I GSK 1780/25

I GSK 1780/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SA/Łd 540/25 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2025-09-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 219, art. 219 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50 § 1 i § 2,  art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 62, art. 86, art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 757
art. 3 ust. 1,  art. 24 ust. 6
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 171 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2012 poz 1113
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
Dz.U. 2023 poz 190
art. 3 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 540/25 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Wojewody Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ujeździe z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie dopłaty dla grup taryfowych odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt I SA/Łd 540/25, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Wojewody Ł. (skarżący kasacyjnie, Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej w Ujeździe (organ, Rada) z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie dopłaty dla grup taryfowych odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji podniósł, że skarżący kasacyjnie Wojewoda zaskarżył ww. uchwałę organu podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, poz.1572; dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 757; dalej: u.z.z.w.z.o.ś.). Zarzucił powyższej uchwale naruszenie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji procesowej do jej wniesienia, a z ostrożności procesowej na wypadek gdyby WSA nie podzielił stanowiska organu w tym zakresie, organ wniósł o oddalenie skargi w całości, jako zupełnie niezasadnej.
WSA w Łodzi odrzucając skargę wyjaśnił m.in., że stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający zastosowanie w sprawie art. 86 u.s.g. Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego – art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe (art. 62 u.s.g.)
Zakres przedmiotowy nadzoru Wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 u.s.g., które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Interpretacji pojęcia "sprawy finansowe" należy dokonywać przy uwzględnieniu powyżej wskazanego art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1325; dalej: r.i.o.). Tym samym Wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała w sprawie dopłat wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 r.i.o., tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a zatem dotyczy spraw finansowych. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to Wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g., bowiem legitymacja skargowa wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru.
WSA w Łodzi ponownie podkreślił, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., a z tego przepisu rangi ustawowej wprost wynika, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłaty te są kierowane do przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego wykonującego zadania publiczne z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Celem tych dopłat jest dofinansowanie realizacji tego zadania. Zadanie to, polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ma charakter publiczny, co wprost wynika z art. 1 i art. 3 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Ustawodawca bowiem przesądził, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.
W ocenie WSA, skoro same dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą przekazywane są nie bezpośrednio mieszkańcom, tylko przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne w zakresie dostarczania wody, to uchwała określającą zasady ich ustalania oraz wysokość tych opłat mieści się w ustawowej definicji dotacji. Organem nadzoru nad sprawami finansowymi obejmującymi także zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest Wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że Wojewoda nie był podmiotem posiadającym uprawnienie, legitymację do złożenia skargi na ww. uchwałę Rady i skargę odrzucił.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Wojewoda Ł., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopłata o jakiej mowa w art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi dotację o jakiej mowa w art. 126 u.f.p. w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 126 u.f.p. oraz art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś. prowadzi do wniosku, że dopłata nie jest dotacją o jakiej mowa w art. 126 u.f.p., lecz kwotą dopłaty dla niektórych mieszkańców gminy;
2) błędną wykładnię § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ujeździe z dnia [...] grudnia 2024 r. w sprawie uchwalenia dopłat dla taryfowych grup odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczonych przez X. Sp. z o.o., art. 11 ust. 1, w tym w szczególności art. 11 ust. 1 pkt 4 r.i.o. w zw. z art. 86 u.s.g. i art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., polegającą na uznaniu, że uchwała dotyczy spraw finansowych w sytuacji, gdy uchwała dotyczy zasad i warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, chodzi tu więc o sprawę zaopatrzenia w wodę, a nie sprawę finansową (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 549/23 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 103/24);
3) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 86 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogólny organ nadzoru jakim jest Wojewoda nie może zaskarżyć uchwały rady gminy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy obejmuje ona nie tylko sprawy finansowe, zwłaszcza w sytuacji gdy regionalna izba obrachunkowa uznała się za organ niewłaściwy do zbadania legalności uchwały;
4) art. 11 ust. 1 r.i.o. w tym w szczególności art. 11 ust. 1 pkt 4 r.i.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do zakresu właściwości regionalnych izb obrachunkowych należy kontrola uchwał określających kwotę dotacji w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 4 r.i.o. prowadzi do wniosku, że do właściwości regionalnych izb obrachunkowych należą jedynie sprawy ustalania zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto, stosownie do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Norma prawna z art. 50 § 1 p.p.s.a. ma, na co wskazuje § 2 przepisu, charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (vide: m.in. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 343/06).
Z taką sytuacją - odmiennego określenia legitymacji skargowej - mamy do czynienia w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, natomiast może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Rozważenia wymaga użyte w ustawie pojęcie organu nadzoru. Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający w sprawie zastosowanie art. 86 u.s.g. Prezesowi Rady Ministrów przysługuje kompetencja do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego - art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe (art. 62 u.s.g.).
Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (vide: postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2376/11). Dla stwierdzenia legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę istotne znaczenie ma zatem podział kompetencji wyżej wymienionych organów nadzoru.
I tak, skoro art. 62 u.s.g. stanowi, że kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe, zaś z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 428) wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, to uzasadnionym jest wniosek, że do właściwości rzeczowej regionalnej izby obrachunkowej należą sprawy finansowe, a w pozostałym zakresie nadzór sprawuje właściwy wojewoda, z wyjątkiem spraw, w których ustawodawca ustanowił kompetencje Prezesa Rady Ministrów.
Ponownie zatem wymaga podkreślenia, że dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru. Jeżeli konkretna uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również z art. 93 ust. 1 u.s.g., bowiem legitymacja skargowa z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru. Z powyższego wynika, że Wojewoda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje wyłącznie regionalnej izbie obrachunkowej (vide: wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. II GSK 1676/14, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2016 r., sygn. I SA/Sz 805/16).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżona uchwała w sprawie dopłat wypełnia zakres określony w art. 11 ust. 1 r.i.o., tj. stanowi uchwałę określającą zasady i zakres przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego.
Dotacje przedmiotowe definiowane są jako dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych. Podstawę ich przyznania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi art. 219 u.f.p. Uzasadnieniem przedmiotowego dotowania jest założenie, że cena usługi komunalnej lub socjalnej nie kompensuje kosztów jej wytworzenia. Część kosztów pokrywana jest zatem dopłatami z budżetu.
Ustawa pozwala na udzielanie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowych dotacji samorządowym zakładom budżetowym. Inne podmioty mogą otrzymać dotację przedmiotową tylko wtedy, gdy tak stanowią odrębne przepisy (art. 219 ust. 2 u.f.p.). Przykładem przepisu szczególnego stanowiącego podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu samorządowego jest art. 24 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., przekazywane przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, mające charakter dotacji przedmiotowych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. O takim charakterze świadczy ich cel, mający charakter publiczny (dofinansowanie realizacji zdania zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków) oraz kierowanie ich do podmiotu wykonującego zadania publiczne. O charakterze publicznym powyższych zadań świadczy również treść art. 3 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Ustawodawca przesądził bowiem, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.
Tym samym, skoro dopłaty objęte zaskarżoną uchwałą nie są przekazywane bezpośrednio mieszkańcom tylko przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonującemu zadania publiczne we wskazanym zakresie, to uchwała określająca zasady ich ustalania oraz wysokość tych opłat mieści się w ustawowej definicji dotacji.
W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organem nadzoru nad sprawami finansowymi obejmującymi dopłaty do grup taryfowych odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego nie jest Wojewoda, ale regionalna izba obrachunkowa, zaś skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.