III SA/Gl 311/25

III SA/Gl 311/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Katarzyna Pisula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. sp. k. w W. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 22 stycznia 2025 r. nr 290/RT/2025 w przedmiocie inne - zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 stycznia 2025 r. nr 290/RT/2025 Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: "organ administracji"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. nr [...] z 22 lipca 2024 r. zobowiązującą Beneficjenta – K Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "strona", "Beneficjent", "strona skarżąca") do zwrotu dofinasowania w kwocie 1.644.263,96 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W podstawie prawnej wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 566), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm., dalej u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.).
W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności faktyczne i argumentację prawną.
Wskazano, że 19 czerwca 2017 r. pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ RPO WSL") a Beneficjentem – "G" D. D. i M. W. Sp. jawna z siedzibą w W. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]" o numerze [...]. Umowa ta została zmieniona aneksami z 18 września 2018 r., 5 grudnia 2018 r. oraz 25 kwietnia 2019 r. Zgodnie z ostatnim aneksem w umowie o dofinasowanie dokonano zmiany nazwy Beneficjenta, na K Sp. z o.o. Sp. k.
Projekt pn. "[...]" realizowany był w partnerstwie ze spółką I Sp. z o.o. z siedzibą w B., na podstawie umowy o partnerstwie z 27 kwietnia 2016 r. na rzecz realizacji tego projektu.
Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie [...] celem głównym projektu było podniesienie potencjału zawodowego u 90% uczestników projektu, poprzez indywidualną i kompleksową aktywizację zawodowo-edukacyjną opartą na co najmniej trzech elementach indywidualnej i kompleksowej pomocy-obligatoryjnej.
Uczestnikami projektu miały być 132 osoby, zamieszkałe w województwie śląskim, powyżej 30 roku życia, bezrobotne lub nieaktywne zawodowo, należące do jednej z grup: osób powyżej 50 roku życia, osób z niepełnosprawnościami, osób długotrwale bezrobotnych, osób o niskich kwalifikacjach. Realizację celu zaplanowano w okresie od 1 września 2017 r. do 30 kwietnia 2019 r.
Zgodnie z Umową o dofinansowanie IP przyznała Beneficjentowi dofinansowanie na realizację projektu w łącznej kwocie nieprzekraczającej 1.830.212,72 zł, w tym płatność ze środków europejskich w kwocie 1.637.558,75 zł (co stanowi 85% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu) oraz dotację celową z budżetu krajowego w kwocie 192.653,97 zł (co stanowi 10% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu). Beneficjent zobowiązał się do wniesienia wkładu własnego pieniężnego w kwocie 96.326,99 zł (co stanowi 5% wydatków kwalifikowanych projektu) całkowita wartość projektu wyniosła 1.926.593,71 zł
Na podstawie zatwierdzonego wniosku o płatność zaliczkową Beneficjentowi wypłacono trzy transze dofinansowania w łącznej kwocie 1.830.212,72 zł:
- I transza: 25 października 2017 r. na kwotę 25.00 zł;
- II transza: 11 kwietnia 2018 r. na kwotę 926.152,43 zł;
- III transza: 26 września 2018 r. na kwotę 879.060,29 zł
31 maja 2019 r. Beneficjent dokonał zwrotu niewykorzystanych środków w związku z zakończeniem projektu.
