I GSK 178/25

I GSK 178/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Kraczowski
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Lu 271/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-11-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,  art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 754
art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2,  art. 33 ust. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 51, art. 52 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Lu 271/24 w sprawie ze skargi S. w H. na czynność Burmistrza Miasta H. z dnia 29 lutego 2024 r. nr WOK.4431.2.2.2023.RD w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Lu 271/24, oddalił skargę S. w H. (skarżąca kasacyjnie) na czynność odmowy wyrażenia przez Burmistrza Miasta H. (organ) zgody na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o udzielenie dotacji z dnia 29 lutego 2024 r., znak: [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie złożonej skargi w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 754; dalej: u.f.z.o.) poprzez niezasadne zaaprobowanie przez Sąd brak odstąpienia przez organ od terminu do złożenia wniosku o udzieleni dotacji oświatowej, a w konsekwencji zaniechanie wypłacenia dotacji w sytuacji, w której:
a) Termin określony w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o., tj. termin 30 września roku bazowego nie jest terminem prawa materialnego i nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, który nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu.
b) Burmistrz w sposób dorozumiany przyznał dotację poprzez czynność faktyczną jej wypłaty w styczniu 2023 r.
c) Nie można domniemywać, iż Burmistrz wypłacił dotację przez pomyłkę, tj. nie mając świadomości, że skarżąca nie złożyła wniosku o udzielenie dotacji w terminie instrukcyjnym do 30 września roku bazowego.
d) Skarżąca złożyła miesięczną informację o liczbie dzieci za styczeń 2023 r. oraz dotacja za ten okres została wypłacona, a nadto skarżąca - po zaprzestaniu wypłacania dalszych części dotacji przez organ - w dniu 20 marca 2023 r. złożyła wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa wart. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.
e) Zasady sprawiedliwości, konstytucyjna zasada równości oraz ustawowa idea zaspokajania przez jednostkę samorządu terytorialnego zbiorowych potrzeb wspólnoty uzasadniały przyznanie skarżącej dalszych części dotacji oświatowej.
f) Przedszkole skarżącej jest innowacyjną placówką, która zapewnia najwyższą jakość świadczonych usług edukacyjnych w bezpiecznym budynku z komfortowym placem zabaw, w nowoczesnych i przestronnych salach, a także placówka zatrudnia wykwalifikowaną kadrę pedagogiczną oraz zapewnia liczne zajęcia dodatkowe oraz zajęcia z nauki języka obcego.
g) Decyzja o braku odstąpienia od terminu była wydana w sposób dowolny i nie kierowano się rzeczywistym interes publicznym, w tym dobrem dzieci i rodziców na terenie gminy, gdyż uzasadnione i w interesie społecznym było udzielenie dotacji oświatowej na sprawne działanie i realizację zadań własnych przez placówkę skarżącej, która dawał a rękojmię odpowiednich usług edukacyjnych na wysokim poziomie.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez niewyrażenie zgody na odstąpienie od terminu do złożenia wniosku o udzielenie dotacji wraz z planowaną liczbą uczniów na 2023 r., gdy okoliczności przedmiotowo-podmiotowe uzasadniały odstąpienie od instrukcyjnego terminu w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i przyznanie dotacji oświatowej.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez niezasadne zaaprobowanie przez Sąd brak odstąpienia przez organ od terminu do złożenia wniosku o udzieleni dotacji oświatowej, a w konsekwencji zaniechanie wypłacenia dotacji. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Nadto o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w istocie nadal kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez WSA, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest prawidłowy i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli zatem skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej nie miejscu. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może się bowiem opierać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).
