owych odmienności – odmiennego uregulowania zasad zarządzania majątkiem państwowym, w tym gospodarowania nieruchomościami rolnymi, od rozwiązań ogólnych, mających zastosowanie do pozostałych uczestników obrotu. Nie chodzi jednak wówczas o obniżanie poziomu ochrony własności prywatnej względem publicznej, ale raczej o takie wyważenie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, aby zapewnić efektywność wykorzystania oraz ochrony własności publicznej z punktu widzenia celu, jakiemu ma ona służyć, mianowicie dobra wszystkich członków wspólnoty.
W wyroku pełnego składu o sygn. K 8/10 Trybunał Konstytucyjny - odwołując się do poglądów doktryny – wyraźnie wskazał, że "gwarancja własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji w aspekcie podmiotowym, w przeciwieństwie do art. 64 Konstytucji, odnosi się do wszelkich podmiotów praw własności, obejmuje więc zarówno własność prywatną jak i własność publicznych osób prawnych, zwłaszcza zaś własność komunalną oraz własność Skarbu Państwa (własność państwową) (...) uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytucji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmiotów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub zapewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej" (wyrok TK z 11 lipca 2012 r., OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). Pogląd o dopuszczalności odmiennego unormowania ochrony własności publicznej od własności prywatnej wyrażano w orzecznictwie TK wielokrotnie (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13). Powyższe wypowiedzi TK należy uznać za utrwalone już stanowisko orzecznicze. Trybunał Konstytucyjny zwrócił w tym wyroku także uwagę na jeszcze jedną okoliczność uzasadniającą odmienne określenie zasad ochrony własności publicznej od ochrony własności prywatnej. Majątek publiczny nie ma bowiem spersonalizowanego właściciela w sensie ekonomicznym, który byłby zainteresowany jego ochroną. Zarząd majątkiem publicznym sprawowany jest przez różne podmioty usytuowane w strukturze administracji publicznej oraz podmioty działające w formach typowych dla prawa prywatnego. Jeśli chodzi o nieruchomości rolne, zarząd ten sprawuje ANR (obecnie KOWR), która jest największym podmiotem władającym nieruchomościami rolnymi w kraju. Należy jednak mieć na uwadze, że w rzeczywistości nadzór nad majątkiem państwowym jest wykonywany przez relatywnie wąskie – uwzględniwszy rozmiar powierzonego majątku – grono urzędników, do zadań których należy nie tylko wykrywanie wypadków nieuprawnionego korzystania z nieruchomości państwowych, ale również realizacja innych zadań. Możliwość ochrony majątku publicznego oraz zarządzania nim nie może być - również w wymiarze faktycznym - przyrównywana do ochrony własności prywatnej. Jak wynika z danych statystycznych GUS, prywatni właściciele zarządzają niewielkimi gospodarstwami rolnymi, o powierzchni kliku lub kilkunastu hektarów. Prywatni właściciele są ponadto żywotnie i osobiście zainteresowani ochroną ich własności i mają większe, faktyczne możliwości, chociażby wykrycia wypadku zawłaszczenia ich majątku.
Mając na względzie przywołaną argumentację Trybunału stwierdzić należy, że środki ochrony własności publicznej – z istoty rzeczy – muszą być dostosowane do specyfiki tej własności i podmiotu nią zarządzającego. Okoliczności te przesądzają o niemożności uznania Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne, jeśli chodzi o ochronę własności nieruchomości rolnych. Ponadto trzeba dodać, że wprawdzie Trybunał w orzecznictwie wyrażał niekiedy pogląd o jednolitym rozumieniu pojęcia "własność" używanego w art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 165 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 21 marca 2000 r., sygn. K 14/99), to jednak - w orzeczeniach pełnego składu – generalnie opowiadał się za niemożnością traktowania statione fisci Skarbu Państwa za podmiot konstytucyjnej wolności majątkowej i prawa do równej ochrony własności, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10). Trybunał stwierdził przy tym, że odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa i podkreślił, że podmioty te należą do różnych kategorii podmiotów. Nie należą do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych.
Reasumując tę część rozważań, skonstatować należy, że grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego (publicznego) przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze (posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego – art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach) – kosztem ogółu obywateli.
W świetle powołanego orzecznictwa TK, nie można uznać Skarbu Państwa i podmiotów prywatnych za podmioty podobne. Zatem odmienne określenie w ustawie zasad ochrony własności publicznej oraz prywatnej przed bezumownym zajęciem nieruchomości rolnych, wbrew twierdzeniom strony, nie oznacza gorszego traktowania podmiotów prywatnych w stosunku do Skarbu Państwa. Podmioty te niewątpliwie należą do różnych kategorii podmiotów i nie są przynależne do tej samej grupy relewantnej w świetle rozwiązań konstytucyjnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Op 161/20).
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym przyznania płatności skarżącej kasacyjnie spółce w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na 31 maja 2021 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności spółka w toku postępowania administracyjnego nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc – z perspektywy normatywnej – ww. działki zostały wykluczone z płatności. Także w zakresie sposobu ujęcia tego zagadnienia w decyzji (wyłączenia części działek z płatności, poprzez wykazanie ich w uzasadnieniu decyzji) nie można, w ocenie NSA, stwierdzić naruszenia prawa.
Odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie Spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, iż brak jest podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. Zauważyć można przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że pytanie prawne nie może być traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jednoznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał Konstytucyjny nie może też rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt P24/07).
W świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów (biorąc także pod uwagę analizowane orzeczenie TS z dnia 24 czerwca 2010 r. (C-375/08)), stwierdzić także należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej kasacyjnie spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek skarżącej kasacyjnie spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.