W okresie od 26 kwietnia 2019 r. do 15 listopada 2019 r. WUP przeprowadził kontrolę planową nr [...], której przedmiotem była weryfikacja prawidłowości i efektywności realizacji projektu. Kontrola została przeprowadzona w oparciu o próbę dokumentów. Czynnościom kontrolnym towarzyszyło zagubienie części dokumentacji fotograficznej, co odnotowano w protokole kontroli.​
Na podstawie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących ścieżki udziału uczestników w projekcie, które zostały opisane w Informacji pokontrolnej z 4 grudnia 2020 r. oraz Ostatecznej informacji pokontrolnej z 4 sierpnia 2021 r. Stwierdzone uchybienia dotyczyły m.in.:
- niezgodności zleconych szkoleń z preferencjami uczestników wskazanymi w formularzach zgłoszeniowych,
- braku egzaminów potwierdzających uzyskanie kwalifikacji zgodnie z założeniami projektu,
- niezgodności staży zawodowych z odbytymi szkoleniami,
- niewłaściwej kolejności realizacji form wsparcia,
- nieosiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej.​
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, IP pismem z 9 sierpnia 2021 r. rozwiązała umowę o dofinansowanie w trybie natychmiastowym na podstawie § 34 ust. 1 pkt 1 umowy (wykorzystanie środków niezgodnie z umową) i wezwała Skarżącą do zwrotu dofinansowania. Równocześnie sprawa została skierowana do Prokuratury Rejonowej w K. w związku z podejrzeniem oszustwa finansowego. Postępowanie karne zostało umorzone.​
Po bezskutecznym upływie terminu zwrotu WUP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji z 22 lipca 2024 r. zobowiązującej do zwrotu całości dofinansowania.
Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej, Zarząd Województwa Śląskiego przeanalizował ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stan prawny i faktyczny i decyzją z 22 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.​
Na podstawie dokumentacji dotyczące zaplanowanej w projekcie ścieżki wsparcia grupy docelowej organ II instancji przeprowadził własne ustalenia i doszedł do następujących wniosków.
W zakresie zadania 1 dotyczącego rekrutacji i identyfikacji potrzeb oraz diagnozowania możliwości w zakresie doskonalenia zawodowego – organ odwoławczy stwierdził, że z formularzy zgłoszeniowych i kart rekrutacyjnych, a także indywidualnych planów działania oraz notatek ze spotkań z doradcą zawodowym wynika, że wszyscy UP zostali skierowani na szkolenie dotyczące e-marketingu lub pracy administracyjno-biurowej. Wśród 129 uczestników projektu ponad 80% wskazywało także inne zawody, tj.: fryzjer, kierowca autobusu, kosmetyczka, kucharz, piekarz, pomoc kuchenna, magazynier, posadzkarz, kelner, barman, kierowca samochodu ciężarowego/ciągnika siodłowego, pracownik ds. finansowo-księgowych, pracownikom telefonicznej i elektronicznej obsługi klienta, przedstawiciel handlowy, spawacz, ochroniarz, portier, sprzedawca/kasjer, opiekun osób starszych/dzieci/zwierząt, informatyk, programista komputerowy, grafik, dietetyk, florysta, operator wózka widłowego, archiwista, bibliotekarz, pomoc w przedszkolu, terapeuta zajęciowy, pracowni spa, wizażysta. Ponadto organ zwrócił uwagę, że nie dokonano analizy pod kątem innych, wskazanych w formularzu zawodowym i IPD, zawodów oraz zainteresowań (innych niż e-marketing, czy praca biurowa), a także pod kątem braku dokumentów, które wskazywałyby, że w ogóle brano pod uwagę oczekiwania czy też zainteresowania UP (dalej: uczestnik postępowania). Organ odwoławczy zarzucił stronie skarżącej, że notatki ze spotkań z doradcą zawodowym są powtarzalne, ogólnikowe i można je odnieść do każdego UP, a opracowany indywidualny plan działania nie wskazywał na faktycznie indywidualne podejście do każdego uczestnika projektu, tak jak było to opisane we wniosku. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, nie można było stwierdzić, że proponowane wsparcie było zgodne z oczekiwaniami UP.