Uwzględniając granice wyznaczone podstawami kasacyjnymi stwierdzić należy, że zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa zarzut, oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut naruszenia wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa nie może być uznany zasadny, ani też skuteczny z tego powodu, że nie uwzględnia, iż zaskarżony wyrok został wydany w warunkach związania oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 313/23, którym stwierdzono bezskuteczność czynności odmowy wyrażenia zgody przez Burmistrza Miasta H. z dnia 4 kwietnia 2023 r. - a więc w warunkach wyznaczonych treścią i funkcjami art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wobec tego, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu, albowiem ocena ta ma prawnie wiążący walor, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem jego oddziaływaniem jest objęte przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie - w rozumieniu przywołanego przepisu prawa - samego sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten - kontrolując legalność ponownie wydanego w sprawie aktu - nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej już wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, lecz zobowiązany jest tę ocenę i wskazania uwzględnić w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w sytuacji stwierdzenia braku zastosowania się do nich przez organ administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13; zob. również np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97), co wobec treści i funkcji przywołanego przepisu prawa siłą rzeczy nie pozostaje również bez znaczenia dla określenia "granic sprawy" oraz jej istoty w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Podkreślając, że wiążąca ocena prawna, o której jest mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji, a ponadto, że granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego, wymaga przypomnienia, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 313/23, Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Lublinie stwierdził, że " ... Jak wynika z akt postępowania, wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu na złożenie wniosku o udzielenie dotacji został przez skarżącą złożony dopiero pismem z dnia 20 marca 2020 r. Wynika z niego expressis verbis, że wcześniej taki wniosek nie był składany, ze względu na błąd ludzki i nadmiar obowiązków. Ma zatem rację Burmistrz, że wypłacenie skarżącej dotacji za styczeń 2023 r., co nastąpiło w wyniku błędu pracownika Urzędu Miasta, nie stanowi wyrazu przyznania skarżącej dotacji na 2023 r. Sama informacja o liczbie dzieci, wniosku takiego bowiem nie zastępuje. Należy w tym miejscu odnotować, że skarżącej nie została wypłacona dotacja także na luty 2023 r. Dopiero po upływie terminu płatności dotacji za ten miesiąc, skarżąca złożyła wezwanie do zapłaty dotacji za luty 2023 r. zawarte w piśmie z dnia 1 marca 2023 r. oraz wskazany wniosek o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji od początku roku budżetowego, datowany na 20 marca 2023 r.".
Ponadto w wyżej przywołanym wyroku WSA w Lublinie stwierdził, że " ... Ma rację Burmistrz, wyrażając w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r., stanowiącym odmowę wyrażenia zgody na odstąpienie od wskazanego terminu, że zaplanowanie w uchwale budżetowej Miasta na 2023 r. środków na wsparcie przedszkoli niepublicznych nie oznacza, jak błędnie twierdzi skarżąca, że w budżecie zostały zabezpieczone środki na dotację dla s., jako organu prowadzącego przedszkole. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270), ujęte w uchwale budżetowej wydatki stanowią nieprzekraczalny limit środków, jakie mogą być przeznaczone na zadanie ujęte w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Zaś z art. 51 tej ustawy wynika m.in., że zamieszczenie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań jednostki samorządu wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec jednostki samorządu. W budżecie planuje się zatem wydatki na określone zadania publiczne, najczęściej wg metody historycznej, tj. przyjmujące za punkt wyjścia wydatki planowane i realizowane we wcześniejszych okresach budżetowych, a nie środki dla określonych podmiotów.
Sąd podziela również stanowisko Burmistrza, zgodnie z którym złożenie przez s., jako organ prowadzący przedszkole, informacji o faktycznej liczbie dzieci na styczeń 2023 r. nie stanowiło złożenia wniosku, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., tj. wniosku o wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego do złożenia informacji o planowanej liczbie dzieci odnoszącej się do roku budżetowego. Wypłata dotacji za styczeń 2023 r. nie stanowiła zaś wyrażenia zgody na udzielenie skarżącej dotacji mimo niedotrzymania wskazanego wyżej terminu oraz niezłożenia wniosku o odstąpienie od niego, co organ wyjaśnił błędem pracownika.".
Przywołane stanowisko, które na podstawie art. 153 p.p.s.a. (w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine) ma walor prawnie wiążący i odnosi się do każdego sądu administracyjnego, a więc niezależnie od tego, czy jest to wojewódzki sąd administracyjny, czy też Naczelny Sąd Administracyjny, a także do organu administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowiło przedmiot zaskarżenia. Z treści ponownie wydanej w sprawie decyzji oraz oceny Sądu I instancji wynika, że omawiane stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 313/23 zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji i zaaprobowane w zaskarżonym wyroku. Nie ma zatem podstaw, aby twierdzić, że Sąd ten naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy.
Skład orzekający za trafne ocenia stanowisko Sądu I instancji, że w okolicznościach sprawy, nie jest wątpliwym, że organ prawidłowo wyważył interes publiczny z indywidualnym ważnym interesem strony, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W toku rozpatrywania sprawy organ wszechstronnie wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz mając je na uwadze wnikliwie rozważył kluczowe dla treści rozstrzygnięcia kryteria oraz wyjaśnił z jakich względów podniesione przez stronę skarżącą argumenty nie dawały podstaw do uwzględnienia jej wniosku. Zaskarżone rozstrzygnięcie, aczkolwiek niekorzystne dla strony, zostało wyczerpująco, wnikliwie, jasno i przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Przyjęty przez Burmistrza tok rozumowania, jego przesłanki faktyczne i prawne, a także rzetelność i obiektywizm przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie nasuwają żadnych wątpliwości. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych zasadnych argumentów mogących podważyć prawidłowość oceny Sadu I instancji.
W świetle przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.