Natomiast w zakresie zadania 2 w części dotyczącej doradztwa zawodowego, organ uznał, że notatki ze spotkań nie zwierały konkretnych informacji wskazujących na indywidualne podejście do każdego z uczestników projektu, a jedynie wskazywały ogólne obszary rozmów, powtarzalne/ogólnikowe zapisy w których brak było informacji o umiejętnościach i kwalifikacjach uczestników, możliwościach znalezienia docelowego zatrudnienia, czy też podniesienie kwalifikacji poprzez uczestnictwo w szkoleniu, zapoznanie uczestników projektu z ofertami pracy, czy też zlecenie umówienia się na rozmowę kwalifikacyjną w celu odbyci stażu bądź zalecenia podniesienia kwalifikacji, zdobycia doświadczenia. Organ zwrócił również uwagę na brak dokumentacji, a także niezgodną z założeniami wniosku ilość godzin.
Z kolei w części dotyczącej pośrednictwa pracy organ zwrócił uwagę, że notatki ze spotkań nie zawierały konkretnych informacji wskazujących na indywidulane podejście do każdego z uczestników projektu, a jedynie wskazują ogólne obszary rozmów, powtarzalne i ogólnikowe zapisy i stwierdzania w których brakuje konkretnych informacji np. o poszukiwaniu oraz pozyskiwaniu ofert pracy i udostępnienia tych informacji uczestnikom, czy też przygotowanie do rozmów kwalifikacyjnych. W tym zakresie organ zakwestionował brak dokumentacji, niezgodną z założeniami wniosku - ilość godzin, brak kompletnych danych w dokumentacji, tj. brak wskazania danych pośrednika pracy, ile godzin trwały spotkania, w jakich godzinach się odbywały, nieczytelne notatki pisane różnym charakterem pisma. Ponadto organ wskazał, że usługa przeprowadzona była w przeciągu jednego miesiąca i często w dniach po sobie następujących i w większości przed rozpoczęciem i ukończeniem stażu przez uczestnika projektu. Zarzucił również brak zachowania kolejności realizacji poszczególnych form wsparcia – poradnictwo zawodowe indywidualne razem z pośrednictwem pracy miało towarzyszyć UP przez cały okres jego udziału w projekcie, a zostało przeprowadzone tuż po indywidualnym doradztwie, w celu opracowania IPD.
Następnie po analizie zadania 3 dotyczącego zaplanowanych szkoleń zawodowych organ ustalił, że z zaplanowanych 11 szkoleń przeprowadzono jedynie dwa szkolenia: "e-marketing z kursem ECDL" oraz "pracownika administracyjno-biurowego z kursem ECDL"; ponad 80% wszystkich UP wskazywało również inne zawody ale żaden z uczestników nie został skierowany na inne szkolenie; w przypadku większości osób zlecone w ramach doradztwa zawodowego szkolenia nie korespondowały ze wskazanym przez uczestnika celem zawodowym czy też preferowanym zawodem (wskazanym w formularzy zgłoszeniowym), czy też ze zidentyfikowanymi obszarami zainteresowań zawodowych danego uczestnika postępowania; żaden z uczestników postępowania nie odbył egzaminu potwierdzającego uzyskane kwalifikacje z zakresu e-marketingu, czy też pracownika administracyjno-biurowego; jedynym przeprowadzony egzaminem był ECDL.
W wyniku analizy zadania 4 dotyczącego 3-mieisęcznych staży zawodowych - organ stwierdził, że spośród 90 osób odbywających stać, ponad połowę skierowano na staż na stanowiskach innych niż były odbyte szkolenia:
- w przypadku szkolenia "e-marketingu" były to stanowiska: pracownik gospodarczy, kierowca – montażysta, pracownik biurowy;
- w przypadku szkolenia "pracownik administracyjno-biurowy" były to stanowiska: pomoc masażysty, magazynier, kucharz, opiekun os. Niepełnosprawnych (pomoc terapeuty), pomoc muzealna, rejestratorka medyczna, pracownik administracyjno-gospodarczy, pomoc wychowawcy (pomoc opiekunki dzieci), instruktor klubu/sprzedawca, asystent rachunkowości, referent ds. sprzedaży węgla, asystent projektant pamiątek, tokarz-frezer, pomoc sprzedawcy, zaopatrzeniowiec, sprzedawca, pracownik gospodarczy, pracownik produkcji przy zbiorze pieczarek, bibliotekarz, pracownik w dziale produkcji suplementów/operator urządzeń pakujących, administrator IT, kierowca samochodu ciężarowego, doradca klienta/sprzedawca, mała księgowość/zarządzanie kadrą osobową w podmiocie gospodarczym, obsługa sklepu internetowego, sprzedawca/obsługa klienta, pracownik placówki pocztowej/punktu pocztowego, przedstawiciel handlowy/magazynier.
Według organu ponad 25% osób odbywających staż na stanowisku "pracownik administracyjno-biurowy" wykonywało czynności, które nie korespondowały z odbytym szkoleniem, natomiast 4 osoby zrezygnowały ze stażu w trakcie jego trwania, a z jedną osobą staż rozwiązano.
Na koniec organ odwoławczy odniósł się do wskaźnika efektywności zatrudnienia który pozwala na weryfikację spełnienia jednego z kryteriów wyboru projektu i dotyczy odsetek osób, które podjęły pracę w okresie od 3 miesięcy do zakończenia udziału w projekcie. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy wskazał istotne rozbieżności pomiędzy wartościami wskaźników efektywności zatrudnieniowej założonymi w projekcie a wartościami wskazanymi we wniosku o płatność oraz ustalonymi w toku weryfikacji. Projekt przewidywał, że efektywność zatrudnieniowa zostanie osiągnięta na poziomie: 33% dla osób długotrwale bezrobotnych, 38% dla osób o niskich kwalifikacjach, 43% dla osób niekwalifikujących się do żadnej z pozostałych grup, 33% dla osób z niepełnosprawnościami oraz 33% dla uczestników w wieku 50 lat i więcej.
Tymczasem z przedłożonych danych organ ustalił, że faktycznie osiągnięte wartości kształtowały się odpowiednio na poziomie: 22% dla osób długotrwale bezrobotnych, 28% dla osób o niskich kwalifikacjach, 48% dla osób niekwalifikujących się do żadnej z grup docelowych, 31% osób z niepełnosprawnościami oraz 35% dla uczestników w wieku 50 lat i więcej. Dodatkowo wykazano wskaźnik dotyczący uczestniczek projektu, który wyniósł 35% choć nie był on pierwotnie ujęty w założeniach projektu.
Oznacza to, że osiągnięte rezultaty w sposób znaczący odbiegały od wartości planowanych, bowiem potwierdzono jednie 5 przypadków w których w ciągu 3 miesięcy od zakończenia projektu podjęło zatrudnienie, co odpowiada 19% wartości zakładanej we wniosku.
W wyniku postępowania odwoławczego, tj. po rozpoznaniu sprawy merytorycznie, organ II instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach podnosząc następujące argumenty, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi procedurami. Zagubienie części dokumentacji fotograficznej nie miało wpływu na ustalenia końcowe.​ Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone rzetelnie i wszechstronnie. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego, a organ II instancji przeprowadził własne ustalenia, sporządzając zestawienie ścieżki wsparcia wszystkich uczestników projektu.​
Podstawą rozwiązania umowy było wykorzystanie środków niezgodnie z umową (§ 34 ust. 1 pkt 1), natomiast podstawą wydania decyzji administracyjnej był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (wykorzystanie środków z naruszeniem procedur). Są to odrębne podstawy prawne i odrębne postępowania.​ Postępowanie karne nie miało znaczenia dla sprawy administracyjnej, gdyż dotyczyło innego stanu faktycznego (oszustwa finansowego), podczas gdy w postępowaniu administracyjnym badano zgodność realizacji projektu z umową.​ W przypadku rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym nie ma zastosowania reguła proporcjonalności wynikająca z § 28 umowy.​ Przewlekłość postępowania była spowodowana m.in. działaniami strony skarżącej (prośby o przedłużenie terminów, uzupełnianie dokumentacji).​
Nie zgadzając się z decyzją Zarządu Województwa, strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W skardze sformułowała łącznie 17 zarzutów, które można podzielić na następujące grupy:
1. Zarzuty dotyczące postępowania kontrolnego:
- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezastosowanie właściwej metodyki doboru próby dokumentów oraz nierzetelne przeprowadzenie kontroli (utrata części dokumentacji),​
- naruszenie zapisów Wytycznych poprzez dokonanie oceny działań Skarżącej jako działań fikcyjnych przed zakończeniem stosownego postępowania.​
2. Zarzuty dotyczące postępowania administracyjnego:
- naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, oparcie się wyłącznie na ustaleniach informacji pokontrolnej,​
- naruszenie art. 25 ust. 5 i 8 ustawy wdrożeniowej poprzez przekroczenie terminów na ustosunkowanie się do zarzutów do informacji pokontrolnej,​
- naruszenie art. 12, 35 k.p.a. poprzez przewlekłość postępowania (od października 2021 r. do lipca 2024 r.),​
- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do istotnych twierdzeń Skarżącej.​
3. Zarzuty dotyczące podstawy prawnej rozstrzygnięcia:
- naruszenie § 34 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie poprzez przyjęcie, że Skarżąca wykorzystała w całości dofinansowanie niezgodnie z umową, podczas gdy Prokuratura nie potwierdziła tej przesłanki,​
- naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i ust. 8-9 u.f.p. poprzez pominięcie przesłanki stanowiącej podstawę rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym oraz wezwanie do zwrotu na innej podstawie niż wydanie decyzji.​
4. Zarzuty merytoryczne:
- naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 poprzez nałożenie korekty 100% bez wyjaśnienia przyczyn jej zastosowania,​
- przyjęcie, że projekt nie został zrealizowany, podczas gdy 90,07% uczestników wzięło udział w co najmniej trzech formach wsparcia, a wskaźnik liczby osób, które uzyskały kwalifikacje został osiągnięty na poziomie 111,11%,​
- pominięcie obiektywnych przyczyn nieosiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej, niezależnych od Skarżącej.​
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym i na rozprawie strona skarżąca podtrzymała zarzuty i dodatkowo powołała się na postanowienie Prokuratora o umorzeniu śledztwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając sprawę w powyższych ramach należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja zobowiązująca stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 1.644.263,96 zł wraz z odsetkami.
Na wstępie wskazać należy, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należało zwrócić uwagę na treść przepisów prawa materialnego krajowego jak i unijnego, które mają zastosowanie w sprawie.
W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Natomiast z mocy art. 9 ust. 2 tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego; nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wydatkowanie środków w ramach danego projektu musi odbywać się zgodnie z zasadami prawa unijnego i krajowego. Przepis art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej odsyła w zakresie odzyskiwania środków do art. 207 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Podstawą prawną zaskarżonej i analizowanej z punktu widzenia jej zgodności z prawem decyzji o zwrocie dofinansowania na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Pod pojęciem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania.
Zgodnie z art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa m.in. w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej zawierając w szczególności zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOS), zgodnie z którym procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. np. wyroki NSA z: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11; 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1141/14; CBOS). Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14 (CBOS), w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.; zwanej dalej: u.z.p.p.r.).
Należy podkreślić, że Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się m.in. do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego; stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisów prawa unijnego i krajowego oraz aktualną treść Wytycznych – m.in. w zakresie kwalifikowalności wydatków; realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie wskazanych tam celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu.
Poza tym na podstawie § 34 ust. 1 pkt 1 tej umowy "IP może rozwiązać niniejszą umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy: Beneficjent wykorzysta w całości bądź w części przekazane środki niezgodnie z umową". Nadto w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem obowiązujących procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. albo pobrania dofinansowania w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków przed poniesieniem wydatku do dnia zwrotu, o czym mówi § 15 Umowy o dofinansowanie.
Umowa obejmowała realizację projektu pn. "[...]" realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej VlI - Regionalny rynek pracy. Działania 7.1 - Aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu, Poddziałania 7.1.3 - Poprawa zdolności do zatrudnienia osób poszukujących pracy i pozostających bez zatrudnienia - konkurs. Oś priorytetowa VIl została utworzona w oparciu m.in. Priorytet inwestycyjny - dostęp do zatrudnienia dla osób poszukujących pracy i biernych zawodowo, w tym długotrwale bezrobotnych oraz oddalonych od rynku pracy, także poprzez lokalne inicjatywy na rzecz zatrudniania oraz wspieranie mobilności pracowników. Celem szczegółowym osi priorytetowej VII był wzrost aktywności zawodowej osób pozostających bez zatrudnienia, a tym samym oczekiwanym rezultatem priorytetu inwestycyjnego było przede wszystkim zwiększenie poziomu zatrudnienia na terenie województwa śląskiego oraz zmniejszenie odsetka liczby osób nieaktywnych zawodowo. Celem szczegółowym Podziałania 7.1.3 było złagodzenie skutków restrukturyzacji przedsiębiorstw w regionie. W ramach Priorytetu inwestycyjnego zaplanowano realizację m.in. następujących elementów pomocy (form wsparcia):
- identyfikacja potrzeb osób pozostających bez zatrudnienia oraz diagnozowanie możliwości w zakresie doskonalenia zawodowego, w tym identyfikacja stopnia oddalenia od rynku pracy (obligatoryjne);
- kompleksowe i indywidualne pośrednictwo pracy w zakresie wyboru zawodu zgodnego z kwalifikacjami i kompetencjami wspieranej osoby lub poradnictwo zawodowe w zakresie planowania rozwoju kariery zawodowej, w tym podnoszenia lub uzupełniania kompetencji i kwalifikacji zawodowych (obligatoryjne);
- nabywanie, podwyższanie lub dostosowywanie kompetencji i kwalifikacji, niezbędnych na rynku pracy w kontekście zidentyfikowanych potrzeb osoby, której udzielane jest wsparcie, m.in. poprzez wysokiej jakości szkolenia;
- nabywanie lub uzupełnianie doświadczenia zawodowego oraz praktycznych umiejętności w zakresie wykonywania danego zawodu, m.in. poprzez staże i praktyki.
Wśród oczekiwanych rezultatów wskazano wzrost liczby osób pracujących, łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek oraz wzrost liczby osób, które uzyskały kwalifikacje po opuszczeniu programu. Grupę docelową wsparcia w ramach Poddziałania 7.1.3 stanowiły:
1. Osoby powyżej 30 roku życia: bezrobotne, nieaktywne zawodowo należące co najmniej do jednej z poniższych, znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji na rynku pracy grup: osoby powyżej 50 roku życia, kobiety, osoby z niepełnosprawnościami, osoby długotrwale bezrobotne, osoby o niskich kwalifikacjach;
2. Pracodawcy i przedsiębiorcy.
Przechodząc zatem do merytorycznej oceny powyższych zadań, celów projektu, jego zakresu i idei jego realizacji - to przede wszystkim stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo ustalił, że projekt rzeczywiście nie był realizowany zgodnie z zaplanowaną ścieżką wsparcia. Wszyscy bowiem uczestnicy zostali skierowani na szkolenia ECDL i pracownika administracyjno-biurowego zamiast na zaplanowane 11 innych kierunków zawodowych. Brak było egzaminów zawodowych - jedynym egzaminem był ECDL, co stanowiło odstępstwo od założeń projektu.
Zaakcentować należy, że celem projektu była aktywizacja osób nieczynnych zawodowo, ze względu na wiek czy predyspozycje mało atrakcyjnych dla rynku pracy, o niskich kwalifikacjach. Z formularzy włączonych do akt sprawy wynikają różne kwalifikacje czy preferencje zawodowe uczestników projektu podpisanych pod każdym dokumentem np. szklarz, kucharz, fryzjer, kelner/barman, kierowca autobusu/samochodu ciężarowego/ciągnika siodłowego, kosmetyczka, pomoc kuchenna, magazynier, posadzkarz, pracownik ds. finansowo-księgowych, pracownik telefonicznej i elektronicznej obsługi klienta, przedstawiciel handlowy, spawacz, sprzedawca/kasjer lub inne – wg preferencji i predyspozycji UP, a mimo to na każdym formularzu odręcznie dopisywano pracownika administracyjno – biurowego z kursem ECDL, co w żadnym zakresie nie było zgodne z umiejętnościami, wykształceniem, fizycznymi lub intelektualnymi możliwościami czy kwalifikacjami uczestników. Tym samym nastąpiła zmiana celu przystąpienia do projektu bowiem wiadomym było, że osoby mające predyspozycje na pracownika fizycznego nie odnajdą się w pracy biurowej i nie takie umiejętności chciały nabyć. Skierowanie więc na szkolenie w zakresie pracownika biurowego czy obsługi komputera osoby długotrwale bezrobotnej, bez wykształcenia lub o niskich kwalifikacjach, z góry skazane było na niepowodzenie i nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia dla takiej ścieżki realizacji projektu, który z założenia miał całkowicie odmienne. Poza tym zauważyć należy, że zapotrzebowanie na grupę zawodową pracownika biurowego na Śląsku jest niewielkie. Zaś do obsługi ECDL mimo wszystko konieczne są pewne predyspozycje, których nie miała większa część uczestników projektu.
Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że grupa objęta spornym projektem była bardzo trudna. Po wygaszaniu obiektów, instytucji powiązanych z likwidowanym przemysłem górniczo – hutniczym w tym rejonie duża część pracowników została bez zatrudnienia; do tego doszły inne osoby nie mogące odnaleźć się na rynku pracy. Niemniej podejmując się realizacji takiego projektu Beneficjent – jako profesjonalista w tej branży – powinien był rozeznać śląski rynek pracy, jego zapotrzebowanie i przewidzieć możliwe trudności tak aby zapewnić skuteczność swoich działań. Za takie działanie nie można uznać zorganizowania jedynie dwóch kategorii szkoleń – pracownika administracyjno-biurowego i obsługi komputera. W konsekwencji więc niedostosowanie oferty szkoleniowej do profilów i oczekiwań uczestników projektu świadczy o niewykonaniu kluczowych zobowiązań projektu. Nadto brak realizacji celów projektu, wynikający z niedopasowania treści i formy szkoleń do potrzeb odbiorców, narusza zasady prawidłowego korzystania z funduszy unijnych.
Nieprawidłowa było także kolejność wsparcia. Poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy zostały zrealizowane nieprawidłowo - nie towarzyszyły uczestnikowi przez cały okres; nie wyczerpały ilości przewidzianych godzin; nie uwzględniły konieczności indywidualizacji wsparcia. Cały ten proces przewidzianego w projekcie wsparcia nie był dostosowany ani do potrzeb indywidualnego uczestnika ani konieczności monitorowania postępów i efektów jego szkolenia. Natomiast zgodnie z wnioskiem celem projektu była indywidualna i kompleksowa aktywizacja zawodowo-edukacyjna oparta na co najmniej trzech elementach indywidualnej i kompleksowej pomocy - obligatoryjnej (identyfikacja potrzeb, pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe), kolejne (szkolenia zawodowe i staże) - wybierane w zależności od potrzeb i możliwości osób, którym udzielane będzie wsparcie - czego skutkiem będzie poprawa sytuacji na rynku pracy oraz realne zwiększenie możliwości zatrudnienia tych osób. Jak zasadnie ustalił organ etapy te w żaden sposób nie były dostosowane do możliwości i potrzeb uczestników; do tego prowadzone były w większych grupach i w mniejszym wymiarze godzin.
Poza tym w efekcie takiego działania brak było również osiągnięcia wskaźnika efektywności zatrudnieniowej skoro zamiast 26 osób, zatrudnienie podjęło zaledwie 5 osób (19% celu). Natomiast uczestnikami projektu w założeniu miało być 132 osób, po 30 roku życia, które są bezrobotne (85% uczestników) lub nieaktywne zawodowo (15% uczestników) i należą do jednej z w/w grup. Zatem efektywność projektu słusznie została uznana za niespełnioną. Co wobec wyżej opisanych uchybień, niedociągnięć i ograniczeń było do przewidzenia już na samym początku realizacji projektu przez samego Beneficjenta, a mimo to nie wdrożył żadnych środków zaradczych, ani nie rozbudował bazy szkoleń aby dostosować ją do założeń projektu. Nieprzestrzeganie zaś wytycznych dotyczących realizacji projektów i stosownego wydatkowania środków unijnych, w tym niedostosowanie programów szkoleniowych, wpływa negatywnie na skuteczność i efektywność projektu.
W konsekwencji więc zasadnie organy stwierdziły konieczność zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. czyli przepisu dotyczącego konsekwencji wykorzystania funduszy z naruszeniem procedur zawartych w umowie.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania korekty to wskazać należy, na postanowienia § 34 ust. 1 pkt 1 umowy IP może rozwiązać niniejszą umowę w trybie natychmiastowym, w przypadku gdy: Beneficjent wykorzysta w całości bądź w części przekazane środki niezgodnie z umową. Nadto z mocy § 15 Umowy o dofinansowanie - w przypadku wykorzystania dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem obowiązujących procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. albo pobrania dofinansowania w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości Beneficjent był zobowiązany do zwrotu całości lub części dofinansowania. Tym samym brak było podstaw do zastosowania korekty. Skoro bowiem – jak wyjaśniono wyżej – Skarżąca wykorzystała dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem to z mocy postanowień podpisanej umowy zobowiązana była do zwrotu całości dofinansowania.
Odnośnie kwestii zagubienia dokumentacji i późniejszego dostarczenia jej części zauważyć należy, że to na Beneficjencie spoczywa obowiązek takiego gromadzenia dowodów potwierdzających prawidłowe wydatkowanie środków, takie zabezpieczenie dokumentów, że jakikolwiek zarzut w tym zakresie nie mógł odnieść skutku. Tym bardziej, że zebrany przez organy materiał dowodowy i przeanalizowane dokumenty jednoznacznie wykazywały wadliwą realizację projektu – co wykazano powyżej. Poza tym jak organ wyjaśnił, Beneficjent miał obowiązek przedstawić IP kompletną dokumentację dotyczącą projektu, a także miał możliwość zapoznania się z aktami; skorzystał z tego prawa i uzupełniał dokumentację. Również na etapie postępowania odwoławczego Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i 16 października 2024 r. stawiła się celem zapoznania się z aktami. Tym samym Strona dysponowała wiedzą na temat, jaki materiał jest w posiadaniu organu II instancji i uzupełniając dokumentację powinna wskazać, na dowód czego przedkłada dany dokument, aby organ mógł się do tego dokumentu odnieść – czego skutecznie nie uczyniła.
Również bez wpływu na wynik sprawy było postanowienie Prokuratora o umorzeniu śledztwa bowiem nie obejmowało analizy prawidłowości realizacji projektu, a jedynie kwestię czy doszło do wyłudzenia środków w myśl przepisów kodeksu karnego. A to są dwa odrębne zagadnienia, oparte na odmiennych przesłankach i różnych reżimach prawnych.
Wobec powyższego w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a strona skarżąca miał zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska Strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Nadto organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.